CONCEPTO 23814 DE 2026
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
1-0020
Bogotá D.C.
Doctor
XXXXX
| Asunto: | Respuesta a 01-9-2026-017458 - Liquidación monetización parcial incumplimiento de cuota de aprendizaje |
Cordial saludo:
Damos respuesta a su comunicación radicada con el asunto de la referencia, mediante la cual solicita concepto jurídico sobre la proporcionalidad en la liquidación de la monetización parcial de la cuota de aprendizaje y la posible discrepancia en el cobro de excedentes (0.5 SMMLV) por aprendices vinculados, en la cual solicita expresamente dar respuesta a los siguientes interrogantes:
"Solicito a su Dirección conceptuar sobre lo siguiente:
1. ¿Es jurídicamente viable liquidar el incumplimiento de la cuota regulada de aprendices cuando el empresario ha optado por la monetización parcial, considerando que los aprendices actualmente vinculados están siendo liquidados sobre un (1) SMMLV?
2. ¿Es procedente generar en el estado de cuenta una diferencia equivalente a 0,5 SMMLV a cargo del empresario dentro del período fiscalizado?
3. De no ser así, ¿existe el riesgo de que la diferencia en las bases de liquidación pueda configurar un supuesto de enriquecimiento sin causa para la Entidad?"
I. ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
En relación con el asunto consultado, es menester precisar que los Conceptos Jurídicos proferidos por las entidades públicas tienen su origen en el Derecho Fundamental de Petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política y desarrollado en el artículo 14 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En este sentido, toda persona tiene derecho a formular consultas a sus autoridades y a obtener pronta solución dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción.
A su turno, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con respecto al alcance de los conceptos jurídicos proferidos por las entidades públicas, establece en su artículo 28 establece:
"Artículo 28. Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución".
Conforme lo anterior, se evidencia que los conceptos jurídicos proferidos por las entidades públicas como respuesta a las consultas formuladas en ejercicio del derecho de petición, en principio, no tienen fuerza vinculante.
II. ANÁLISIS JURÍDICO
Respecto al tema consultado, daremos respuesta a sus inquietudes, aclarando previamente que este documento tiene el alcance propio de los conceptos jurídicos, como se indicó antes, pues en su comunicación menciona que solicita un "concepto técnico respecto a la aplicabilidad e interpretación de la normativa vigente sobre la liquidación de la monetización parcial del contrato de aprendizaje".
Debemos precisar que nuestros pronunciamientos comprenden el análisis jurídico frente a cuestiones sobre la vigencia, interpretación, vacíos normativos o aplicación de las normas vigentes, y que son las áreas técnicas y misionales las encargadas de aplicar los criterios que se exponen en los procedimientos a su cargo, que en casos como este suponen la liquidación de valores y multas, con aplicación de bases, tarifas y otros conceptos.
Adicionalmente, en su consulta expone un ejemplo práctico, que consideramos incompleto pues no identifica claramente la problemática. A partir de este, identifica un posible problema jurídico así: "Existe una discrepancia entre la tarifa sancionatoria por incumplimiento (1,5 smlmv) y el valor de reconocimiento del aprendiz vinculado (1 smlmv) dentro de la misma liquidación. Esto genera la inquietud: ¿Independientemente del reconocimiento de 1 smlmv para los aprendices contratados, deberían ellos también ser llevados al valor de 1,5 smlmv?"
Como se expondrá en este documento, en la liquidación de los incumplimientos se deben aplicar las tarifas, bases o valores que se determinen en las normas vigentes, considerando en casos como el de la monetización parcial, las reglas y criterios que deban aplicarse especialmente a la liquidación de multas por incumplimiento en la contratación, y las que deban aplicarse al incumplimiento de la monetización parcial.
La gestión del recaudo y la fiscalización en el SENA deben cimentarse en el principio de legalidad, que tiene fundamento legal y constitucional, a partir de disposiciones como las de los artículos 6, 121 y 122 de la Constitución Política. Bajo este principio, la administración no puede crear o imponer cargas pecuniarias que no estén expresamente previstas en la ley, ni en exceso de estas, vigilando la correcta aplicación de los conceptos para su cálculo.
Así, la interpretación del artículo 23 de la Ley 2466 de 2025 mediante el cual se modifica el artículo 34 de la Ley 789 de 2002, debe realizarse bajo una hermenéutica teleológica y sistemática.
