CIRCULAR 157 DE 2025
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
Bogotá D.C.
| Para: | Directores Regionales  Coordinadores Grupos de Apoyo Administrativo  Coordinadores Grupos de Gestión del Talento Humano y Grupo de Gestión de Actuaciones y Procedimientos Administrativos |
| Asunto: | Lineamientos respecto de la improcedencia del recurso de apelación, frente a las reclamaciones de existencia y declaratoria de contrato realidad, presentada por ex contratistas del SENA. |
En desarrollo del plan de mejoramiento institucional y dada la improcedencia del recurso de apelación, frente a los actos administrativos que resuelvan las reclamaciones relacionadas con existencia y declaratoria de contrato realidad, presentadas por ex contratistas del SENA; se señalan para su conocimiento y aplicación inmediata, los siguientes lineamientos los cuales deberán ser tenidos en cuenta por las Direcciones Regionales, para el rechazo de los recursos de apelación interpuestos frente a los actos administrativos relacionados con el tema descrito, que se encuentren a su cargo:
ASPECTOS RELEVANTES DENTRO DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA RECURSOS FRENTE A LAS RECLAMACIONES DE DECLARATORIA EXISTENCIA CONTRATO REALIDAD.
I. MARCO NORMATIVO.
- CAPACIDAD DE CONTRATACIÓN, COMPETENCIA Y DELEGACIÓN PARA CONTRATAR
En primer término, ha de señalarse que la capacidad para contratar se encuentra consagrada en el artículo 110 del Decreto 111 de 1996 “Estatuto Orgánico del Presupuesto”; en donde se establece la capacidad de contratación, ordenación del gasto y autonomía presupuestal de las entidades estatales y, que dispone:
“ARTÍCULO 110. Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el estatuto general de contratación de la administración pública y en las disposiciones legales vigentes.” (Negrilla propia)
Así mismo, los artículos 11 y 12 de la Ley 80 de 1993, respecto de la competencia y delegación de los contratos a nombre de las respectivas entidades públicas, establecen:
“ARTÍCULO 11.- De la competencia para dirigir licitaciones o concursos y para celebrar contratos estatales. En las entidades estatales a que se refiere el artículo 2.
1o. La competencia para ordenar y dirigir la celebración de licitaciones y para escoger contratistas será del jefe o representante de la entidad, según el caso.
(...)
3o. Tiene competencia para celebrar contratos a nombre de la Entidad respectiva
c) Los representantes legales de las entidades descentralizadas en todos los órdenes y niveles.”
A reglón seguido, tratándose de la delegación para contratar, el estatuto general de la contratación pública preceptúa en su artículo 12 lo siguiente:
“ARTÍCULO 12.- De la Delegación para Contratar. Los jefes y los representantes legales de las entidades estatales podrán delegar total o parcialmente la competencia para celebrar contratos y desconcentrar la realización de licitaciones en los servidores públicos que desempeñen cargos del nivel directivo o ejecutivo o en sus equivalentes”.
En el mismo sentido, el inciso final del artículo 211 de la Constitución Política consagra expresamente que la ley señalará qué recursos procederán contra los actos de los delegatarios. Al respecto, dispone, además, la Ley 489 de 1998 en su artículo 12 que “los actos expedidos por autoridades delegatarias estarán sometidos a los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas.”
Lo anterior, ha de entenderse en concordancia con lo establecido por el artículo 37 del Decreto Ley 2150 de 1995, normativa que reiteró la facultad de delegación, en cumplimiento de los fines esenciales del Estado, para facilitar el ejercicio de la administración pública. Es así como, el artículo 37 preceptúa:
“ARTÍCULO 37.- De la delegación para contratar. Los jefes y los representantes legales de las entidades estatales podrán delegar total o parcialmente la competencia para la realización de licitaciones o concursos o para la celebración de contratos, sin consideración a la naturaleza o cuantía de los mismos, en los servidores públicos que desempeñen cargos del nivel directivo o ejecutivo o en sus equivalentes.”.
