CONCEPTO 10083 DE 2026
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
10020
Bogotá
Señor
XXXXX
| Asunto: | Respuesta a radicados No. 66-9-2026-000691 - No. 66-9-2026-002269 - Consulta sobre registro de programas ofertados por IES |
Respetado señor, reciba un cordial saludo.
La Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos da respuesta a las comunicaciones radicadas con los consecutivos del asunto, mediante las cuales solicita la emisión de un concepto jurídico, en el marco del Acuerdo SENA 04 de 2012, frente a la aplicación de sus artículos 9 y 10 en el registro en el Sistema de Gestión Virtual de Aprendices - SGVA de programas de formación laboral ofrecidos por Instituciones de Educación Superior.
La solicitud expone una situación relacionada con el trámite de registro de programas técnicos laborales ofertados por una Institución de Educación Superior, respecto de los cuales se plantea la procedencia del régimen previsto en el artículo 10 del Acuerdo 04 de 2012, la exigibilidad o no de la certificación de calidad bajo la NTC 5581 y la competencia institucional para definir el trámite aplicable. En ese orden, y con el fin de ofrecer lineamientos generales que contribuyan a la interpretación y aplicación uniforme del marco normativo vigente, se presentan a continuación las consideraciones jurídicas pertinentes, de conformidad con el alcance propio de los conceptos emitidos por esta Dirección.
Conforme al alcance de los conceptos jurídicos, el presente documento se ocupará del análisis en general de la situación, sin entrar a pronunciarse sobre los trámites o solicitudes en curso que menciona en su comunicación, tendientes al registro de programas de formación en el nivel técnico laboral por competencias.
En este contexto, nos pregunta:
"1. ¿Aplica el Artículo 10 del Acuerdo 004 de 2012 exclusivamente para programas de educación superior con registro calificado vigente, o puede extenderse a programas laborales técnicos ofertados por una IES con registro ante la Secretaría de Educación?
2. ¿Está una Institución de Educación Superior exenta del cumplimiento de la NTC 5581 cuando ofrece programas de formación laboral y solicita su registro en SGVA para efectos de contrato de aprendizaje?
3. En caso de aplicar el Artículo 10 en estos casos, ¿es competencia exclusiva de la Dirección de Promoción y Relaciones Corporativas definir si procede o no el registro, conforme al parágrafo 1?"
ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
A continuación, se presenta el análisis correspondiente, no sin antes precisar que los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
PRECEDENTES NORMATIVOS
Con el fin de realizar el análisis jurídico correspondiente, se tendrán en cuenta las siguientes disposiciones normativas:
- Ley 789 de 2002
- Acuerdo 04 de 2012 SENA
- Decreto 1072 de 2015
- Concepto 9428 de 2025
ANÁLISIS JURÍDICO
I. Del marco normativo y alcance del registro de programas de formación en el Sistema de Gestión Virtual de Aprendices - SGVA
El análisis del problema jurídico planteado exige partir del marco normativo que regula la competencia del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA en materia de autorización y registro de programas de formación para efectos del contrato de aprendizaje, así como del alcance jurídico del registro en el Sistema de Gestión Virtual de Aprendices - SGVA. Dicho marco se encuentra determinado, en lo esencial, por la Ley 789 de 2002, el Decreto 1072 de 2015 y, de manera específica, por el Acuerdo SENA 04 de 2012, norma que desarrolla y reglamenta las facultades atribuidas al Consejo Directivo Nacional del SENA en esta materia.
En primer lugar, la Ley 789 de 2002, al regular el contrato de aprendizaje, establece en su artículo 37 que la formación profesional y metódica de aprendices podrá ser impartida, entre otros, por el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, por instituciones educativas debidamente reconocidas por el Estado, directamente por las empresas que cumplan con las condiciones de capacitación previstas en la ley, y las demás que sean objeto de reglamentación por parte del Consejo Directivo del SENA.
El parágrafo de la citada disposición señala expresamente que "para los efectos legales, se entienden reconocidos por el SENA para la formación profesional de aprendices, todos los cursos y programas de formación y capacitación dictados por establecimientos especializados o instituciones educativas reconocidos por el Estado, de conformidad con las Leyes 30 de 1992 y 115 de 1994 y demás que las complementen, modifiquen o adicionen". Lo anterior, constituye el punto de partida para comprender que el reconocimiento de programas y la posibilidad de vincularlos al contrato de aprendizaje se fundamentan, sin lugar a duda, en la calidad jurídica del oferente, sin que la ley distinga, para estos efectos, entre niveles o modalidades de formación.
En desarrollo de lo expuesto, el Decreto 1072 de 2015, al compilar la normativa del sector trabajo, dispone en el artículo 2.2.6.3.16 que "el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA reconocerá los cursos y programas de formación y capacitación de los establecimientos especializados o instituciones educativas reconocidas por el Estado y autorizará a las empresas que impartan directamente los cursos o programas de formación y capacitación, de conformidad con lo dispuesto en los numerales 3 y 4 del artículo 37, el artículo 38 de la Ley 789 de 2002 y cumplan con los parámetros establecidos por el Ministerio del Trabajo"; reafirmando con ello, la diferencia normativa entre el reconocimiento de programas ofrecidos por instituciones educativas y la autorización de programas impartidos por establecimientos o empresas, distinción que resulta esencial para el análisis del régimen de registro de programas en el SGVA.
Con el propósito de reglamentar de manera específica el reconocimiento, autorización y registro de programas de formación para efectos del contrato de aprendizaje, el Consejo Directivo Nacional del SENA expidió el Acuerdo 04 de 2012, en ejercicio de las facultades conferidas, entre otras, por el numeral 17 del artículo 3 del Decreto 249 de 2004. El artículo 1 del referido Acuerdo establece expresamente la competencia del SENA para autorizar y registrar programas de formación, al disponer que, para efectos del contrato de aprendizaje, el SENA tiene competencia para, entre otros fines, "registrar programas ofrecidos por Entidades de Formación para el Trabajo y el Desarrollo Humano del nivel de técnico laboral" y "registrar programas ofrecidos por Instituciones de Educación Superior".
A su vez, el artículo 2 del Acuerdo 04 de 2012 define el concepto de registro en los siguientes términos: "Registro. Es el proceso mediante el cual el SENA valida el cumplimiento de requisitos a programas de formación objeto de contrato de aprendizaje para registrar en el sistema de gestión virtual de aprendices". Dicha definición permite advertir que el registro no constituye un acto discrecional ni una evaluación académica del programa, sino un procedimiento reglado mediante el cual se verifica el cumplimiento de los requisitos que la propia norma establece, con el fin de habilitar el programa para efectos del contrato de aprendizaje.
El alcance del registro de programas se precisa en el artículo 4 del Acuerdo 04 de 2012, el cual dispone que "el registro de programas para efectos del Contrato de Aprendizaje en el Sistema Gestión Virtual de Aprendices del SENA, se otorga a: 1. Programas ofrecidos por Empresas que formen directamente a sus aprendices para el cumplimiento de la cuota regulada y que cuenten con certificación de calidad bajo la norma NTC 5581 (...) 2. Programas ofrecidos por Empresas que formen directamente a sus aprendices (...) que cuenten con la autorización del programa por parte del SENA. 3. Programas de formación para el trabajo ofrecidos por Entidades o instituciones educativas reconocidas por el Estado, de conformidad con las Leyes 30 de 1992 y 115 de 1994 y demás que la contemplen, modifiquen o adicionen". De la lectura de esta disposición se desprende que el Acuerdo distingue claramente los supuestos de registro en función del tipo de entidad oferente del programa, estableciendo requisitos diferenciados según se trate de empresas, entidades de formación para el trabajo o instituciones educativas reconocidas por el Estado.
En concordancia con lo anterior, el Acuerdo desarrolla de manera separada los requisitos aplicables a cada tipo de entidad. Así, el artículo 9 regula de forma específica los "programas ofrecidos por Entidades Educativas de Formación para el Trabajo y Desarrollo Humano", estableciendo como requisito, entre otros, la "copia del certificado de calidad del programa expedido por un organismo de tercera parte debidamente acreditado por una entidad acreditadora del Gobierno Nacional vigente". Por su parte, el artículo 10 del Acuerdo 04 de 2012 se refiere exclusivamente a los "programas ofrecidos por Instituciones de Educación Superior", y dispone de manera expresa que "los programas ofrecidos por Instituciones de Educación Superior tendrán un registro automático en el Sistema Gestión Virtual de Aprendices del SENA". La misma norma agrega que, para efectos de este registro, "todas las instituciones de Educación Superior deben enviar al SENA los programas, en cuyo diseño curricular se establezcan prácticas empresariales que afiancen los conocimientos teóricos".
