CONCEPTO 26534 DE 2024
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
| Para: | XXXXX |
| De: | Martha Bibiana Lozano Medina - Coordinadora Grupo Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos - Dirección Jurídica - 1-0020 |
| Asunto: | Alcance concepto auxilio o subsidio de alimentación – título ejecutivo para cobro doble pago auxilio de alimentación |
Mediante comunicación electrónica de fecha 7 de marzo de 2024 radicada con el número 20-9-2024-002525 se nos aclare cuáles serían los documentos que constituirían el título ejecutivo que contenga una obligación clara, expresa y actualmente exigible para iniciar proceso de recuperación de fondos que podrían haber sido reconocidos tanto por nómina como por acto administrativo por concepto de auxilio de alimentación a un trabajador oficial.
ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
ANÁLISIS
-- SUBSIDIO DE ALIMENTACIÓN TRABAJADORES OFICIALES – ARTÍCULO 101 CONVENCIÓN COLECTIVA DE TRABAJO – MANUAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL SENA
Como quiera que la consulta elevada se refiere al posible pago doble del subsidio de alimentación a un trabajador oficial, debemos referirnos a lo previsto en la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre el SENA y el sindicato SINTRASENA, norma aplicable a los trabajadores oficiales vinculados al SENA.
De acuerdo con el artículo 101 de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre el SENA y SINTRASENA, el SENA se comprometió a pagar a los Trabajadores Oficiales un auxilio de alimentación correspondiente al 20% del salario mínimo mensual legal vigente.
En los Centros de Formación Profesional del SENA donde se suministre la alimentación, los trabajadores oficiales que allí laboren podrán escoger entre:
1. El auxilio de alimentación equivalente al veinte por ciento (20%) del salario mínimo legal vigente,
o
2. La utilización de valeras a razón de cuatro pesos ($4.00) por cada comida.
Adicional a lo anterior, si bien el pago mensual de una suma de dinero es la obligación principal prevista en el artículo 101 de la Convención Colectiva de Trabajo, el inciso final ibidem establece que cuando el auxilio de alimentación se pague en dinero, el trabajador oficial puede acceder a la alimentación que suministran los centros, bien directamente, por medio de otros centros de formación o por contrato con particulares, mediante el pago de ésta a un precio especial.
Significa lo anterior que, si el SENA paga el auxilio de alimentación directamente al trabajador oficial a través de la nómina mensual, no podrá realizar otro pago por este concepto, pues la Convención Colectiva de Trabajo y al acta de interpretación de fecha 16 de febrero de 2017 no autorizan o contemplan otro pago en dinero por este concepto, a menos que el trabajador oficial haya optado por la utilización de valeras. En este último caso, deberá establecerse la forma en que se suministrará el servicio de alimentación, bien porque el SENA lo suministre directamente, se haga con otros Centros de Formación Profesional cercanos o se contrate con particulares.
Ahora bien, en los casos en que se pague en dinero el auxilio de alimentación y el Centro de Formación suministre el servicio de alimentación, los trabajadores oficiales tendrán derecho a la compra de dicha alimentación a razón del quince por ciento (15%) del valor determinado para los alimentos, bien sea que el SENA suministre la alimentación directamente, ceda su prestación o la haya contratado con particulares.
Así mismo, en los casos en que se pague en dinero el auxilio de alimentación y los Centros de Formación Profesional no suministren el servicio de alimentación, se deberán realizar las gestiones administrativas con los Centros de Formación cercanos o contratarlo con particulares para garantizar el suministro del servicio de alimentación.
En este sentido, cabe recordar que el Manual de Prestaciones Sociales y otros pagos asociados a la nómina para los empleados públicos y trabajadores oficiales del Servicio Nacional de Aprendizaje “SENA adoptado y actualizado mediante Resolución 1004 de 2020 establece las condiciones y requisitos para el reconocimiento y pago del auxilio de alimentación a los empleados públicos y trabajadores oficiales.
Este Manual dispone que el Auxilio o Subsidio de Alimentación para los empleados públicos y trabajadores oficiales del SENA:
- Es equivalente al 20% del salario mínimo legal mensual vigente.
