CONCEPTO 31538 DE 2019
(mayo 17)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
| PARA: | XXXXXXXXXXXXXXX |
| DE: | Coordinador Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa |
| ASUNTO: | Viabilidad para el SENA de recibir recursos de terceros |
En respuesta a su comunicación electrónica de fecha 29 de abril de 2019, radicada con número 8-2019-026077, mediante la cual solicita la emisión de concepto jurídico para establecer qué mecanismo o procedimiento deben efectuarse para la administración y uso de recursos obtenidos por ganar convocatorias realizadas por entidades como COLCIENCIAS, INPULSA, BAVARIA, entre otras, del ámbito nacional e internacional, para el desarrollo de proyectos de ciencia y tecnología, en los cuales el SENA no participa, “ya que la entidad no puede recibir recursos de terceros”; al respecto, de manera comedida le informo.
Para el análisis del caso objeto de consulta, se solicitó a esa Dirección Regional precisar algunos aspectos relacionados con la participación en convocatorias de proyectos de investigación con entidades externas al SENA, de cuya respuesta resaltamos:
- Organizaciones y entidades a nivel nacional e internacional tales como Impulsa, Bavaria y el mismo COLCIENCIAS, entre otros, realizan convocatorias de financiación para realizar proyectos de investigación, desarrollo tecnológico e innovación, las cuales son abiertas a grupos de investigación acreditados y categorizados por entidades competentes, en nuestro caso COLCIENCIAS. Estas convocatorias son publicadas de forma oficial en sus páginas para que los interesados presenten sus propuestas y accedan a estos recursos.
- En la actualidad y teniendo en cuenta algunos antecedentes, el SENA no puede recibir dineros provenientes de otras instituciones para el desarrollo de actividades propias de la institución, salvo por producción de centro o servicios tecnológicos; sólo se permite realizar convenios o asociaciones temporales con otras entidades educativas las cuales reciben el dinero y, por ende, lo ejecutan a beneficio propio, dejando al SENA sólo con beneficios de propiedad moral y escasamente propiedad intelectual; además, la inversión tecnológica queda en manos de estas terceras entidades, por tal motivo es importante para los líderes del Sistema de Investigación, desarrollo tecnológico e innovación de los centros contar con una figura que pueda exclusivamente administrar estos fondos a nombre de la entidad velando por su correcta asignación y ejecución sin que tenga incidencia directa dentro de las investigaciones o desarrollos, o buscar el mecanismo al interior de la institución para que los grupos de investigación o centros formativos reciban este presupuesto y lo puedan ejecutar de forma directa.
ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
PRECEDENTES NORMATIVOS
Para el análisis del presente concepto se tendrán en cuenta los siguientes fundamentos normativos y doctrinales:
Ley 119 de 1994 “Por la cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, se deroga el Decreto 2149 de 1992 y se dictan otras disposiciones”.
Ley 1150 de 2007 “Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos”
Decreto Ley 591 de 1991 “Por el cual se regulan las modalidades específicas de contratos de fomento de actividades científicas y tecnológicas”
Decreto 1082 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del sector Administrativo de Planeación Nacional”.
Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”.
Resolución 1085 de 2017 “Por la cual se efectúan unas delegaciones en materia de donaciones ofrecidas al SENA”
Concepto 88629 de 2008 - Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa.- Manejo presupuestal.
Concepto 47747 de 2014 - Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa- Donaciones bienes muebles.
ANÁLISIS JURÍDICO
Teniendo en cuenta lo anterior y con fundamento en las normas atrás invocadas, se considera pertinente señalar lo siguiente:
- SENA – Naturaleza jurídica – patrimonio
La Ley 119 de 1994 dispone que el SENA es un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio e independiente, adscrito al Ministerio del Trabajo, cuya misión consiste en “cumplir la función que le corresponde al Estado de intervenir en el desarrollo social y técnico de los trabajadores colombianos; ofreciendo y ejecutando la formación profesional integral, para la incorporación y el desarrollo de las personas en actividades productivas que contribuyan al desarrollo social, económico y tecnológico del país”[1].
El SENA, conforme con lo previsto en el artículo 3o de la Ley 119 de 1994, tiene entre otros objetivos: “4. Participar en actividades de investigación y desarrollo tecnológico, ocupacional y social, que contribuyan a la actualización y mejoramiento de la formación profesional integral”.
En relación con el patrimonio del SENA, el artículo 30 ibídem establece:
“ARTÍCULO 30. PATRIMONIO. El patrimonio del SENA está conformado por:
1. Los bienes que actualmente posee y los que reciba o adquiera a cualquier título.
2. Los ingresos generados en la venta de productos y servicios como resultado de acciones de formación profesional integral y desarrollo tecnológico.
3. Las donaciones y contribuciones de terceros y las asignaciones por ley de bienes y recursos…”
“ARTÍCULO 32. ASIGNACIÓN DE RECURSOS. El SENA acopiará la totalidad de los recursos de la entidad para destinarlos al desarrollo de sus objetivos y funciones, en cumplimiento estricto de su misión de formación profesional integral”.
Como puede apreciarse, la Ley 119 de 1994 permite que el SENA, dada su naturaleza de entidad jurídica pública descentralizada, con patrimonio propio e independiente, reciba o adquiera bienes a cualquier título, así como donaciones y contribuciones de terceros.
- PRESUPUESTO DEL SENA - INGRESO DE RECURSOS
De acuerdo con lo previsto en el Decreto 111 de 1996, los ingresos del presupuesto general de la Nación están constituidos por los ingresos de la Nación y por los recursos propios de los establecimientos públicos nacionales. En el presupuesto de rentas y recursos de capital se identifican y clasifican por separado las rentas y recursos de los establecimientos públicos del orden nacional. De esta manera, los recursos propios de estas entidades están compuestos por las rentas propias o ingresos corrientes y los recursos de capital generados por la actividad de la respectiva entidad.
En el rubro de ingresos corrientes aparecen los ingresos tributarios y no tributarios. Dentro de los ingresos no tributarios se encuentran las rentas generadas por las actividades propias de la entidad, en cumplimiento de su objeto social y comprenden, entre otras, venta de bienes y servicios, operaciones comerciales, aportes y otros ingresos.
Los ingresos no tributarios pertenecientes a “Otros ingresos” corresponden a recursos provenientes de tasas, multas, descuentos, indemnizaciones y todos aquellos ingresos que por su carácter y por la naturaleza del recurso no pueden clasificarse dentro de otros rubros.
Acorde con lo anterior y en relación con los ingresos provenientes de contribuciones o donaciones de recursos por parte de terceros y su manejo presupuestal, el Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa, en CONCEPTO 88629 DE 2008 señaló:
“(…) CARACTERÍSTICAS PRESUPUESTALES DE LA DONACIÓN
La decisión de donar unos recursos al SENA, genera consecuencias legales cuya aplicación es necesaria para entender el manejo que se le puede dar a los recursos. El decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto” estableció los principios presupuestales que aplican al caso y que merecen ser explicados a continuación.
PRINCIPIO DE ANUALIDAD. Según éste principio, el presupuesto tiene una vigencia de un año, durante el cual debe ejecutarse el mismo.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE CAJA. El alcance de éste principio ha sido dado por la Corte Constitucional en sentencia C-478 de 1992, así: …los dineros que entran al tesoro público, cualquiera sea su proveniencia, se funden en una caja común, y de ella se podrán destinar a los cometidos que se determinan en el presupuesto.”
En concordancia con lo anterior, el artículo 34 del mismo decreto indicó que las donaciones que hacen a los establecimientos públicos del orden nacional como el SENA, hacen parte de sus recursos de capital. En conclusión, la donación que haga el gobierno del Japón ingresará al presupuesto común del SENA.
PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD. Éste principio se encuentra establecido en el artículo 15 del Decreto 111 de 1996, y básicamente indica que el presupuesto de la entidad debe incluir los gastos que hará la misma. Es decir, que si el Gobierno del Japón exige que los recursos donados se gasten en la compra de una lancha-aula móvil, el gasto debe estar previamente definido en el presupuesto.
PRINCIPIO DE PROGRAMACIÓN INTEGRAL. Según éste principio, debe haber una programación presupuestal que contemple los gastos de inversión como el que se pretende hacer con los recursos donados por el gobierno del Japón.
Los principios reseñados cobran importancia para entender lo siguiente: El presupuesto del SENA es aprobado anualmente por el Congreso de la República de acuerdo con el proyecto de ley que le presenta el gobierno para tal efecto. Actualmente ya se encuentra en estudio y debate el proyecto de presupuesto para la vigencia fiscal del año 2009. La situación que se presenta con la donación es que la ejecución de esos recursos tiene que estar previamente reflejada en la ley aprobatoria del presupuesto.
En términos prácticos debe decirse que los recursos que se reciban por concepto de la donación no podrían ser ejecutados en la misma vigencia fiscal (Es decir el mismo año en que se recibe la donación). La razón es que el presupuesto de los gastos de una vigencia fiscal está aprobado desde el año anterior, y la única manera de ejecutar los recursos durante el año en que se recibe la donación es que se modifique la ley aprobatoria del presupuesto…”.
- ACTIVIDADES CIENTÍFICAS Y TECNOLÓGICAS – CONTRATACIÓN DIRECTA
El Decreto 591 de 1991[2] “por el cual se regulan las modalidades específicas de contratos de fomento de actividades científicas y tecnológicas” establece:
“Artículo 2o.- Para los efectos del presente Decreto, entiéndese por actividades científicas y tecnológicas las siguientes:
1. Investigación científica y desarrollo tecnológico, desarrollo de nuevos productos y procesos, creación y apoyo a centros científicos y tecnológicos y conformación de redes de investigación e información.
2. Difusión científica y tecnológica, esto es, información, publicación, divulgación y asesoría en ciencia y tecnología.
3. Servicios científicos y tecnológicos que se refieren a la realización de planes, estudios, estadísticas y censos de ciencia y tecnología; a la homologación, normalización, metodología, certificación y control de calidad; a la prospección de recursos, inventario de recursos terrestres y ordenamiento territorial; a la promoción científica y tecnológica; a la realización de seminarios, congresos y talleres de ciencia y tecnología, así como a la promoción y gestión de sistemas de calidad total y de evaluación tecnológica.
4. Proyectos de innovación que incorporen tecnología, creación, generación, apropiación y adaptación de la misma, así como la creación y el apoyo a incubadoras de empresas, a parques tecnológicos y a empresas de base tecnológica.
5. Transferencia tecnológica que comprende la negociación, apropiación, desagregación, asimilación, adaptación y aplicación de nuevas tecnologías nacionales o extranjeras.
6. Cooperación científica y tecnológica nacional e internacional”.
El artículo 17 ibídem establece que, para adelantar actividades científicas o tecnológicas, la Nación y sus entidades descentralizadas podrán celebrar con los particulares y con otras entidades públicas de cualquier orden convenios especiales de cooperación. En virtud de estos convenios, las personas que los celebran aportan recursos en dinero, en especie o de industria, para facilitar, fomentar o desarrollar alguna de las actividades científicas o tecnológicas previstas en el artículo 2o. de este Decreto.
Por su parte, el literal e) del numeral 4 del artículo 2o de la Ley 1150 de 2007 dispone:
“ARTÍCULO 2o. DE LAS MODALIDADES DE SELECCIÓN. La escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa, con base en las siguientes reglas:
(…) 4. Contratación directa. La modalidad de selección de contratación directa, solamente procederá en los siguientes casos:
(…) e) Los contratos para el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas…”. (Negrillas y subrayado fuera de texto)
En desarrollo de esta disposición, el Decreto 1082 de 2015 en su artículo 2.2.1.2.1.4.7., prevé:
“ARTÍCULO 2.2.1.2.1.4.7. CONTRATACIÓN PARA EL DESARROLLO DE ACTIVIDADES CIENTÍFICAS Y TECNOLÓGICAS. La contratación directa para el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas debe tener en cuenta la definición contenida en el Decreto-ley 591 de 1991 y las demás normas que lo modifiquen, aclaren, adicionen o sustituyan”.
CONCLUSIÓN
Vistas así las cosas, se puede concluir que el SENA, en su calidad de establecimiento público del orden nacional, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio e independiente, por expresa consagración legal – artículo 30 de la Ley 119 de 1994-, está facultado para recibir donaciones y contribuciones de terceros.
Sin embargo, los recursos en dinero producto de donaciones o contribuciones, tal como se expuso en el Concepto 88629 de 2008 antes citado, no se pueden ejecutar inmediatamente, porque conforme con el manejo presupuestal de los organismos y entidades públicas, sin importar si es una donación u otro tipo de recursos, necesitan ingresar al presupuesto de la entidad, por lo que el gasto se verá reflejado en el presupuesto de la siguiente vigencia fiscal.
De lo anterior se infiere que si el SENA recibe recursos en dinero por su participación en convocatorias realizadas por entidades públicas o privadas, estos recursos podrán ingresar a las arcas de la Entidad, pero no podrán ejecutarse sino hasta la siguiente vigencia fiscal, cuando sean incorporados al presupuesto, una vez aprobado por la ley anual de presupuesto.
Ahora bien, en el marco de los artículos 2o y 17 del Decreto - ley 591 de 1991, para adelantar actividades científicas o tecnológicas se podrán celebrar con los particulares y con otras entidades públicas de cualquier orden convenios especiales de cooperación, para lo cual deberá acudirse a la modalidad de selección prevista en el literal e) del numeral 4 del artículo 2o de la Ley 1150 de 2007 en armonía con el artículo 2.2.1.2.1.4.7.del Decreto 1082 de 2015.
De otra parte, es pertinente señalar que si se trata de donaciones o contribuciones de terceros representados en bienes muebles o bienes inmuebles, su manejo y tratamiento es diferente a los recursos que se obtengan por concepto de donaciones o contribuciones en dinero.
El SENA podría recibir en calidad de donación bienes aportados por personas naturales o jurídicas de derecho público o privado, para beneficio de grupos sociales o para que se utilicen en el cumplimiento de la misión que la entidad desarrolla.
En el momento de recibo de los bienes muebles, el SENA debe elaborar el correspondiente comprobante de ingreso al almacén o bodega, incluirlos en la respectiva póliza global de bienes que haya constituido la entidad y expedir al donante una certificación firmada por el revisor fiscal o contador de la entidad, donde conste la forma y el monto de la donación. Esta certificación le servirá al donante para obtener los beneficios tributarios previstos en el Estatuto Tributario. (Ver Concepto 47747 de 2014)
Para efectos de donaciones, deben tenerse en cuenta los actos administrativos mediante los cuales se haya delegado la facultad de ordenación del gasto y la celebración de contratos, en especial lo establecido en la Resolución 1085 de 2017 “Por la cual se efectúan unas delegaciones en materia de donaciones ofrecidas al SENA”; en dicha delegación se incluye la facultad de suscribir los documentos que se requieran para la aceptación de la donación, el contrato y los demás actos y trámites necesarios para su legalización.
Finalmente, se sugiere que se consulte y coordine con la Dirección de Formación Profesional, en especial con el grupo de Innovación, sobre el tema de las convocatorias, la forma en que deben manejarse los recursos y la participación del SENA en el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas.
El presente concepto se rinde de conformidad con el alcance dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incorporado por la Ley 1755 de 2015. Lo anterior no sin advertir, que el mismo se encuentra sujeto a las modificaciones legales y jurisprudenciales que se expidan y acojan dentro del asunto.
Cordial saludo,
Antonio José Trujillo Illera
Coordinador
Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa Dirección Jurídica - Dirección General
1. Ver artículos 1 y 2 de Ley 119 de 1994
2. El artículo 81 de la Ley 80 de 1993 derogó la casi totalidad de artículos del Decreto ley 591 de 1991, con excepción de los artículos 2o., 8o., 9o., 17 y 19.
