CONCEPTO 21447 DE 2025
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
| Para: | (…) |
| De: | Martha Bibiana Lozano Medina - Coordinadora Grupo Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos - Dirección Jurídica - 1-0020 |
| Asunto: | Concepto número de créditos y modalidades para servidores públicos afiliados y beneficiarios del Fondo Nacional de Vivienda del SENA – Acuerdo 12 de 2014 |
Mediante comunicación electrónica radicada con el número 01-9-2025-016870 de fecha 7 de marzo de 2025 solicita concepto sobre el alcance del artículo 63 del Acuerdo 0012 de 2014, adicionado por el artículo 3 del Acuerdo 003 de 2019 y modificado por el artículo 10 del Acuerdo 002 de 2022, con el objetivo de dar correcta aplicación a la normatividad vigente del FNV en lo que respecta a la aprobación máxima de créditos para los beneficiarios y las modalidades a las cuales pueden acceder.
Señala que con la expedición del Acuerdo 003 de 2019, se amplió el beneficio de créditos de vivienda ordinarios a los servidores públicos vinculados al SENA a partir del 2/2/1998 en carrera administrativa o contrato de trabajo (Beneficiarios del FNV) por lo que se adicionó el Capítulo XI al Acuerdo 0012 de 2014 regulando los préstamos hipotecarios de vivienda para beneficiarios del Fondo y suprocedimiento.
Indica que en el artículo 63 del Acuerdo 0012 de 2014, adicionado por el Acuerdo 003 de 2019, se estableció que se podían otorgar máximo dos (2) créditos ordinarios de vivienda a los beneficiarios del FNV en diferente modalidad, siempre y cuando los funcionarios aspirantes cumplieran con los requisitos establecidos en el citado acuerdo.
Con ocasión de la expedición del Acuerdo 002 de 2022, se modificó el artículo 63 del Acuerdo 0012 de 2014.
ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
PRECEDENTES NORMATIVOS
1º. La Ley 432 de 1998[1] mediante la cual se reorganizó el Fondo Nacional de Ahorro y se transformó su naturaleza jurídica, dispuso:
“ARTICULO 5o. AFILIACION DE SERVIDORES PUBLICOS. A partir de la vigencia de la presente ley deben afiliarse al Fondo Nacional de Ahorro los servidores públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional.
No se aplica lo anterior al personal uniformado de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989.
Podrán afiliarse al Fondo Nacional de Ahorro los demás servidores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Los servidores públicos que se afilien voluntariamente al Fondo Nacional de Ahorro sólo podrán trasladarse a una sociedad administradora de fondos de cesantías, transcurridos tres años desde la afiliación, siempre que no tengan obligación hipotecaria vigente con el Fondo Nacional de Ahorro.
PARAGRAFO. En los casos en que los servidores públicos tengan régimen de retroactividad en las cesantías, el mayor valor será responsabilidad de la entidad empleadora”.
Por su parte, el Decreto 1453 de 1998 que reglamentó la Ley 432 de 1998 establece en su artículo 19:
“Artículo 19: Afiliados obligatorios. Salvo las excepciones dispuestas en el inciso segundo del artículo 5o de la Ley 432 de 1998, son afiliados obligatorios al Fondo Nacional de Ahorro:
(…)
3. Los servidores públicos que se vinculen a la rama ejecutiva del poder público del orden nacional a partir del 2 de febrero de 1998, fecha de entrada en vigencia de la Ley 432 de 1998…”
2º. Mediante el Acuerdo 12 de 2014 expedido por el Consejo Directivo Nacional del SENA (diciembre 29) se adoptaron las normas reguladoras del Fondo Nacional de Vivienda
En el año 2022 se expidió por el Consejo Directivo del SENA el Acuerdo 002 (29 de marzo) por medio del cual se regula el Fondo Nacional de Vivienda del SENA y se modifica el Acuerdo 12 de 2014. Entre las nomas modificadas, se modificó el artículo 6o del Acuerdo 12 de 2014, así:
“Artículo 2. Modificar el artículo 6 del Acuerdo No. 00012 de 2014, el cual queda así:
“ARTÍCULO 6o. MODALIDADES DE CRÉDITO HIPOTECARIO. El Fondo Nacional de Vivienda del SENA, concederá créditos de vivienda a sus afiliados, en las siguientes modalidades:
1. Compra de vivienda construida o de lote para construir.
2. Construcción de vivienda, en lote de propiedad del servidor público, o de su cónyuge o compañero (a) permanente siempre y cuando éste constituya la garantía hipotecaria a favor del SENA.
