CONCEPTO 24644 DE 2025
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
| Para: | (…) |
| De: | MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA - Coordinadora Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa - Email: mvlozano@sena.edu.co |
| Asunto: | Respuesta radicado No.2 5-9-2025-005313 – SOLICITUD CONCEPTO AUTORIZACIÓN. |
En respuesta a la comunicación remitida mediante correo electrónico del 24 de febrero de 2025, por medio de la cual, solicita:
“Elevo ante ustedes la siguiente consulta sobre el alcance y los efectos que tiene la autorización que emiten la Dirección Regional sobre los contratos de suministro, mantenimiento de bienes muebles e inmuebles, y reposición o mantenimiento de parque automotor. El artículo 13 de la Resolución 2154 de 2024 establece que los Directores Regionales emiten autorización sobre los contratos de suministro, mantenimiento de bienes muebles e inmuebles, y reposición o mantenimiento de parque automotor que pretenda suscribir los Centros de Formación.
Por otra parte, mediante los artículos 4 y 5 de la Resolución 2154 de 2024 se delega la ordenación del gasto de los Centros de Formación en los Subdirectores de los respectivos Centros. Esta delegación implica entre otras cosas, la facultad de adelantar los trámites y actuaciones precontractuales, contractuales y poscontractuales del Centro de Formación. Esta delegación tiene como fundamento legal lo establecido en el artículo 12 de la Ley 80 de 1993 que consagra “Los jefes y los representantes legales de las entidades estatales podrán delegar total o parcialmente la competencia para celebrar contratos y desconcentrar la realización de licitaciones en los servidores públicos que desempeñen cargos del nivel directivo o ejecutivo o en sus equivalentes”.
Por lo anterior, con el fin de resolver dudas relacionadas con la operatividad de las autorizaciones que suscriba la Dirección Regional, solicito su apoyo en la resolución de la siguiente consulta:
- ¿Cuál es el alcance de la autorización que realiza la Dirección Regional a los Centros de Formación?
- Teniendo en cuenta que los Centros de Formación tienen delegada la ordenación del gasto en toda la gestión contractual ¿Este alcance es solo en relación con autorizar que se inicie el proceso para contratar determinado objeto? ¿O esta autorización tiene que ver con el contenido de los documentos precontractuales?
Si la autorización es solo con relación al objeto, dado la delegación de la ordenación del gasto en cabeza de los Subdirectores de los Centros de Formación:
- ¿Se puede autorizar únicamente la posibilidad para que inicien el proceso de contratación de ese objeto?
Por el contrario, si la autorización incluye la autorización del contenido de los documentos precontractuales,
- ¿cuál es el procedimiento a seguir en el caso en que no se llegue a un acuerdo con el Centro de Formación por el contenido de los documentos? Si se da esta posibilidad, es correcto no autorizar la contratación, ¿a pesar de que los centros de Formación tienen delegada la ordenación del gasto?
Teniendo en cuenta que el parágrafo 1 del artículo 13 de la Resolución 2154 establece que “Los conceptos y autorizaciones se emitirán con criterios eminentemente técnicos y no condicionarán ni limitarán las demás facultades propias de la ordenación del gasto”. (resaltado fuera del texto original):
- ¿La autorización que expida el Director Regional puede fundamentarse únicamente en el análisis de un concepto técnico previo que incluya la pertinencia y la necesidad de la contratación que se pretende adelantar?
Finalmente, quisiera consultar, si adicional a lo establecido en la Resolución 2154 de 2024,
- ¿Existen procedimientos adicionales para la emisión de la autorización por parte del Director Regional?”
Po lo que con ocasión de la competencia que le asiste al Grupo de Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos, es idóneo realizar los siguientes señalamientos:
ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
Los conceptos jurídicos emitidos por la Dirección Jurídica del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. Respecto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de la normativa jurídica vigente.