- Se pagará por nómina procesada según el procedimiento, salvo en los casos en que el trabajador oficial labore en un Centro de Formación del SENA donde se suministre alimentación y haya optado por la utilización de valeras, caso en el cual no es procedente el pago del auxilio de alimentación.
-- FACULTAD DE COBRO COACTIVO – TÍTULO EJECUTIVO
Teniendo en cuenta lo anterior y acorde con su consulta, conviene referirnos a la constitución del título ejecutivo para poder hacer el cobro por jurisdicción coactiva del doble pago de sumas por concepto de subsidio de alimentación a los trabajadores oficiales.
El Título IV del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) establece el procedimiento administrativo de cobro coactivo.
“ARTÍCULO 98. DEBER DE RECAUDO Y PRERROGATIVA DEL COBRO COACTIVO. Las entidades públicas definidas en el parágrafo del artículo 104 [1] deberán recaudar las obligaciones creadas en su favor, que consten en documentos que presten mérito ejecutivo de conformidad con este Código. Para tal efecto, están
“ARTÍCULO 99. DOCUMENTOS QUE PRESTAN MÉRITO EJECUTIVO A FAVOR DEL ESTADO. Prestarán mérito ejecutivo para su cobro coactivo, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible, los siguientes documentos:
1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de las entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley.
2. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que impongan a favor del tesoro nacional, o de las entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma líquida de dinero.
3. Los contratos o los documentos en que constan sus garantías, junto con el acto administrativo que declara el incumplimiento o la caducidad. Igualmente lo serán el acta de liquidación del contrato o cualquier acto administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual.
4. Las demás garantías que, a favor de las entidades públicas antes indicadas, se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación.
5. Las demás que consten en documentos que provengan del deudor. (Negrillas y subrayado fuera de texto)
-- REGLAMENTO INTERNO DE RECAUDO DE CARTERA DEL SENA – TÍTULO EJECUTIVO
En cumplimiento del artículo 2o de la Ley 1066 de 2006 y de su Decreto reglamentario 4473 de 2006, se expidió la Resolución No. 1235 de 2014, por la cual se adoptó el Reglamento Interno de Recaudo de Cartera en el SENA, el cual prevé:
“ARTÍCULO 13. CARTERA OBJETO DE COBRO COACTIVO. Serán objeto de cobro coactivo el conjunto de acreencias a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena), consignadas en títulos ejecutivos, excepto hipotecarios que no serán objeto de cobro coactivo, que contengan obligaciones dinerarias, claras, expresas y actualmente exigibles y debidamente ejecutoriadas.
(…)
“ARTÍCULO 62. ETAPA DE COBRO COACTIVO. Si cumplida la etapa de cobro persuasivo dentro del proceso de cobro coactivo, el deudor es renuente, el funcionario ejecutor deberá dar inicio al proceso de cobro coactivo, librando el mandamiento de pago y/o decretando las medidas preventivas, dentro de los términos estipulados en la presente resolución.
Para el cobro coactivo de las deudas a favor del Sena, deberá seguirse el procedimiento administrativo coactivo que se establece en los artículos 823 y siguientes del Estatuto Tributario, y demás normas a que este estatuto remite, de conformidad con lo indicado en el artículo 5o de la Ley 1066 de 2006 y del Decreto 4473 de 2006”.
Sobre el título ejecutivo, su clasificación y características, el Reglamento Interno de Recaudo de Cartera del SENA, prevé:
“ARTÍCULO 15. TÍTULO EJECUTIVO. Por título ejecutivo se entiende el documento en el que consta una obligación consistente en una suma de dinero a favor de la entidad, clara, expresa y actualmente exigible. De conformidad con el artículo 828 del Estatuto Tributario, se harán efectivos por cobro coactivo administrativo los siguientes títulos:
1. Sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que impongan a favor del Sena el pago de una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley.
2. Créditos originados como consecuencia de las acciones de repetición adelantadas por el Sena.
3. Multas impuestas por el Ministerio del Trabajo a favor del Sena, de que trata el artículo 30 numeral 5 de la Ley 119 de 1994.
4. Aportes parafiscales que el empleador obligado no haya cancelado al Sena en cumplimiento a lo ordenado por los artículos 7o, 8o y 9o de la Ley 21 de 1982 y numeral 4 de la Ley 119 de 1994.
