CIRCULAR 156 DE 2026
(julio 21)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
1-0010
Bogotá, D.C.
| Para: | Secretaría General, Directores de Área Jefes de Oficina de la Dirección General, Directores Regionales, Subdirectores de Centro, Coordinadores de Grupo y demás Servidores Públicos |
| Asunto: | Trámite para la solicitud de conceptos jurídicos |
La Dirección Jurídica, en ejercicio de las funciones previstas en el artículo 16, numerales 3, 5 y 7 del Decreto 249 de 2004, comunica los presentes lineamientos para orientar a las dependencias de la entidad sobre el uso adecuado del mecanismo de consulta jurídica: su alcance, las condiciones para su utilización y el procedimiento para formular una solicitud ante el Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa.
1. Funciones y competencia de la Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos
Según el artículo 3 de la Resolución 3329 de 2025 del SENA, la Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos absuelve consultas jurídicas de carácter general sobre asuntos que correspondan a la misionalidad del SENA. En ese sentido, no atiende consultas sobre casos particulares ni sobre materias que correspondan a otras dependencias, sino que se pronuncia sobre el marco jurídico general aplicable a los asuntos de competencia de la entidad, con el alcance que se detalla más adelante.
Con la finalidad de ordenar el trámite y emisión de conceptos jurídicos, la solicitud deberá consultar y cumplir con los lineamientos establecidos en la presente circular. Una solicitud que no cumpla con estos lineamientos podrá ser devuelta para que sea completada antes de darle trámite.
2. Generalidades de los conceptos jurídicos - Naturaleza, alcance y plazo para responderlo
2.1 Naturaleza del concepto jurídico. La solicitud de concepto jurídico constituye una modalidad del derecho de petición en la forma de consulta. Está consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política y desarrollado por la Ley 1437 de 2011 –Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)–. En consecuencia, le son aplicables las reglas generales que rigen ese derecho.
El artículo 13 del CPACA establece que toda persona puede formular consultas ante las autoridades administrativas respecto de los asuntos a su cargo, y que estas están obligadas a resolverlas, como lo establece el artículo 14, en un término de treinta (30) días.
2.2. No toda solicitud denominada "concepto" es un concepto jurídico. El derecho de petición permite formular consultas ante cualquier dependencia de la entidad, y toda dependencia está obligada a responderlas cuando versen sobre los temas a su cargo. Esto se desprende del artículo 28 de la Ley 1437. Esta norma, al referirse a la atención de conceptos los asigna a cualquier autoridad. No es un tema exclusivo de las dependencias jurídicas. En consecuencia, el hecho de que una solicitud se denomine "concepto" no implica que el Grupo de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos sea el responsable de su gestión.
Lo que distingue una consulta jurídica no es la mera presencia de normas en la pregunta, sino la naturaleza de la duda. Hay consulta jurídica cuando la incertidumbre recae sobre la interpretación, aplicación o alcance de una norma. Cuando en cambio la duda versa sobre, por ejemplo, cómo ejercer una función o adelantar un procedimiento o resolver un caso específico, debe resolverla el área competente en esa materia.
2.3 Alcance y límites del concepto jurídico. Los conceptos emitidos por las autoridades no son vinculantes ni de obligatorio cumplimiento (artículo 28 de la Ley 1437 de 2011). Son orientaciones de carácter general que facilitan la interpretación y aplicación de las normas vigentes, pero no comprenden la solución directa de situaciones específicas ni el análisis de actuaciones particulares.
En consecuencia, el Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa en su labor de emitir conceptos (i) no resuelve casos particulares, (ii) no valora pruebas (iii) no analiza la legalidad de los actos administrativos, y (iv) no establece responsabilidades de ninguna naturaleza sobre un funcionario. En esos ejemplos, la duda no recae sobre la interpretación de una norma, sino sobre la resolución de casos particulares que corresponde valorar a la dependencia competente.
El concepto se pronuncia sobre las normas jurídicas; corresponde a la dependencia consultante aplicar los criterios u orientaciones conforme se definan y resolver si la situación concreta se encuadra en el supuesto normativo. Quien consulta no debe esperar una respuesta que le indique qué decisión tomar, sino una orientación sobre el marco jurídico aplicable que le permita tomar esa decisión con mayor claridad. La responsabilidad de decidir permanece en la dependencia competente.