Ahora bien, el análisis de la situación fáctica descrita en antecedentes lleva a considerar, además, lo establecido en el artículo 12 de la Ley 489 de 1998, el cual regula de manera precisa el régimen de los actos expedidos por los delegatarios, norma que resulta fundamental para comprender la naturaleza jurídica de los actos proferidos bajo delegación y, consecuentemente, el alcance de los recursos que proceden contra ellos. Así, dispone el referido artículo:
“ARTÍCULO 12. Régimen de los actos del delegatario. Los actos expedidos por las autoridades delegatarias estarán sometidos a los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas. (...)”. (Negrilla y subrayado propios)
- COMPETENCIA PARA LA CONTRATACIÓN ESTATAL, EN EL SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA.
Se debe partir de lo señalado en el numeral 5, del artículo 13, de la Ley 119 de 1994, por la cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), y se atribuye al Director General la facultad de: “dictar los actos administrativos, realizar las operaciones y celebrar los contratos necesarios para la gestión administrativa con miras al cumplimiento de la misión de la entidad”.
A su turno, el numeral 4 del artículo 4 del Decreto 249 de 2004, tratándose de la facultad general de contratación, establece que al Director General, además de las funciones señaladas en el artículo 78 de la Ley 489 de 1998, le corresponde: “4.
Dirigir, coordinar y controlar las funciones administrativas y técnicas de los proyectos operativos, dictar los actos administrativos, celebrar los contratos necesarios para la gestión administrativa, los convenios de cooperación técnica nacional e internacional, nacionales o extranjeros cuyos conocimientos o experiencia se requiera para adelantar programas o proyectos institucionales, con miras al cumplimiento de la misión de la entidad, de conformidad con las normas legales vigentes.”
En ese sentido, mediante la Resolución Nro. 2154 del 28 de agosto de 2024, proferida por el Director General; “por la cual se delegan funciones en materia de contratación y convenios estatales, ordenación del gasto y se dictan otras disposiciones”, se efectúo la delegación y se estableció el alcance de la misma, al señalar en sus artículos 4 y 5 de manera taxativa:
“ARTÍCULO 4. DELEGACIÓN DE LA ORDENACIÓN DEL GASTO Y DE LA CELEBRACIÓN DE CONTRATOS EN LOS DIRECTORES REGIONALES Y SUBDIRECTORES DE CENTRO. Delegar la ordenación del gasto y la competencia para realizar en todo tipo de contratos y las actuaciones contractuales que de ellos se deriven, independiente de su naturaleza y cuantía dentro del área de su jurisdicción, para el desarrollo de las funciones asignadas, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 249 de 2004, los Acuerdos expedidos por el Consejo Directivo y las demás normas que los modifiquen, adicionen o sustituyan en el marco funcional de cada área, así:
a) En el (la) Subdirector(a) de Centro de Formación, los contratos del respectivo Centro de Formación.
b) En el (la) Director(a) Regional, los contratos de la respectiva Dirección Regional.
c) En las Regionales en las que el (la) Director(a) Regional cumpla funciones de Subdirector(a) de Centro, éste(a) suscribirá los contratos del Centro de Formación. Cuando el (la) Subdirector(a) de Centro cumpla funciones de Director(a) Regional, éste(a) suscribirá los contratos y convenios de la Dirección Regional.
ARTÍCULO 5. ALCANCE DE LAS FUNCIONES DELEGADAS. Las funciones delegadas en los artículos 1, 2, 3 y 4 de este acto administrativo comprenden:
a) La facultad de adelantar los trámites y actuaciones precontractuales, contractuales y poscontractuales, así como las actuaciones convencionales hasta su cierre, que sean necesarios para el cumplimiento de los objetivos y funciones de la Dirección General, las Direcciones Regionales y Subdirecciones de Centro.
(...)
e) Las demás actuaciones necesarias para cumplir de la función delegada.”
- PROCEDENCIA DE LOS RECURSOS LEY 1437 DE 2011, CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
En desarrollo de las actuaciones administrativas, el artículo 74 de la Ley 1437 de 2011, establece:
“(...) ARTÍCULO 74. Recursos contra los actos administrativos. Por regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos:
1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque.
2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito.
No habrá apelación de las decisiones de los Ministros, Directores de Departamento Administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas ni de los directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos. (...)”. (Negrilla y subrayado propio).
De igual manera debe tenerse en cuenta que, los recursos deben reunir los siguientes requisitos: (ii) Sustentarse en el mismo término y expresar de manera concreta los motivos de inconformidad, (iii) Solicitar y aportar las pruebas y, (iv) indicar el nombre y dirección del recurrente, así como dirección electrónica si desea ser notificado por este medio. Lo anterior de conformidad con el artículo 78 de la citada normativa, si el escrito con el cual se formula el recurso no se presenta con los requisitos previstos en los numerales 1, 2 y 4, el funcionario competente deberá rechazarlo. Contra el rechazo del recurso de apelación procederá el de queja.
II. DESARROLLO CONCEPTUAL.
FRENTE A LA IMPROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN, DE LAS RECLAMACIONES RELACIONADAS CON LA DECLARACIÓN DE EXISTENCIA DE CONTRATO REALIDAD DE EX CONTRATISTAS DEL SENA.
En efecto, aunado a los ya citados artículos 12 de la Ley 80 de 1993 y 37 del Decreto Ley 2150 de 1995, la delegación, se encuentra contemplada también en el artículo 9o de la Ley 489 de 1998, que establece que “las entidades administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y de conformidad con la presente Ley, podrán mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias. (...)”.
En el mismo sentido, el inciso final del artículo 211 de la Constitución Política consagra expresamente que la ley señalará qué recursos procederán contra los actos de los delegatarios. Al respecto, dispone, además, la Ley 489 de 1998 en su artículo 12 que “los actos expedidos por autoridades delegatarias estarán sometidos a los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas.”
Ahora bien, en relación con la procedencia de recursos contra los actos administrativos, el artículo 74 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala de manera expresa la no procedencia de la apelación en “las decisiones de los Ministros, Directores de Departamento Administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas ni de los directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos.”
Acorde con la normatividad vigente, la delegación es un mecanismo jurídico administrativo, que permite a las autoridades diseñar estrategias para el cumplimiento de funciones que le son propias, en aras del cumplimiento de las funciones administrativas y las consecuciones de los fines esenciales del Estado.
Así las cosas, el acto administrativo mediante el cual la Dirección Regional del SENA, niegue las pretensiones de la reclamación administrativa, relacionadas con la declaración de la existencia de contrato realidad, al ex contratista; es expedido en desarrollo de la función delegada por el Director General, y como consecuencia es susceptible de los mismos recursos para los actos expedidos por el Director General conforme a lo previsto por el artículo 12 de la Ley 489 de 1998.
Ahora bien, al ser el Director General del SENA el representante legal de una entidad descentralizada de orden nacional, sus actos no son susceptibles del recurso de apelación de acuerdo con el numeral 2o del artículo 74 de la Ley 1437 de 2011, norma que en concordancia con el ya citado artículo 12 de la Ley 489 de 1998, le resulta aplicable a la actuación de emane de cada Dirección Regional, en ejercicio de la delegación conferida para la actividad precontractual, contractual y poscontractual ya referida.
En consecuencia, los actos administrativos que resuelvan las solicitudes derivadas de la declaratoria de existencia de contrato realidad, que sean proferidas por la Direcciones Regional de la entidad, solo son susceptibles del recurso de reposición, lo que implica que el recurso de apelación propuesto deberá ser rechazado por improcedente.
En virtud de lo expuesto, dada la improcedencia del recurso de apelación, este deberá ser rechazado por las Direcciones Regionales, mediante acto administrativo motivado y no habrá lugar a remisión a la Dirección General.
Cordial y afectuoso saludo,
JORGE EDUARDO LONDOÑO ULLOA
Director General