Dicho esto, y considerando que la consulta hace referencia expresamente a la monetización parcial de la cuota de aprendizaje, citamos el artículo 23 de la Ley 2466 de 2025, que reza expresamente:
"Artículo 23. Monetización de la cuota de aprendizaje. Modifiqúese el artículo 34 de la Ley 789 de 2002, el cual quedará así: 'Artículo 34. Monetización de la cuota de aprendizaje. Las empresas obligadas a cumplir la cuota de aprendizaje de acuerdo con los artículos anteriores tendrán que cancelar al SENA un valor mensual que corresponderá a uno punto cinco (1,5) salario mínimo legal mensual vigente (SMLMV) SMLMV por cada aprendiz que no contraten. En caso de que la monetización sea parcial, esta será proporcional al número de aprendices que dejen de hacer la práctica para cumplir la cuota mínima obligatoria. (...)" (negrilla fuera del texto original)
Así las cosas, y entendiendo que la cuota de aprendizaje es una obligación legal de carácter social, el legislador ofrece al empresario una obligación alternativa: la vinculación de aprendices (obligación de hacer) o la monetización (obligación de dar). En este sentido, el artículo citado, establece que la monetización es el pago de 1.5 SMMLV por cada aprendiz que no se contrate.
La monetización no constituye un impuesto sobre la cuota total, sino un mecanismo alternativo de cumplimiento de naturaleza pecuniaria, que se activa exclusivamente respecto de los cupos no cubiertos mediante la contratación efectiva de aprendices. Por tanto, el hecho generador de la obligación de pagar 1.5 SMMLV es, exclusivamente, la ausencia de contrato de aprendizaje dentro de los términos que establece la Ley.
De igual forma, la norma señala que la monetización parcial "será proporcional al número de aprendices que dejen de hacer la práctica para cumplir la cuota mínima obligatoria". Entonces, de esto se desprende que cuando un aprendiz es vinculado se cumple la obligación respecto de ese cupo específico. Al no existir "incumplimiento" sobre esa parte de la cuota, no puede aplicarse ninguna tarifa de monetización, ni siquiera una "diferencia", y se entiende que el contrato de aprendizaje es el cumplimiento total del objeto legal en lo que se refiere a la parte de la obligación que no se monetiza.
Ahora bien, el análisis de la monetización parcial no puede realizarse de manera aislada, sino que debe integrarse con el régimen jurídico del incumplimiento de la cuota de aprendizaje, previsto en el Decreto 1072 de 2015, modificado por el Decreto 223 de 2026.
En efecto, el artículo 2.2.6.3.3.39 del Decreto 1072 de 2015 (modificado) establece que existe incumplimiento de la cuota de aprendizaje tanto cuando el empleador no contrata aprendices como cuando no paga la monetización dentro del término establecido, y la norma reza de manera expresa:
"Artículo 2.2.6.3.3.39. Incumplimiento de la cuota de aprendizaje por falta de contratación o del pago de su monetización. Se considera que hay incumplimiento de la cuota de aprendizaje, cuando el empleador obligado a contratar aprendices no ha suscrito los respectivos contratos o no ha pagado la monetización dentro del término establecido.
Cuando el empleador incumpla con la contratación de aprendices conforme a la cuota mínima regulada, este deberá dar cumplimiento a la obligación principal pagando el valor que corresponda al número de días dentro de los cuales no cumplió con la contratación de aprendices, correspondiente a la suma de uno punto seis (1.6) salarios mínimos mensuales legales vigentes por cada aprendiz incumplido, liquidados mensualmente o por fracción de mes, con la correspondiente indexación hasta la fecha del pago, junto con los correspondientes intereses moratorios diarios, conforme a la tasa máxima prevista por la Superintendencia Financiera o quien haga sus veces, los cuales deberán liquidarse hasta la fecha en que se realice el pago correspondiente. Adicionalmente, el empleador deberá pagar la multa por incumplimiento de la obligación de contratar aprendices.