2.4 Los conceptos jurídicos y su uso probatorio en procesos judiciales o administrativos. Un caso particular que merece atención es el de quienes solicitan un concepto jurídico con el propósito de utilizarlo como prueba dentro de un proceso judicial o administrativo. Aunque nada impide que una persona presente un concepto como documento dentro de un proceso, el Consejo de Estado* ha advertido que los conceptos no tienen carácter probatorio, en la medida que "tienen el carácter de criterios auxiliares de la actividad judicial, es decir que solo son un apoyo para proferir la decisión de fondo que corresponda, la cual debe estar debidamente fundamentada en las leyes que conforman el ordenamiento jurídico aplicables al caso controvertido". [Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 12 de septiembre de 2019, radicación N.° 76001-23-33-000-2016-01349-01, Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón.]
Por lo anterior, cuando se advierta que una solicitud de concepto está motivada por su uso en un proceso, informará al solicitante que el concepto que se emita tendrá exclusivamente el alcance orientador propio de esta figura, y que su valoración como prueba o criterio de decisión corresponderá en todo caso al juez o a la autoridad que conduzca el proceso.
3. Consultas previas antes de solicitar un concepto jurídico
Antes de radicar una solicitud de concepto, se recomienda que el interesado realice dos verificaciones previas que, con frecuencia, permiten resolver la duda sin necesidad de elevar una consulta formal.
La primera es verificar si el asunto ya fue objeto de pronunciamiento por la Dirección Jurídica. A través del Normograma SENA, módulo Conceptos Jurídicos, es posible consultar los conceptos emitidos sobre las diferentes temáticas por la Dirección Jurídica - Coordinación Nacional de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa. Esta herramienta está disponible en los siguientes enlaces:
https://normograma.sena.edu.cohttps://normograma.sena.edu.co/compilacion/conceptos juridicos.html
La segunda es revisar los documentos asociados a procesos y procedimientos institucionales en el Sistema Integrado de Gestión y Autocontrol, como formatos, instructivos, anexos y guías en la plataforma CompromISO. Se ha identificado, en varias ocasiones, que la respuesta a la duda planteada se encuentra expresamente en alguna de estas fuentes.
Lo anterior sin perjuicio de revisar las normas aplicables al asunto, en todos los niveles jerárquicos (leyes, decretos, resoluciones, acuerdos y otras), limitando la solicitud de concepto al análisis en torno a su interpretación o aplicación, o cuando se identifiquen vacíos normativos.
4. Procedimiento previo a la solicitud de conceptos jurídicos al interior del SENA. Las inquietudes sobre casos concretos deben presentarse primero ante la dependencia competente –Centro de Formación, Regional, Área u Oficina de la Dirección General– para que imparta la orientación o asesoría correspondiente. Como se dijo antes, si al recibir la solicitud se identifica que se requiere una solución particular y concreta de interés del solicitante, se dará traslado a la dependencia o área misional o técnica competente según la materia de la que se trate.
Cuando esa instancia identifique la necesidad de un concepto jurídico para absolver la duda, sea por problemas de interpretación, aplicación o vacíos normativos, podrá hacer la solicitud ante la Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos, con el propósito de recibir criterios u orientaciones generales sobre la materia en términos jurídicos, para su aplicación al caso concreto que les permita orientar y tomar la decisión que corresponda.
5. Trámite de los conceptos jurídicos
Para el trámite oportuno de las solicitudes de concepto jurídico, se recomienda tener en cuenta los siguientes lineamientos.
5.1 Quién puede formular una solicitud de concepto jurídico. Toda persona, en ejercicio del derecho de petición, puede formular consultas a las entidades y autoridades administrativas sobre las materias a su cargo.
No obstante, al interior del SENA pueden formular solicitudes de concepto jurídico el Director General, el Secretario General, los Directores de Área, los Jefes de Oficina, los Directores Regionales, los Subdirectores de Centro o los Coordinadores de Grupo. Este lineamiento especial se explica porque la solicitud de concepto es un acto institucional: quien la formula está manifestando que la duda es relevante para el ejercicio misional de la entidad y la dependencia no ha podido resolverla por las incertidumbres que genera la aplicación de una norma. Con esto se busca asegurar que antes de formular la solicitud de concepto se han agotado las consultas o revisiones necesarias para establecer la necesidad de requerir un análisis en torno a la aplicación o interpretación de las normas jurídicas.