5. Aportes destinados por la ley para el Fondo de Formación Profesional de la Industria de la Construcción (FIC), a que se refiere el artículo 1o del Decreto número 1047 de 1983.
6. Multas impuestas a los empleadores por incumplimiento de la obligación legal de cumplir con la cuota de aprendices, conforme a lo dispuesto en el artículo 13 numeral 13 de la Ley 119 de 1994.
7. Cuotas partes pensionales a favor de la entidad que consten en las respectivas resoluciones de pensión de jubilación y a cargo de las entidades concurrentes, de conformidad con lo establecido en la Ley 33 de 1985, la Ley 1066 de 2006 y sus decretos reglamentarios.
8. Mayores valores pagados en las mesadas pensionales como consecuencia de la compartibilidad de la pensión de jubilación con otra entidad de previsión social.
9. Actos administrativos ejecutoriados que de conformidad con el artículo 31 de la Ley 119 de 1994, impongan a las Cajas de Compensación Familiar la obligación de girar al Sena los aportes parafiscales recaudados.
10. Títulos ejecutivos girados a favor del Sena, de donde emane una obligación clara, expresa y actualmente exigible, que se originen de una garantía propia del proceso de cobro administrativo coactivo.
11. Liquidaciones definitivas de los convenios y contratos que constituyan título ejecutivo.
12. Demás obligaciones en dinero que sean objeto de cobro coactivo administrativo y que consten en títulos ejecutivos, claros, expresos y exigibles a favor del Sena. (Negrillas y subrayado fuera de texto)
“ARTÍCULO 16. TÍTULOS SIMPLES Y TÍTULOS COMPLEJOS. Los títulos ejecutivos de acuerdo al número de documentos que los integran se clasifican en simples y complejos.
Título ejecutivo simple: Es aquel en el que la obligación está contenida en un solo documento, ejemplo: pagaré.
Título ejecutivo complejo: Es el que está conformado por varios documentos que constituyen una unidad jurídica, ejemplos:
a) Cuando el título lo conforman el acto administrativo inicial que impone una obligación dineraria, junto con los actos administrativos que resuelven los recursos…” (Negrillas y subrayado fuera de texto)
CONCLUSIÓN
De acuerdo con lo anterior debemos reiterar lo expuesto en el Concepto 000157 de 2024 dirigido a esa Subdirección en el cual se señaló que, si se ha detectado un doble pago en el auxilio de alimentación de los trabajadores oficiales, debe procederse a la verificación y análisis de cada caso para establecer las razones que originaron el doble pago sin que hubiera lugar a ello.
En este punto se debe examinar si el pago del auxilio de alimentación se realizó por nómina correspondiente al 20% del salario mínimo mensual legal vigente, pues revisadas las resoluciones mediante la cuales se autorizó el pago del auxilio de alimentación a trabajadores oficiales, se encuentra que al haberse declarado desierto el proceso para el suministro de desayunos y almuerzos para el trabajador oficial, y agotados los trámites para dar cumplimiento al artículo 101 de la Convención Colectiva de Trabajo “se hará el reconocimiento sustitutivo del auxilio de alimentación equivalente al veinte por ciento (20%) del salario mínimo mensual legal vigente al trabajador oficial…”
Pues bien, una vez se determine que efectivamente ocurrió el doble pago del auxilio de alimentación, es decir, si se hizo el pago del 20% del salario mínimo mensual legal vigente por nómina y también se ordenó el pago del 20% del salario mínimo mensual legal vigente mediante acto administrativo por el mismo concepto, deberá enviarse una comunicación al servidor público solicitándole el reintegro de los valores pagados a los que no tenía derecho y explicándole las circunstancias que motivaron ese doble pago, pues se estaría frente a la figura del pago de lo no debido y a un enriquecimiento ilícito por parte del trabajador.
Al respecto, es importante tener en cuenta lo señalado en la Circular 129 de 2022 emanada de la Secretaría General del SENA:
“ (…) Es de aclarar que cuando el SENA le paga al Trabajador Oficial el auxilio de alimentación en dinero a través de la nómina (equivalente al veinte por ciento (20%) del salario mínimo mensual legal), no es procedente realizar otro pago por ese mismo concepto; de acuerdo con el artículo 101 de la Convención Colectiva y el acta de interpretación de fecha 16 de febrero del 2017, lo procedente en ese caso es que se le dé al Trabajador que recibe el pago la oportunidad de comprar la alimentación en los días que labore, a razón del quince por ciento (15%) del valor que determine el SENA para los funcionarios, bien sea que el Centro suministre la alimentación directamente, ceda su prestación, la contrate con particulares o se asocie con un Centro cercano que ofrezca ese servicio”.