PRECEDENTES NORMATIVOS
Para el análisis del presente concepto se tendrán en cuenta los siguientes fundamentos normativos y doctrinales:
- Ley 80 de 1993.
- Decreto 249 de 2004.
- Ley 1150 de 2007.
- Decreto 4170 de 2011.
- Circular 154 de 2014. SENA
- Decreto 1082 de 2015.
- Manual de supervisión e interventoría del SENA ( Versión No. 05).
- Manual de contratación administrativa del SENA (Versión No. 06).
- Resolución 2154 de 2024. (SENA)
- Resolución 1-02131 de 2024. (SENA).
- Formato Para la Aprobación y Emisión de Concepto Técnico Contractual para el Suministro, Mantenimiento y/o Reposición o del Parque Automotor - GIL-F-084. ( Descargable en SI- Compromiso)
- Procedimiento solicitud concepto técnico y financiero de obras civiles- GIL-P-021. ( Descargable en SI- Compromiso)
ANÁLISIS JURÍDICO
Con fundamento en el contenido de las normas y soportes jurídicos citados, se procede a responder la solicitud formulada, en los siguientes términos:
En primer lugar, la Resolución 2154 de 2024 establece el marco normativo sobre la delegación de la ordenación del gasto y la celebración de contratos y convenios. Según su artículo 4, esta facultad se delega en los Directores Regionales y Subdirectores de Centro, quienes, dentro de su jurisdicción, pueden suscribir todo tipo de contratos y realizar las actuaciones contractuales derivadas de estos, sin importar su naturaleza o cuantía, en el desarrollo de sus funciones.
De acuerdo con esta disposición, los Subdirectores de Centro tienen la competencia para suscribir los contratos de su respectivo Centro de Formación, tal y como sucede con los Directores Regionales lo hacen para cada regional; de igual forma la normativa en cita menciona que en los casos en que un Director Regional asuma simultáneamente funciones de Subdirector de Centro, este podrá suscribir contratos en ambos niveles.
El artículo 5 de la misma resolución amplía el alcance de la delegación, estableciendo que esta comprende todas las etapas del proceso contractual: precontractual, contractual y poscontractual, así como la expedición de actos administrativos requeridos, la aprobación de garantías y la designación de equipos evaluadores. Esto confirma que quienes reciben la delegación tienen plena autonomía para gestionar los procesos contractuales dentro de sus competencias, siempre enmarcados en las normas aplicables.
En segundo lugar, es necesario mencionar que la delegación prevista en la Resolución 2154 de 2024 no es absoluta, ya que contempla excepciones y requisitos adicionales que no derivan de una determinación discrecional al interior del SENA, sino que tienen fundamento en el Decreto 249 de 2004.
En este sentido, el artículo 13 de la resolución establece que, previo a la asignación de recursos o la celebración de determinados contratos, es obligatorio obtener conceptos y autorizaciones previas, las cuales deben emitirse - según el mismo contenido de la norma - con criterios eminentemente técnicos.
Entre los contratos sujetos a autorización previa se encuentran aquellos relacionados con el suministro, mantenimiento de bienes muebles e inmuebles, y la reposición o mantenimiento del parque automotor. Dependiendo de la categoría y/o nivel de quien pretende suscribir el contrato, la autorización debe ser otorgada por la Dirección Regional o la Dirección Administrativa y Financiera de la Dirección General, conforme a lo previsto en el numeral 17 del artículo 15 del Decreto 249 de 2004.
Adicionalmente, la resolución establece plazos específicos para la emisión de conceptos y autorizaciones. Entre tanto, cuando el concepto depende de una sola área, este debe ser emitido en un término no superior a diez (10) días hábiles, salvo en proyectos de infraestructura, cuyo plazo máximo es de treinta (30) días hábiles. En los casos en que varias áreas intervengan en la emisión de conceptos o viabilidades técnicas, estos deben expedirse de manera conjunta mediante mesas de trabajo convocadas dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la recepción de la solicitud.