3. Liberación total o parcial del gravamen hipotecario que haya sido constituido únicamente con ocasión de su adquisición o construcción de la vivienda, cuando ésta sea del servidor público, o de su cónyuge o compañero (a) permanente siempre y cuando éste constituya la garantía hipotecaria a favor del SENA.
4. Mejoras locativas en la vivienda de propiedad del servidor público, o de su cónyuge o compañero (a) permanente siempre y cuando éste constituya la garantía hipotecaria a favor del SENA…” (Negrillas y subrayado fuera de texto original)
El artículo 7o del Acuerdo 12 de 2014 clasificó los créditos de vivienda en créditos ordinarios y créditos especiales.
El artículo 8o del Acuerdo 12 de 2014, modificado por el artículo 3o del Acuerdo 2 de 2022, regula los créditos ordinarios:
“ARTÍCULO 8o. CRÉDITOS ORDINARIOS. Son aquellos otorgados dentro del cronograma establecido por la convocatoria, previo el cumplimiento de los requisitos y el trámite señalado en el presente Acuerdo y en su reglamentación.
De conformidad con los objetivos del Fondo, los Comités de Vivienda adjudicarán los créditos ordinarios de vivienda teniendo en cuenta en estricto orden los puntajes obtenidos por los servidores públicos del SENA como resultado de la aplicación de los siguientes criterios …”
En relación con los créditos especiales, el artículo 9o del Acuerdo 12 de 2014, modificado por el artículo 4o del Acuerdo 2 de 2022, señala:
“ARTÍCULO 9o. CRÉDITOS ESPECIALES. Son los préstamos susceptibles de ser otorgados únicamente por el Comité Nacional de Vivienda a los servidores públicos del SENA afiliados o beneficiarios del Fondo Nacional de Vivienda de esta entidad, para la atención prioritaria y ágil de las necesidades de vivienda, en los siguientes casos (…)”
Sobre el número de créditos para los afiliados del Fondo Nacional de Vivienda, el artículo 11 del Acuerdo 12 de 2014 dispuso:
“ARTÍCULO 11. NÚMERO DE CRÉDITOS. A los servidores públicos afiliados al fondo nacional de vivienda del SENA se les podrá adjudicar máximo cuatro (4) créditos hipotecarios, bien sean ordinarios o especiales”.
De otra parte, el capítulo XI del Acuerdo 12 de 2014 sobre los préstamos hipotecarios para los beneficiarios del Fondo Nacional de vivienda, establece en su artículo 61, modificado por el artículo 8o del Acuerdo 2 de 2022:
“ARTÍCULO 61. AFILIADOS Y BENEFICIARIOS DEL FONDO NACIONAL DE VIVIENDA DEL SENA. Para los efectos del presente Acuerdo y de las demás normas que regulan el Fondo Nacional de Vivienda del SENA se entiende por “AFILIADOS DEL FONDO” los servidores públicos que ingresaron a la Entidad antes del 2 de febrero de 1998 y tienen sus cesantías en este. Y por “BENEFICIARIOS DEL FONDO” aquellos servidores públicos del SENA con derechos de carrera administrativa o contrato de trabajo indefinido que hayan ingresado a la Entidad a partir del 2 de febrero de 1998, quienes tendrán la posibilidad de recibir préstamos ordinarios o especiales de vivienda otorgados por este Fondo, pero no podrán ser ahorradores, ni acceder a préstamos sobre ahorros”.
Sobre los préstamos ordinarios para los beneficiarios del Fondo de Vivienda, el artículo 63, modificado por el artículo 10 del Acuerdo 2 de 2022, prevé:
“ARTÍCULO 63. PRÉSTAMOS ORDINARIOS PARA BENEFICIARIOS. A los Empleados Públicos beneficiarios del Fondo Nacional de Vivienda del SENA se les podrá adjudicar máximo dos (2) créditos, en diferente modalidad, siempre y cuando cumplan con los requisitos de este Acuerdo.
A Los Trabajadores Oficiales Beneficiarios del Fondo Nacional de Vivienda del SENA que cumplan con los requisitos de este Acuerdo se les podrá adjudicar máximo cuatro (4) créditos, en diferente modalidad.
El monto, las modalidades, los intereses, las garantías, la capacidad de pago, el plazo, las obligaciones y los demás requisitos de estos créditos son los mismos establecidos para los Afiliados del Fondo”. (Negrillas y subrayado fuera de texto original)
Finalmente, el artículo 27 del precitado Acuerdo 12 de 2014 establece que los créditos de los Trabajadores Oficiales se regirán por las normas vigentes aplicables al Fondo Nacional de Vivienda del SENA y las pactadas en la Convención Colectiva de Trabajo que se encuentren vigentes.
Al respecto, el artículo 35 de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre el SENA y SINTRASENA estipula que los programas del Fondo Nacional de Vivienda del SENA, dirigidos a los trabajadores oficiales de la Entidad, continuarán funcionando de acuerdo con las políticas que en esta materia fija el Consejo Directivo Nacional con las modificaciones allí introducidas.
A su vez, el artículo 37 ibidem establece que el trabajador oficial a quien se le haya adjudicado un crédito para compra de vivienda, podrá utilizarlo en compra de lote y el remanente del crédito aprobado en construcción o mejoras de la vivienda.
ANÁLISIS
El Acuerdo 12 de 2014 mediante el cual se adoptaron las normas que regulan el Fondo Nacional de Vivienda del SENA, tan sólo en el artículo 61 define quiénes tienen el carácter de afiliados y beneficiarios.
Según esta disposición, por AFILIADOS del Fondo se entienden los servidores públicos que ingresaron al SENA antes del 2 de febrero de 1998 y tienen sus cesantías en el Fondo de Vivienda del SENA.
Por BENEFICIARIOS del Fondo se entienden aquellos servidores públicos del SENA con derechos de carrera administrativa o contrato de trabajo indefinido que hayan ingresado a la Entidad a partir del 2 de febrero de 1998.
En este punto debemos recordar que el artículo 123 de la Constitución Política define quienes tienen la calidad de servidores públicos, entre los cuales se encuentran los empleados públicos y los trabajadores oficiales.
Sobre los servidores públicos Beneficiarios, el artículo 61 agrega que tendrán la posibilidad de recibir préstamos ordinarios o especiales de vivienda otorgados por el Fondo, pero no podrán ser ahorradores, ni acceder a préstamos sobre ahorros.
Ahora bien, el Consejo Directivo Nacional del SENA expidió el Acuerdo 002 de 2022 mediante el cual se modificaron, entre otras disposiciones, el artículo 6o del Acuerdo 12 de 2014 en lo referente a las modalidades de créditos ordinarios que pueden concederse a los afiliados al Fondo Nacional de Vivienda del SENA, modificación que amplió la posibilidad de que los préstamos de vivienda se hagan no sólo para la compra de vivienda, sino para la construcción de vivienda en lote de propiedad de servidor público, de su cónyuge o compañero (a) permanente, situación que también cobija la liberación de gravámenes hipotecarios o mejoras locativas.
Como puede apreciarse, el artículo 6o del Acuerdo 12 de 2014 consagró las modalidades para las cuales pueden concederse créditos ordinarios a los afiliados y beneficiarios del Fondo, pero tan solo en el artículo 7o se hizo referencia a las dos clases de créditos que pueden otorgarse, tanto a los afiliados como a los beneficiarios del Fondo: créditos ordinarios y especiales, conforme con lo previsto en los artículos 8o y 9o ibidem.
Sobre el número de créditos que pueden concederse a los servidores públicos afiliados al Fondo Nacional de Vivienda, el artículo 11 del Acuerdo 12 de 2014 establece con meridiana claridad que “se les podrá adjudicar máximo cuatro (4) créditos hipotecarios, bien sean ordinarios o especiales”.
De otro lado, el artículo 63 del Acuerdo 12 de 2014, modificado por el artículo 10 del Acuerdo 2 de 2022, dispuso que, a los empleados públicos beneficiarios del Fondo de Vivienda del SENA, “se les podrá adjudicar máximo dos (2) créditos, en diferente modalidad, siempre y cuando cumplan con los requisitos de este Acuerdo”.
Obsérvese que este artículo utilizó expresamente el término “empleados públicos” para el caso de los Beneficiarios quienes podrán recibir hasta máximo dos (2) créditos, y a continuación se refirió a los trabajadores oficiales, quienes podrán postularse para que se les concedan créditos máximo cuatro (4) créditos en las mismas modalidades consagradas en el artículo 6o del Acuerdo 12 de 2014.
El mismo artículo 63 en su inciso final señala también con claridad que “El monto, las modalidades, los intereses, las garantías, la capacidad de pago, el plazo, las obligaciones y los demás requisitos de estos créditos son los mismos establecidos para los Afiliados del Fondo”. (Negrillas y subrayado fuera de texto)
En relación con los créditos y modalidades para los trabajadores oficiales se aplicará no sólo lo contemplado en la Convención Colectiva de Trabajo, sino lo preceptuado en el Acuerdo 12 de 2014 y en las normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan, tal como lo prevén los artículos 27 y 63 del antes citado Acuerdo.
CONCLUSIÓN
Como antes quedó señalado, frente a la aplicación de los acuerdos mediante los cuales se regula el Fondo Nacional de Vivienda del SENA, si bien el artículo 11 del Acuerdo 12 de 2014 establece que a los afiliados al Fondo Nacional de Vivienda del SENA se les podrá conceder un límite máximo de cuatro (4) créditos hipotecarios, bien sean ordinarios o especiales, no es menos cierto que el artículo 63 del mismo Acuerdo 12 de 2014, modificado por el artículo 02 de 2022, establece expresamente que a los beneficiarios del Fondo sólo se les podrá otorgar un máximo de dos (2) créditos.
De manera que, a los empleados públicos beneficiarios del Fondo Nacional de Vivienda del SENA, sólo se les podrá otorgar o conceder un máximo de dos (2) créditos ordinarios y especiales, conforme con el artículo 63 del Acuerdo 12 de 2014.
A los Trabajadores Oficiales Beneficiarios del Fondo Nacional de Vivienda del SENA que cumplan con los requisitos de este Acuerdo se les podrá adjudicar máximo cuatro (4) créditos, en diferente modalidad, según lo señala el artículo 63 del Acuerdo 12 de 2014.
En relación con las modalidades para el otorgamiento de los créditos, el artículo 6o dispone que a los afiliados del Fondo se les podrán otorgar créditos ordinarios para las siguientes modalidades: compra de vivienda o lote para construir, construcción de vivienda, liberación total o parcial de gravámenes hipotecarios o mejoras locativas sobre inmueble de propiedad del servidor público o de su cónyuge o compañero (a) permanente.
A su turno, el inciso final del artículo 63 del Acuerdo 12 de 2014, con la modificación del artículo 10 del Acuerdo 02 de 2022, dispuso que, a los empleados públicos beneficiarios del Fondo de Vivienda, se les aplicarán, entre otros requisitos, las mismas modalidades establecidas para los afiliados del Fondo, es decir, podrán postularse para diferentes modalidades para acceder a créditos de vivienda.
En este sentido, frente a las modalidades para acceder a un crédito de vivienda, el artículo 3o de la Resolución 1-01595 de 2022 mediante la cual se reglamenta el funcionamiento del Fondo Nacional de Vivienda del SENA establece que en las convocatorias que se hagan para la postulación de servidores públicos, tanto afiliados como beneficiarios, para acceder a un crédito de vivienda, se señalará, entre otros aspectos, los documentos soporte requeridos según la modalidad y el monto máximo de los créditos por modalidad.
Así pues, en nuestro criterio, los empleados públicos beneficiarios del Fondo podrán postularse para que se les concedan créditos en las mismas modalidades previstas para los afiliados del Fondo, es decir, para compra de vivienda o lote para construir, construcción de vivienda, liberación total o parcial de gravámenes hipotecarios o mejoras locativas sobre inmueble de propiedad del servidor público o de su cónyuge o compañero (a) permanente, tal como lo dispone el inciso final del artículo 63 del Acuerdo 12 de 2014 en armonía con el artículo 6o del antedicho acto administrativo.
Finalmente, es importante anotar que a la luz de lo dispuesto en el artículo 27 del Código Civil, las disposiciones del Acuerdo 12 de 2014, con las modificaciones introducidas por el Acuerdo 02 de 2022 a que se ha hecho referencia, tienen un sentido claro, por lo que consideramos que no requieren ser interpretadas o tener en cuenta otros parámetros por fuera de la respectiva disposición[2].
“ARTÍCULO 27. <INTERPRETACION GRAMATICAL>. Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu”.
El presente concepto se rinde de conformidad con el alcance dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incorporado por la Ley 1755 de 2015. Lo anterior no sin advertir, que el mismo se encuentra sujeto a las modificaciones legales y jurisprudenciales que se expidan y acojan dentro del asunto.
Cordial saludo,
MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA
Coordinadora
Grupo Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos
1. La Ley 432 de 1998 entró en vigencia a partir del 2 de febrero de 1998, fecha de su publicación en el Diario Oficial No. 43.227 de 2 de febrero de 1998
2. Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado -Concepto 2194 de 2013 - M.P. William Zambrano Cetina: “(…) la búsqueda de un sentido distinto al que se desprende prima facie del tenor literal de las normas, es subsidiaria, en la medida que solamente procede cuando el lenguaje del legislador no ha sido claro y existen expresiones oscuras que generan incertidumbre sobre su verdadero alcance…”.