En este punto es importante anotar que, si el servidor público no autoriza el descuento de las sumas adeudadas, no le es dable a la entidad deducir suma alguna de los sueldos o prestaciones sociales del trabajador oficial, conforme con lo contemplado en el Decreto ley 3135 de 1968 (artículo 12) y el Decreto 1083 de 2015 (artículo 2.2.31.5.)
Ahora, el artículo 99 de la Ley 1437 de 2011 dispone que prestarán mérito ejecutivo para su cobro coactivo, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible, todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de las entidades públicas la obligación de pagar una suma líquida de dinero.
En este contexto, verificado que efectivamente se produjo un doble pago por el mismo concepto, si el servidor público no reintegra las sumas a las que no tenía derecho, consideramos que debe expedirse un acto administrativo bajo la forma de resolución, debidamente motivado, mediante el cual se (i) declare al trabajador oficial como deudor del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA por la suma correspondiente al mayor valor pagado por concepto del subsidio de alimentación y se (ii) ordene al trabajador oficial el reintegro de unos mayores valores pagados por concepto de subsidio de alimentación, el cual debe efectuarse en la cuenta bancaria del SENA que para el efecto se señale.
La obligación a cargo del trabajador oficial como deudor del SENA debe quedar discriminada en forma clara y expresa, donde conste: el valor de las sumas adeudadas, el período o períodos durante los cuales se realizó el doble pago; la forma como se hizo el pago; el concepto de la obligación y el plazo para que el trabajador realice el pago.
La resolución que ordene el reintegro de las sumas adeudada debe notificarse en la forma prevista en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – (Ley 1437 de 2011) en armonía con lo contemplado en la Ley 2213 de 2022.
Una vez ejecutoriado el acto administrativo, y si trabajador oficial no hubiese reintegrado las sumas adeudadas, se informará al Director Regional para que inicie el proceso de cobro coactivo, de acuerdo con lo previsto en el Reglamento Interno de Recaudo de Cartera del SENA adoptado mediante Resolución 1235 de 2014. (Ver plataforma Compromiso Código GJ-M – 002 – versión 04), adjuntando los documentos que conforman el título ejecutivo para la acción de cobro coactivo.
El acto administrativo donde se declara deudor al trabajador oficial y se ordena el reintegro de las sumas por el mayor valor pagado por concepto de subsidio de alimentación, así como el acto administrativo que resuelve los recursos, si se interpusieron, acompañados de los actos de notificación y la constancia de ejecutoria, se constituyen en el título ejecutivo ( simple o complejo) donde consta una obligación clara, expresa y exigible a través del cual la Entidad, mediante el proceso de cobro coactivo, buscará el pago de la suma adeudada.
El artículo 19 de la Resolución 1335 de 2014 por medio de la cual se adoptó el Reglamento Interno de Recaudo de Cartera en el Sena, a través del Proceso Administrativo de Cobro Coactivo, establece que cuando el título ejecutivo sea un acto administrativo, este deberá encontrarse ejecutoriado, lo cual, según el artículo 829 del Estatuto Tributario ocurre: 1. Cuando contra ellos no proceda recurso alguno; 2. Cuando vencido el término para interponer los recursos no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma; 3. Cuando se renuncia expresamente a los recursos o se desista de ellos; 4. Cuando los recursos interpuestos o las acciones de restablecimiento del derecho, se hayan decidido en forma definitiva.
El presente concepto se rinde de conformidad con el alcance dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incorporado por la Ley 1755 de 2015. Lo anterior no sin advertir, que el mismo se encuentra sujeto a las modificaciones legales y jurisprudenciales que se expidan y acojan dentro del asunto.
Cordial saludo,
MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA
Coordinadora
Grupo Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos
Dirección Jurídica – Dirección General
1. Ley 1437 de 2011: “ARTÍCULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. (…)
PARÁGRAFO. Para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”.