5.2 Solicitudes de concepto formuladas por otros servidores públicos y contratistas. Los contratistas y demás servidores públicos del SENA, en su calidad de ciudadanos, tienen derecho a formular peticiones ante las autoridades conforme al artículo 23 de la Constitución Política; estas, dependiendo de su alcance, si se trata de una consulta o concepto técnico o pronunciamiento sobre una situación en particular, deberán ser dirigidas a las dependencias competentes. Si la consulta versa sobre la interpretación o aplicación de una norma en general, será conocida por la Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos.
5.3 Canales oficiales de radicación y orden de atención. La Resolución 2340 de 2010 del SENA establece los procedimientos para el manejo de las comunicaciones oficiales y la documentación institucional del SENA en virtud del uso de las nuevas tecnologías.
Allí se establece que toda comunicación oficial de la entidad debe gestionarse a través del Sistema de Información para la Gestión Electrónica Documental -ONBASE-. En desarrollo de esa disposición, las solicitudes de conceptos jurídicos deben formalizarse exclusivamente a través del aplicativo oficial.
Las solicitudes externas o de particulares serán radicadas a través de la Oficina Virtual de Radicación (https://oficinavirtualderadicacion.sena.edu.co/oficinavirtual/solicitudindex.aspx), del Grupo de Administración de Documentos o de las Unidades de Correspondencia dispuestas en las Regionales y Centros, para que sean remitidas a las dependencias competentes.
Se dará trámite según el orden de radicación, dentro del término legal dispuesto para la atención de derechos de petición de consulta.
No se dará trámite a consultas recibidas por correo electrónico, vía telefónica, WhatsApp o por cualquier otro medio, independientemente de quién las remita o del asunto sobre el que versen.
5.4 Requisitos de la solicitud de concepto - Identificación del problema jurídico. En el contexto de las solicitudes de concepto jurídico es necesario precisar el objeto de la petición y las razones en que se fundamenta. La solicitud debe plantear con claridad la duda jurídica que se pretende resolver, y no limitarse a remitir documentos o información sin contexto, pues corresponde al solicitante identificar y formular el problema jurídico o la solicitud concreta de pronunciamiento sobre una cuestión de interpretación o aplicación de normas jurídicas.
Las solicitudes de concepto pueden presentarse por servidores públicos al interior de la Entidad o contratistas, en relación con procesos o procedimientos institucionales a su cargo, en cuyo caso, se deberá identificar el objeto de la petición y las razones que la fundamentan.
Cuando la solicitud provenga de una persona externa a la entidad, o en relación con asuntos de interés particular o general respecto de temas institucionales, deberá observarse el contenido de la solicitud de concepto conforme al artículo 16 del CPACA, que dispone que deberá contener, por lo menos: (i) la designación de la autoridad a la que se dirige; (ii) los nombres y apellidos completos del solicitante y de su representante o apoderado, si es el caso, con indicación del documento de identidad y la dirección para recibir correspondencia; (iii) el objeto de la petición; (iv) las razones en que se fundamenta; (v) la relación de los documentos que se deseen aportar; y (vi) la firma del peticionario, cuando fuere el caso.
Independientemente del origen de la solicitud, esta se resolverá en la medida en que corresponda a una solicitud de concepto jurídico, pues la Dirección Jurídica no resuelve asuntos particulares. Si del análisis de la solicitud se concluye que se requiere una solución particular y concreta de interés de solicitante, se podrá dar traslado al área misional o técnica competente según la materia de la que se trate.
6. Protección de datos personales en las solicitudes
En procura de preservar el derecho constitucional y legal a la intimidad personal y familiar, al buen nombre y a la protección de datos personales, se recomienda no incluir en las solicitudes de concepto información personal o familiar de terceros, ni adjuntar soportes que contengan datos personales – como hojas de vida, expedientes, historias clínicas o archivos electrónicos– salvo en los casos en que esta dependencia lo requiera expresamente. Lo anterior aplica respecto de cualquier persona cuyos datos hayan sido recogidos en bases de datos o archivos de la entidad.
Atentamente,
MÓNICA ANDREA AVELLA HERRERA
Directora Jurídica - SENA