Parágrafo. En caso de incumplimiento parcial o total en el pago de la monetización, el empleador estará obligado a cancelar, por concepto de obligación principal, el valor correspondiente a la monetización no realizada oportunamente, junto con los intereses moratorios diarios liquidados a la tasa máxima autorizada por la Superintendencia Financiera, calculados hasta la fecha en que se efectúe el pago. Adicionalmente, deberá asumir la multa establecida por incumplimiento"
A partir de esta disposición, el ordenamiento distingue claramente dos hipótesis de incumplimiento con consecuencias jurídicas diferenciadas:
(i) Incumplimiento por falta de contratación de aprendices: En este caso, el empleador debe cumplir la obligación principal mediante el pago de una suma equivalente a uno punto seis (1.6) SMMLV por cada aprendiz no contratado, liquidada proporcionalmente por el tiempo de incumplimiento, junto con los intereses moratorios y la multa que respectivamente se haya impuesto.
(ii) Incumplimiento en el pago de la monetización: Cuando el empleador ha optado por la monetización total o parcial y no paga oportunamente, debe cancelar el valor de la monetización adeudada, junto con intereses moratorios y la correspondiente multa.
Esta diferenciación normativa es determinante, en la medida en que evidencia que el legislador y el reglamento han previsto consecuencias autónomas y excluyentes según la modalidad de cumplimiento escogida por el empleador.
En este contexto, consideramos que no resulta jurídicamente viable construir esquemas híbridos de liquidación que combinen elementos propios de la contratación (como el apoyo de sostenimiento del aprendiz) con elementos propios de la monetización (como la tarifa de 1.5 SMMLV), ni tampoco trasladar consecuencias del régimen de incumplimiento de una modalidad a otra.
En particular, cuando en la consulta se menciona la posibilidad de generar diferencias equivalentes a 0.5 SMMLV sobre aprendices efectivamente vinculados implicaría, consideramos que esto, en la práctica, supondría la creación de una tercera categoría no prevista en el ordenamiento: un supuesto intermedio entre cumplimiento e incumplimiento, carente de tipificación legal.
Consideramos que, conforme al Decreto 223 de 2026, el sistema distingue únicamente entre: (i) cumplimiento mediante contratación, (ii) cumplimiento mediante monetización y (iii) incumplimiento de una u otra obligación, cada uno con consecuencias jurídicas propias y expresamente definidas.
Ahora bien, el principio de tipicidad constituye una manifestación del principio de legalidad, consagrado en los artículos 29 y 121 de la Constitución Política de Colombia. Este principio exige que toda obligación, sanción o carga parafiscal tenga su origen en la ley y que tanto la conducta como la consecuencia económica estén definidas de manera expresa, clara y unívoca. La tipicidad garantiza que la Administración no pueda extender sus competencias ni crear obligaciones o sanciones por vía interpretativa, protegiendo así los derechos fundamentales de los administrados y el debido proceso.
La reserva de ley, prevista en el artículo 338 de la Constitución, establece que únicamente el Congreso de la República tiene la competencia para crear obligaciones, gravámenes o cargas económicas. Esto implica que la definición de sujetos pasivos de las multas, los hechos que las generan, las bases para liquidarlas y las cuantías o tarifas, depende de la norma legislativa y no de la Administración, cuya función es ejecutar la ley y no suplirla mediante actos propios. Cualquier intento de crear "sub-tarifas" o cargas adicionales mediante algoritmos, liquidaciones técnicas o interpretaciones extensivas constituye una extralimitación de competencias (ultra vires) y genera vicios de nulidad en los actos administrativos.
En materia de interpretación normativa, el derecho administrativo prohíbe de manera absoluta la analogía in malam partem. Esta prohibición se basa en el principio de legalidad, la seguridad jurídica y la protección de los derechos de los administrados. La analogía solo puede emplearse en favor del administrado (in bonam partem); aplicar consecuencias gravosas por analogía a sujetos que no están comprendidos en la norma original vulnera derechos fundamentales, como el derecho al debido proceso y la prohibición de carga económica sin ley previa.
El principio de interpretación restrictiva de las normas que imponen gravámenes o sanciones se deriva directamente de los artículos 29 y 338 de la Constitución Política, y de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo). Esta interpretación establece que, ante la duda sobre la existencia de un cobro o sanción, la autoridad administrativa debe optar por la opción menos gravosa para el administrado, siguiendo los principios pro libertate y de legalidad tributaria.
La correcta aplicación de estos principios asegura la seguridad jurídica y la confianza legítima en el actuar administrativo. La certeza sobre las obligaciones económicas permite a los ciudadanos y empresarios conocer con claridad los efectos de su conducta y evita la generación de sistemas híbridos de cumplimiento que excedan lo previsto por la ley. La tipicidad, la prohibición de la analogía in malam partem y la estricta observancia de la reserva de ley son, en conjunto, pilares fundamentales para la validez de los actos administrativos en materia de cobro de cargas y sanciones parafiscales.
De otra parte, vale la pena mencionar que el principio del enriquecimiento sin causa ha trascendido su origen civilista para consolidarse también como un límite infranqueable a la potestad de recaudo de la Administración Pública. Por ejemplo, en el marco de las obligaciones parafiscales, este principio proscribe cualquier incremento patrimonial del ente estatal que no encuentre un correlato exacto en una norma legal preexistente (justa causa), pues de lo contrario se configuraría un cobro de lo no debido que erosiona la integridad económica del administrado.
Por lo tanto, puede interpretarse que, cuando la Entidad percibe un excedente pecuniario sobre una unidad de cumplimiento que ya ha sido satisfecha mediante la vinculación efectiva de un aprendiz, se produce un desplazamiento patrimonial carente de título jurídico, toda vez que el hecho generador –esto es, la no contratación – no ha acaecido, transformando el recaudo en una detracción arbitraria que desnaturaliza la función social de la contribución.
Aunado a lo anterior, la seguridad jurídica actúa como una garantía de previsibilidad que permite a los sujetos obligados conocer con certeza las consecuencias de su comportamiento frente al ordenamiento, asegurando que el cumplimiento de la obligación principal (hacer) extinga de plano la obligación subsidiaria o subrogada (dar). Bajo esta premisa, la confianza legítima del aportante se ve vulnerada cuando, tras haber cumplido con la finalidad de la norma mediante la contratación, se le impone una carga económica residual derivada de una interpretación analógica in malam partem que la ley no contempla. La seguridad jurídica exige, entonces, que la liberación de la deuda sea total respecto del cupo cubierto, evitando que el sistema de recaudo se convierta en una celada administrativa donde la transparencia y la certeza son sacrificadas en favor de un celo fiscalista que desborda el marco de la legalidad tributaria.
Finalmente, la validez del acto administrativo de liquidación depende de su estricta sujeción al principio de tipicidad, el cual impide que la Administración cree, mediante algoritmos o interpretaciones extensivas, gravámenes o "diferencias" que no hayan sido fijadas taxativamente por el legislador. Al pretender liquidar una suma adicional por un aprendiz contratado, se incurre en un vicio de falsa motivación, ya que se invoca un incumplimiento inexistente para aplicar una tarifa reservada exclusivamente para la monetización total o parcial de cupos desiertos.
En definitiva, la armonía del sistema jurídico impone que los sistemas técnicos de fiscalización se supediten a los principios superiores del derecho, garantizando que el patrimonio del administrado solo sea afectado cuando concurran todos los elementos del hecho generador, protegiendo así la estabilidad del ordenamiento frente a cualquier asomo de arbitrariedad administrativa.
III. CONCLUSIONES
Con fundamento en el análisis expuesto, esta Dirección procede a dar respuesta a las preguntas planteadas, de carácter general respecto a la interpretación de la monetización parcial:
1. ¿Es jurídicamente viable liquidar el incumplimiento de la cuota regulada de aprendices cuando el empresario ha optado por la monetización parcial, considerando que los aprendices actualmente vinculados están siendo liquidados sobre un (1) SMMLV?
Desde una perspectiva jurídica, no se advierte fundamento para incluir dentro de la base de cálculo de la monetización o su incumplimiento, a los aprendices que se encuentran efectivamente vinculados mediante contrato de aprendizaje. La monetización, en su naturaleza de subrogado pecuniario, solo se activa ante la configuración del hecho generador previsto en la ley, que es la omisión en la contratación.
En consecuencia, la cuota que ha sido cubierta mediante el cumplimiento de la obligación principal –esto es, la vinculación efectiva del aprendiz– no debería formar parte de las operaciones de cálculo asociadas a la cuota que se cumple mediante monetización, como tampoco para calcular su incumplimiento. En este sentido, asimilar el valor del apoyo de sostenimiento (1 SMMLV) como un factor de descuento frente a la tarifa de monetización (1.5 SMMLV) plantea dificultades desde el punto de vista jurídico, en la medida en que se estarían equiparando situaciones que responden a lógicas distintas: de una parte, el cumplimiento de la obligación mediante la vinculación del aprendiz y, de otra, la carga económica prevista para los casos en que dicha obligación no se cumple.