Para las autorizaciones previstas en el numeral 17 del artículo 15 del Decreto 249 de 2004, la Resolución 1-02131 de 2024 establece que la respuesta a la solicitud de autorización deberá emitirse en un plazo máximo de cuatro (4) días hábiles. En caso de que la Dirección Regional no se pronuncie dentro del término señalado, la Subdirección de Centro deberá remitir la solicitud a la Dirección Administrativa y Financiera de la Dirección General para que esta emita el pronunciamiento correspondiente. Sin embargo, si el Director Regional se manifiesta antes del pronunciamiento de la Dirección Administrativa y Financiera, se considerará tramitada la solicitud.
Observando objetivamente estos plazos, se consideran prudentes para efectos de realizar una revisión exhaustiva de los procesos de selección sometidos a verificación previa autorización o denegación.
Entonces, si bien la Resolución 2154 de 2024 delega ampliamente la ordenación del gasto y la contratación en los Directores Regionales y Subdirectores de Centro, existen contratos específicos que requieren autorizaciones previas, garantizando así un control técnico y administrativo en determinadas operaciones contractuales.
Consecuentemente, la autorización para contratar implica realizar una revisión del término "autorizar". Según el Diccionario Panhispánico del Español Jurídico, autorizar se define como: "dar o reconocer a alguien facultad o derecho para hacer algo".
Bajo esta premisa, la emisión de un concepto técnico o autorización previa debe sustentarse en la verificación de la documentación relacionada con el proceso de contratación y su conformidad con la normatividad vigente. En este sentido, dentro del Proceso de Gestión de Infraestructura y Logística, se establecen procedimientos y formatos específicos aplicables. Uno de los documentos más relevantes en este proceso es el denominado: “Formato para la Aprobación y Emisión de Concepto Técnico Contractual para el Suministro, Mantenimiento y/o Reposición del Parque Automotor (GIL-F-084)”, el cual establece que, como mínimo, se deben validar los siguientes aspectos antes de emitir un concepto favorable:
- Que los estudios previos contengan la descripción de la necesidad que se pretende satisfacer con la contratación.
- Que la descripción del objeto a contratar corresponda con la clasificación de bienes y servicios.
- Que el estudio previo incluya el valor estimado del contrato y su justificación.
- Que la contratación esté incluida en el Plan de Adquisiciones de la vigencia correspondiente.
- Que el estudio previo cuente con el Certificado de Disponibilidad Presupuestal que respalde la contratación.
Dicha validación garantiza que la autorización para contratar se emita con base en criterios técnicos, financieros y jurídicos sólidos; y da luces sobre las condiciones específicas de la gestión.
Ahora bien, sobre los últimos interrogantes, Es fundamental recordar que la contratación estatal constituye el principal medio a través del cual las entidades públicas cumplen con sus fines constitucionales. Por ello, las observaciones y verificaciones que surgen en el proceso deben estar orientadas a garantizar el cumplimiento de la normativa vigente y a fortalecer una planeación responsable.
Cuando existen discrepancias entre la Dirección Regional y los Centros de Formación respecto a la autorización de un proceso contractual, no debe interpretarse como un obstáculo irreconciliable, sino como una oportunidad para asegurar que la contratación se ajuste a la normatividad y a los principios que la rigen. Tanto los Centros de Formación como las Direcciones Regionales persiguen un mismo propósito: garantizar que los recursos públicos sean gestionados de manera eficiente y en beneficio de la entidad y sus objetivos misionales.
Por lo tanto, es crucial que los trámites se adelanten de manera oportuna, eficiente y con apego a la normatividad vigente, evitando dilaciones innecesarias que puedan afectar la ejecución de los proyectos. Para ello, esta Coordinación reitera la importancia de establecer mesas de trabajo entre las partes involucradas, permitiendo así la discusión de observaciones y ajustes en un espacio de diálogo técnico y colaborativo.
Cordial saludo,
MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA
Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos
Dirección Jurídica - Dirección General.