No debe perderse de vista que el parágrafo 1 del artículo 10 dispone una regla de competencia funcional al señalar que "las Instituciones de Educación Superior deberán remitir los programas a la Dirección de Promoción y Relaciones Corporativas de la Dirección General del SENA o la que haga sus veces", precisando los términos para dicha remisión, lo cual resulta relevante en la medida en que delimita la instancia competente para la gestión del registro de los programas ofrecidos por Instituciones de Educación Superior, diferenciándola de la competencia atribuida a las Direcciones Regionales para otros tipos de programas, según el tipo de oferente.
Del análisis de las disposiciones citadas, consideramos que el Acuerdo 04 de 2012 adoptó un criterio normativo claro para regular el registro de programas de formación en el SGVA, basado en la naturaleza jurídica del oferente y no en el nivel o denominación del programa. En efecto, se observa que la norma no condiciona la aplicación del artículo 10 al hecho de que se trate exclusivamente de programas de educación superior con registro calificado, sino que vincula el régimen de registro automático a la calidad del oferente como Institución de Educación Superior reconocida por el Estado. En consecuencia, el diseño normativo del Acuerdo evidencia una voluntad expresa de establecer un tratamiento diferenciado para las Instituciones de Educación Superior, en atención a su régimen jurídico propio y al sistema de control y vigilancia al que se encuentran sometidas por parte del Ministerio de Educación Nacional.
Así pues, lo previsto en el mencionado acuerdo resulta concordante con el principio de legalidad que rige la actuación administrativa, conforme al cual las autoridades públicas únicamente pueden exigir los requisitos expresamente previstos en la norma. En ese sentido, es posible afirmar que el registro de programas de formación en el SGVA constituye un procedimiento reglado, cuyo alcance y requisitos se encuentran definidos en el Acuerdo 04 de 2012, sin que sea jurídicamente viable introducir exigencias adicionales por vía interpretativa. Vale la pena destacar que el marco normativo estudiado será determinante para el análisis sobre la exigibilidad de la certificación de calidad NTC 5581 y la competencia institucional para definir el trámite aplicable, aspectos que se abordarán a continuación.
II. De la exigibilidad de la certificación de calidad NTC 5581 y la competencia institucional para el registro de programas ofrecidos por Instituciones de Educación Superior
Una vez delimitado el marco normativo aplicable al registro de programas de formación en el Sistema de Gestión Virtual de Aprendices - SGVA, resulta necesario abordar la la certificación de calidad NTC 5581 como requisito de exigibilidad en el caso de programas de formación laboral ofrecidos por Instituciones de Educación Superior, así como la determinación de la competencia institucional para definir la procedencia del registro de dichos programas. Tal análisis debe realizarse a partir de la literalidad del Acuerdo 04 de 2012, su interpretación armónica, y los principios propios de la actuación administrativa.
Bajo ese orden, el artículo 9 del Acuerdo 04 de 2012, al regular los programas ofrecidos por Entidades Educativas de Formación para el Trabajo y Desarrollo Humano, establece de manera expresa y taxativa los requisitos exigidos para el registro de dichos programas, dentro de los cuales se incluye la "copia del certificado de calidad del programa expedido por un organismo de tercera parte debidamente acreditado por una entidad acreditadora del Gobierno Nacional vigente", en concordancia a la estructura normativa de la precitada disposición se infiere que la exigencia de certificación de calidad bajo la NTC 5581 se predica exclusivamente de este tipo de entidades, es decir, de las Entidades Educativas de Formación para el Trabajo y Desarrollo Humano.
Ahora bien, en contraste, el artículo 10 del mismo Acuerdo regula de manera autónoma y diferenciada los programas ofrecidos por Instituciones de Educación Superior, al disponer expresamente que "los programas ofrecidos por Instituciones de Educación Superior tendrán un registro automático en el Sistema Gestión Virtual de Aprendices del SENA", aclarando con ello, que lo contenido en dicha disposición no solo omite cualquier referencia a la exigencia de certificación de calidad, sino que consagra un régimen especial de registro que prescinde de la verificación previa de los requisitos previstos para otros tipos de oferentes a programas de formación.
Dicho esto, la diferencia entre los artículos 9 y 10 del Acuerdo 04 de 2012 no puede entenderse como una omisión involuntaria del reglamento, sino como una decisión normativa expresa del Consejo Directivo Nacional del SENA, orientada a establecer regímenes diferenciados de registro en función del tipo de entidad oferente del programa. Lo anterior, bajo el entendido que las Instituciones de Educación Superior se encuentran sometidas a un sistema propio de inspección, vigilancia y control por parte del Ministerio de Educación Nacional, así como a un marco normativo especial derivado de la Ley 30 de 1992 y Ley 115 de 1994.
Bajo esta línea, consideramos que, en principio, no resulta jurídicamente procedente extender la exigencia de certificación de calidad NTC 5581 prevista en el artículo 9 del Acuerdo 04 de 2012 a los programas ofrecidos por Instituciones de Educación Superior, aun cuando estos correspondan a formación laboral o técnica. Una interpretación de esta naturaleza podría desconocer el principio de legalidad que rige la función administrativa y contravenir lo dispuesto en el artículo 84 de la Constitución Política, conforme al cual "cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio".
Adicional a ello, el análisis armónico del artículo 4 del Acuerdo 04 de 2012 refuerza lo señalado, en tanto dicha disposición establece que el registro de programas en el SGVA se otorga, entre otros, a los "programas de formación para el trabajo ofrecidos por Entidades o instituciones educativas reconocidas por el Estado, de conformidad con las Leyes 30 de 1992 y 115 de 1994 y demás que la contemplen, modifiquen o adicionen", sin condicionar dicho registro a la obtención de certificaciones de calidad adicionales cuando se trata de Instituciones de Educación Superior.
Resulta oportuno destacar que, esta interpretación ha sido, además, considerada por la Dirección Jurídica del SENA en el Concepto 9428 de 2025, en el cual se precisó que los requisitos para el registro de programas de formación en el Sistema de Gestión Virtual de Aprendices se encuentran determinados en función del tipo de entidad que ofrece el programa y no de la naturaleza o nivel del mismo, concluyendo que la certificación de calidad únicamente fue prevista de manera expresa para los programas ofrecidos por Entidades Educativas de Formación para el Trabajo y el Desarrollo Humano, y no para aquellos ofrecidos por Instituciones de Educación Superior, respecto de los cuales el Acuerdo 04 de 2012 estableció un régimen de registro automático. La postura de esta Dirección, aunque de naturaleza orientadora, resulta relevante en la medida en que evidencia una línea interpretativa institucional coherente con la literalidad de la disposición normativa.
Por último, en cuanto a la competencia institucional para definir la procedencia del registro de los programas ofrecidos por Instituciones de Educación Superior, el parágrafo 1 del artículo 10 del Acuerdo 04 de 2012 es claro al establecer que dichas instituciones deberán remitir los programas a la Dirección de Promoción y Relaciones Corporativas de la Dirección General del SENA o la que haga sus veces; delimitando de manera expresa la competencia funcional para el trámite del registro automático.
De lo expuesto, es claro que la competencia a la Dirección de Promoción y Relaciones Corporativas no responde únicamente a un criterio formal de asignación de funciones, sino que cumple una finalidad sustantiva orientada a garantizar la aplicación uniforme del régimen de registro automático previsto para las Instituciones de Educación Superior. En efecto, centralizar en dicha dirección la definición del trámite permite evitar interpretaciones disímiles, asegurar la coherencia institucional en la aplicación del Acuerdo 04 de 2012 y preservar la seguridad jurídica tanto para las instituciones oferentes como para la administración. De esta manera, la competencia funcional atribuida por el parágrafo 1 del artículo 10 se erige como un elemento estructural del régimen de registro de programas ofrecidos por Instituciones de Educación Superior, en tanto, articula el diseño normativo del registro automático con un esquema administrativo que garantiza su correcta ejecución, sin desbordar los límites del marco normativo vigente ni alterar, por vía interpretativa, los requisitos expresamente definidos por el Consejo Directivo Nacional del SENA.
CONCLUSIONES
Teniendo en cuenta que el objeto y alcance de este documento no es resolver una situación jurídica particular, sino ofrecer lineamientos generales para la interpretación y solución de las situaciones comentadas en la consulta, se responde así:
De conformidad con el análisis normativo y jurídico efectuado, el régimen de registro de programas de formación en el Sistema de Gestión Virtual de Aprendices - SGVA, previsto en el Acuerdo SENA 04 de 2012, se estructura a partir de la naturaleza jurídica del oferente del programa y no del nivel, denominación o modalidad específica de la formación impartida. En ese sentido, el citado Acuerdo establece tratamientos diferenciados para empresas, entidades educativas de formación para el trabajo y desarrollo humano, e instituciones de educación superior, asignando a cada una de ellas requisitos y procedimientos propios para efectos del registro de programas objeto de contrato de aprendizaje.
En particular, el artículo 10 del Acuerdo 04 de 2012 consagra un régimen de registro automático para los programas ofrecidos por Instituciones de Educación Superior, sin supeditar su procedencia a la obtención de certificaciones de calidad bajo la NTC 5581, exigencia que fue prevista de manera expresa y exclusiva para los programas ofrecidos por Entidades Educativas de Formación para el Trabajo y Desarrollo Humano, conforme a lo dispuesto en el artículo 9 del mismo Acuerdo. En consecuencia, no resulta jurídicamente procedente extender, por vía interpretativa, la exigibilidad de la certificación de calidad NTC 5581 a los programas de formación laboral ofrecidos por Instituciones de Educación Superior.
Así mismo, el parágrafo 1 del artículo 10 del Acuerdo 04 de 2012 delimita de manera expresa la competencia funcional para la gestión del registro automático de los programas ofrecidos por Instituciones de Educación Superior, atribuyéndola a la Dirección de Promoción y Relaciones Corporativas de la Dirección General del SENA o a la dependencia que haga sus veces. En tal virtud, corresponde a dicha instancia consolidar y definir la procedencia del registro de estos programas en el SGVA, sin que las Direcciones Regionales se encuentren habilitadas para exigir requisitos adicionales ni para aplicar el procedimiento previsto en el artículo 9 del Acuerdo a programas ofrecidos por Instituciones de Educación Superior.
Se reitera que el criterio expuesto se encuentra alineado con la interpretación previamente sostenida por la Dirección Jurídica del SENA, en la cual se ha establecido que los requisitos para el registro de programas en el SGVA están determinados por el tipo de entidad oferente y no por la naturaleza o nivel del programa, y que la certificación de calidad solo resulta exigible cuando así lo dispone de manera expresa la norma reglamentaria. En esa medida, las actuaciones administrativas que se adelanten en esta materia deberán ajustarse estrictamente a lo previsto en el Acuerdo 04 de 2012, garantizando la aplicación uniforme del régimen de registro de programas y la observancia del principio de legalidad que rige la función administrativa.
Así las cosas, se responde:
1. "¿Aplica el artículo 10 del Acuerdo 4 de 2012 exclusivamente para programas de educación superior con registro calificado vigente, o puede extenderse a programas laborales técnicos ofertados por una IES con registro ante la Secretaría de Educación?"
Respuesta: De conformidad con el artículo 10 del Acuerdo 4 de 2012 y lo analizado en el presente documento, sus disposiciones tienen alcance frente a los programas ofrecidos por instituciones de educación superior.
2. "¿Está una Institución de Educación Superior exenta del cumplimiento de la NTC 5581 cuando ofrece programas de formación laboral y solicita su registro en SGVA para efectos de contrato de aprendizaje?"
Respuesta: De conformidad con el artículo 10 del Acuerdo 4 de 2012 y lo analizado en el presente documento, para el registro de programas ofrecidos por instituciones de educación superior, no está expresamente prevista la exigencia de "certificado de calidad del programa expedido por un organismos de tercera parte debidamente acreditado por una entidad acreditadora del Gobierno Nacional vigente", como sí está previsto para los programas ofrecidos por entidades de formación para el trabajo y desarrollo humano.
3. "En caso de aplicar el Artículo 10 en estos casos, ¿es competencia exclusiva de la Dirección de Promoción y Relaciones Corporativas definir si procede o no el registro, conforme al parágrafo 1?"
Respuesta: De conformidad con el artículo 10 del Acuerdo 4 de 2012 y lo analizado en el presente documento, para el registro de programas ofrecidos por instituciones de educación superior, se dispuso que "las instituciones de educación superior deberán remitir los programas a la Dirección de Promoción y Relaciones Corporativas".
De conformidad con el alcance de los conceptos jurídicos, el presente documento no conlleva un pronunciamiento o decisión sobre las situaciones particulares relacionadas en la consulta para el registro de programas de formación de técnico laboral ofrecidos por una institución de educación superior, lo cual debe ser resuelto conforme a las disposiciones del Acuerdo 4 de 2012 por la Dirección de Promoción y Relaciones Corporativas.
Por lo mismo, en cuanto a la solicitud de una directriz operativa o una directriz formal para todas las regionales, a fin de establecer los procedimientos adecuados para casos similares en el futuro, recomendamos gestionarla a través de la Dirección de Promoción y Relaciones Corporativas, por ser el área competente para liderar los procesos y procedimientos en torno al registro de programas, como se desprende de lo analizado y conforme a las disposiciones del Acuerdo 4 de 2012.
Con toda la atención y manifestando nuestra disposición para cualquier aclaración que considere necesaria,
CAROLINA OSPINA VILLEGAS
Coordinadora Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos
Dirección Jurídica - Dirección General