A lo anterior se suma que, conforme al régimen de incumplimiento vigente, la eventual falta de contratación no se corrige mediante la generación de diferencias aritméticas frente a la monetización, sino a través de una consecuencia jurídica específica (1.6 SMMLV + intereses + multa), lo que refuerza que no existe fundamento para aplicar cargos residuales sobre aprendices efectivamente contratados.
2. ¿Es procedente generar en el estado de cuenta una diferencia equivalente a 0,5 SMMLV a cargo del empresario dentro del período fiscalizado?
No se observa fundamento jurídico para generar estados de cuenta que reflejen diferencias o saldos residuales derivados de la comparación entre la tarifa prevista para la monetización de la cuota y el valor asociado al contrato de aprendizaje. Conforme al principio de tipicidad, que se deriva del principio de legalidad consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, la Administración únicamente puede exigir aquellas obligaciones económicas que se encuentren definidas de manera expresa en la ley.
Así, cuando la normativa establece una tarifa determinada para los eventos en que se opta por la monetización de la cuota, dicha previsión debe entenderse circunscrita a ese supuesto específico y no puede extenderse a situaciones distintas mediante interpretaciones aritméticas o equivalencias implícitas.
En ese orden de ideas, al no encontrarse prevista en la normativa aplicable una tarifa adicional o complementaria para los aprendices que se encuentran efectivamente vinculados mediante contrato de aprendizaje, la generación de diferencias o valores residuales derivados de la comparación entre ambos esquemas plantea serias dificultades desde la perspectiva del principio de legalidad. Por el contrario, el cumplimiento de la cuota a través de la vinculación efectiva del aprendiz constituye la materialización de la obligación principal prevista por el legislador, lo que, en principio, comporta la extinción de la obligación de monetizar respecto de ese cupo específico y excluye la generación de cargas económicas adicionales asociadas a dicho concepto.
Así las cosas, la normativa reglamentaria vigente no contempla la posibilidad de generar saldos residuales o diferencias entre el valor de la monetización y el costo del contrato de aprendizaje. Por el contrario, establece mecanismos específicos y diferenciados para sancionar el incumplimiento, lo que excluye la posibilidad de acudir a fórmulas intermedias o equivalencias implícitas.
3. De no ser así, ¿existe el riesgo de que la diferencia en las bases de liquidación pueda configurar un supuesto de enriquecimiento sin causa para la Entidad?"
En este contexto, podría plantearse el riesgo de que se configure un escenario cercano al enriquecimiento sin causa o al cobro de lo no debido, en la medida en que se perciban recursos asociados al cumplimiento de la obligación de contratar aprendices, cuando esta obligación ya ha sido satisfecha mediante la vinculación efectiva del aprendiz. Cuando no existe un título legal claro que autorice el recaudo de valores adicionales sobre tales supuestos, la percepción de recursos por este concepto podría suscitar cuestionamientos desde la perspectiva de la justa causa que debe sustentar toda obligación económica en el ámbito administrativo.
En esa medida, eventuales ingresos derivados de este tipo de prácticas podrían dar lugar, en determinadas circunstancias, a solicitudes de devolución o a controversias sobre su procedencia. De igual forma, los actos administrativos de liquidación que incorporen tales valores podrían enfrentar reparos desde el punto de vista de su motivación y de su conformidad con los principios de legalidad, tipicidad y debido proceso administrativo que rigen el ejercicio de la potestad de recaudo. En consecuencia, la claridad en la determinación de los supuestos de cobro y la estricta sujeción a lo previsto en la ley contribuyen a prevenir controversias innecesarias y a preservar la seguridad jurídica y la confianza legítima de los administrados.
Dicho esto, en la medida en que el ordenamiento prevé de manera expresa las consecuencias económicas del incumplimiento –tanto en la contratación como en la monetización–, cualquier cobro adicional que no se enmarque en dichas hipótesis podría carecer de causa jurídica suficiente, reforzando el riesgo de configurarse un cobro de lo no debido o un enriquecimiento sin causa por parte de la Entidad.
Cordialmente,
CAROLINA OSPINA VILLEGAS
Coordinadora Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos
