CONCEPTO 16999 DE 2026
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
1-0020
Bogotá D.C.
Doctor
XXXXX
| Asunto: | Respuesta a radicado 68-9-2026-004875 con el asunto: Solicitud de concepto jurídico, pago de gastos de viaje y transporte a contratistas SENA |
Cordial saludo:
Damos respuesta al radicado 68-9-2026-004875, mediante el cual solicita concepto jurídico, para resolver interrogantes relacionados con la aplicación de la Resolución 0092 de 2015 para el pago de gastos de viaje a instructores contratistas.
I. ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
En relación con el asunto consultado, es menester precisar que los conceptos jurídicos proferidos por las entidades públicas tienen su origen en el derecho fundamental de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política y desarrollado en el artículo 14 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En este sentido, toda persona tiene derecho a formular consultas a sus autoridades y a obtener pronta solución dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción.
A su turno, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con respecto al alcance de los conceptos jurídicos proferidos por las entidades públicas, establece en su artículo 28 establece:
"Artículo 28. Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución".
Conforme lo anterior, se evidencia que los conceptos jurídicos proferidos por las entidades públicas como respuesta a las consultas formuladas en ejercicio del derecho de petición, en principio, no tienen fuerza vinculante.
II. ANÁLISIS JURÍDICO
La validez de los actos administrativos y la gestión del talento humano en el Estado colombiano se cimientan en el principio de legalidad, consagrado en los artículos 6, 121 y 122 de la Constitución Política. Bajo este mandato, los servidores públicos no pueden ejercer funciones ni realizar erogaciones presupuestales que no estén expresamente previstas en la ley o el reglamento. En el caso del SENA, la administración del gasto por desplazamientos debe interpretarse a la luz de la naturaleza del vínculo jurídico, evitando analogías improcedentes entre regímenes disímiles.
1. Naturaleza jurídica del vínculo
La distinción entre servidores públicos, que abarca a empleados públicos y trabajadores oficiales, y los contratistas no es meramente administrativa, sino sustancial, y es ampliamente desarrollada en la doctrina y la jurisprudencia.
En cuanto a los contratistas, es pertinente mencionar que el artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993 define los contratos de prestación de servicios como aquellos que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, los cuales "no generan relación laboral ni prestaciones sociales".
Según lo anterior, una diferencia relevante para el caso de los contratistas es que su vinculación no genera relación.
Adicionalmente, debe precisarse que los viáticos y gastos de viaje se reconocen a empleados públicos y, según lo contratado a trabajadores oficiales, sujeto a la autorización mediante acto administrativo, de una situación administrativa para el desempeño de funciones en un lugar diferente a la sede habitual de trabajo. En esa medida, los conceptos de viáticos se asocian a un tipo de vinculación, en relación con las situaciones administrativas de los servidores públicos, por lo que las normas y procedimientos relacionados no son directamente aplicables a los contratistas, por la naturaleza diferencial de su vinculación.
En tal sentido, mientras que el régimen de viáticos para los empleados públicos se deriva de una relación legal y reglamentaria - regulada por normas aplicables en materia de empleo público -, para el caso de los contratistas se pueden prever desplazamientos que se requieran para el cumplimiento e las obligaciones contractuales, en cuyo caso, no causan a su favor el reconocimiento de viáticos, sino de gastos de viaje y de transporte, conforme se haya acordado en el respectivo clausulado.
En este caso, los gastos de viaje y de transporte para contratistas pueden considerarse como una obligación contractual accesoria, por lo cual, se sujeta a las estipulaciones del respectivo contrato, que se determinan según la autonomía de la voluntad y la normativa interna que la entidad ha proferido al respecto, sin perjuicio de las disposiciones legales generales que apliquen a la contratación de prestación de servicios.
2. El marco normativo interno - Resolución 0092 de 2015
En el contexto de la diferencia que debe reconocerse en el tratamiento y aplicación de las reglas aplicables entre los desplazamientos de servidores públicos y los de los contratistas, para el presente análisis es preciso indicar que el SENA, en ejercicio de sus facultades legales, expidió la Resolución 0092 de 2015 para reglamentar especialmente los gastos de viaje para los contratistas del SENA. Esta norma se convierte, por vía de integración al contrato, en la regla aplicable en materia de desplazamientos y su aplicación es de carácter obligatorio y restrictivo.
De la lectura de las disposiciones de la Resolución en mención, se pueden extraer las siguientes consideraciones:
- Sujetos beneficiarios: El artículo 1 de la citada Resolución incluye expresamente a los contratistas de prestación de servicios como destinatarios de sus disposiciones en materia de gastos de viaje y de transporte (que comprenden transporte y manutención), siempre que el desplazamiento ocurra fuera de su domicilio contractual, y en el entendido de que se trata de personas naturales vinculadas a la entidad mediante contrato de prestación de servicios.
- Base de liquidación: El artículo 5 de la Resolución 0092/2015 es taxativo al establecer que la base de liquidación para los contratistas corresponde el valor de los honorarios mensuales. En efecto, indica que "se tomará como base el cien por ciento (100%) del valor mensualizado".
En nuestro criterio, al señalar una tabla específica para contratistas (diferenciada de la que se aplica a los funcionarios), la norma prohíbe tácitamente la transposición de escalas salariales de empleados públicos a los honorarios contractuales, o su tratamiento como conceptos equivalentes, siendo consecuentes con la naturaleza diferente de los vínculos y de su regulación.
3. Vigencia y actualización de tarifas
Es un principio del Derecho Administrativo que los actos administrativos gozan de presunción de legalidad (art. 88 de la Ley 1437 de 2011 - CPACA) mientras no hayan sido suspendidos o anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En tal sentido, la Resolución 0092 de 2015 mantiene su fuerza vinculante como marco general que rige los gastos de viaje para contratistas.
No obstante, la operatividad de esta norma no es estática. El artículo 8 de la citada resolución reza de manera expresa lo siguiente:
"Artículo 8o. Las tarifas previstas en el artículo quinto de esta resolución para "GASTOS DE VIAJE" se incrementarán en la misma proporción que fije el Gobierno Nacional, en el Decreto por el cual se fijan las escalas de viáticos del SENA. Los valores serán informados mediante circular expedida por la Secretaría General."
En este sentido, el artículo citado establece un mecanismo de actualización automática, disponiendo que las tarifas se incrementarán en la misma proporción que fije el Gobierno Nacional para las escalas de viáticos de los empleados públicos. Este mandato se materializa periódicamente mediante circulares expedidas por la Secretaría General. No obstante, esto no implica que sean conceptos equiparables, pues solo toma como referencia la escala de viáticos para efectos de su actualización.
Para la vigencia del 2025, la norma técnica de aplicación fue la Circular 3-2025-000137. Dicho documento administrativo actualizó la tabla de gastos de viaje y transporte para contratistas, aplicando un reajuste del 7% respecto de los valores del año 2024 anterior.
Bajo este marco, cualquier intento de liquidar gastos de viaje asimilando al contratista como servidor público y recurrir a las escalas salariales de los funcionarios públicos - en lugar de utilizar el valor de los honorarios pactados como base de liquidación - constituye una interpretación errónea. Dicha práctica ignoraría la tabla específica para contratistas contenida en al Circular 32025-000137.
4. El domicilio contractual como límite espacial
Finalmente, para el análisis se debe considerar el concepto de "área de influencia" o "jurisdicción" de un Centro de Formación, que tiene una finalidad misional y operativa, pero no debe confundirse con el de "domicilio contractual", entendido este como límite legal para el reconocimiento de gastos de viaje.
De acuerdo con la Resolución 0092 de 2015, los gastos de viaje y de transporte se definen exclusivamente en función del desplazamiento fuera del domicilio contractual pactado en el respectivo contrato de prestación de servicios. En los contratos del SENA, el domicilio es por regla general el del contratante, esto es, la sede del Centro de Formación, Dirección Regional o Regional.
Así las cosas, para efectos del reconocimiento de gastos de viaje, el artículo 1o de la Resolución 0092 de 2015 es taxativo al señalar que estos se causan cuando el contratista deba desplazarse "fuera de su domicilio contractual".
En consecuencia, el hecho de que un municipio se encuentre dentro de la jurisdicción o área de influencia del Centro de Formación no exime a la Entidad de pagar gastos de viaje, siempre que dicho municipio sea distinto al domicilio contractual pactado y el desplazamiento cumpla con los requisitos de autorización y los demás establecidos en las normas internas para dar lugar a su reconocimiento. En este entendido, el ordenador del gasto debe remitirse exclusivamente al domicilio contractual consignado en el contrato para proceder a la liquidación de gastos de viaje, y no a la jurisdicción administrativa del Centro, y aplicar las reglas especiales establecidas para el reconocimiento de gastos de viaje y transporte de contratistas, entre estas, la de liquidarlos tomando como referencia el valor mensualizado del contrato.
III. CONCLUSIONES
Con fundamento en el análisis jurídico precedente, procedemos a dar respuesta a sus inquietudes en los siguientes términos:
1. Teniendo en cuenta que la Resolución 0092 de 2015 establece una tabla propia de liquidación basada en el valor mensual del contrato (art. 5 y tablas de las páginas 5, 7 y 9), ¿es procedente jurídicamente liquidar los viáticos y gastos de viaje de los contratistas con las mismas escalas salariales definidas para los funcionarios públicos del SENA?
Jurídicamente es improcedente. La base de liquidación para contratistas está determinada taxativamente por el valor de los honorarios mensuales pactados, según lo ordenado en el artículo 5o de la Resolución 0092 de 2015. Las tarifas de la resolución son de obligatorio cumplimiento y no es viable aplicar valores o regímenes distintos a los establecidos en la norma específica.
2. Cuando un contratista cuyo objeto contractual indica la prestación del servicio en la sede del Centro de Formación y su área de influencia, debe desplazarse y permanecer por fuera de su sede habitual por más de un día para cumplir actividades propias del contrato, ¿le asiste el derecho al reconocimiento y pago de viáticos y gastos de viaje en los términos de la Resolución 0092 de 2015?
El derecho al reconocimiento de gastos de viaje nace del desplazamiento físico fuera del domicilio contractual (municipio sede del Centro) y no está limitado por la "jurisdicción" o "área de influencia" administrativa de la dependencia. Tal como se ha manifestado en conceptos previos esta Entidad, si para cumplir el objeto el contratista debe desplazarse a un municipio distinto al pactado como domicilio, se activan las garantías económicas de la Resolución 0092 de 2015, sujeta a las condiciones que se señalan en esta misma Resolución. Es decir, el reconocimiento y pago se sujeta al cumplimiento de las condiciones establecidas en las normas internas y los procedimientos administrativos y presupuestales para el efecto.
3. Cuando desde la Dirección General se asigna presupuesto específico para el pago de viáticos y gastos de viaje de instructores (articulación con la media y formación titulada), y dichos instructores contratistas deben desplazarse fuera de la sede principal del Centro y pernoctar en otro municipio, ¿debe la liquidación realizarse conforme a las tarifas previstas para contratistas en la Resolución 0092 de 2015 y no conforme a las escalas de funcionarios?
Independientemente de la fuente presupuestal o del programa misional (Articulación con la Media, Formación titulada, etc.), la liquidación de gastos de viaje para contratistas debe realizarse exclusivamente bajo los parámetros de la Resolución 0092 de 2015 y sus circulares vigentes. Así las cosas, una vez verificada la existencia de la cláusula contractual respectiva, el procedimiento y las tarifas aplicables son las propias de los contratistas (basadas en honorarios) y no las de los empleados públicos, sin importar la denominación del proyecto que financie el desplazamiento.
4. ¿Se encuentra actualmente vigente la Resolución SENA No. 0092 de 2015? En caso de haber sido modificada, actualizada o derogada, se solicita indicar el acto administrativo que la sustituyó y la forma correcta de interpretar el reconocimiento de estos pagos a contratistas.
La Resolución 92 de 2015 se encuentra vigente, sin perjuicio de sus modificaciones. Esta resolución puede consultarse en el normograma institucional [https://normograma.sena.edu.co], a través del módulo de normativa aplicable al SENA.
Dicha resolución es. por tanto, actualmente aplicable al objeto de su consulto, teniendo en cuenta que en ella se regulan expresamente los siguientes aspectos:
- Define al contratista como sujeto beneficiario de gastos de viaje (art. 1)
- Establece que los gastos de viaje comprenden gastos de viaje y de transporte (art. 1).
- Señala que el pago procede cuando el contratista debe desplazarse fuera de su domicilio contractual para cumplir el objeto del contrato (art. 1 y 3).
- Fija una base de liquidación propia para contratistas, diferente a la de funcionarios, basada en el valor mensual del contrato (art. 5).
- Determina tablas específicas de valores por regiones y destinos.
La Resolución 0092 de 2015 es la norma matriz vigente en materia de desplazamientos para contratistas. Su vigencia es plena, aunque su aplicación práctica se complementa anualmente con la actualización de tarifas que realiza la Secretaría General mediante circular (para el año 2025, la Circular 3-2025-000137), en estricto cumplimiento de su artículo 8o. No existe acto administrativo que la haya derogado; por tanto, cualquier interpretación administrativa debe supeditarse a este marco normativo y a los valores actualizados por la circular vigente al momento de la ejecución.
Cordialmente,
CAROLINA OSPINA VILLEGAS
Coordinadora Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos
