CONCEPTO 34088 DE 2026
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
1-0020
Bogotá, D. C.
| Para: | XXXXX |
| De: | CAROLINA OSPINA VILLEGAS - Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos. - Email: cospinav@sena.edu.co |
| Asunto: | Respuesta radicado No. 15-9-2026-004986 del 29 de marzo de 2026. |
Se emite respuesta a la comunicación del asunto, relacionada con una consulta sobre celebración de contratos simultáneos por contratistas y multiplicidad de contratos en un mismo centro de formación:
(...)". Respetuosamente solicitamos concepto jurídico especializado sobre las siguientes cuestiones:
PREGUNTA 1 - INTERPRETACIÓN DEL REQUISITO "EXPERIENCIA EN DOCENCIA":
¿ El requisito de "experiencia en docencia o instrucción " establecido en los perfiles del Banco de Instructores SENA debe interpretarse como:
Opción A: Solo experiencia en instituciones de educación formal reconocidas (colegios, universidades, institutos técnicos con registro SNIES), ¿requiriendo título profesional previo al ejercicio docente ("experiencia profesional docente")?
Opción B: Cualquier experiencia en actividades de enseñanza-aprendizaje estructuradas, incluyendo formación para el trabajo en entidades aprobadas por autoridades competentes, ¿sin requerir título profesional previo ("experiencia docente en sentido amplio")?
PREGUNTA 2 - VALIDEZ DE LA EXPERIENCIA EN FORMACIÓN PARA EL TRABAJO:
¿Puede considerarse como "experiencia en docencia" el tiempo laborado como instructor en centros de formación para el trabajo aprobados por el Ministerio de Trabajo, cuando:
a) La entidad está certificada como proveedor de capacitación por el MinTrabajo b) La entidad cuenta con certificación ISO 9001:2015 en educación c) Las funciones certificadas corresponden a actividades pedagógicas estructuradas d) El perfil del SENA NO especifica que la experiencia deba ser en educación formal
PREGUNTA 3 - DIFERENCIA ENTRE "EXPERIENCIA DOCENTE" Y "EXPERIENCIA PROFESIONAL DOCENTE":
¿Es jurídicamente válida la distinción planteada por la contratista entre:
a) Experiencia profesional docente: Requiere título profesional antes del ejercicio docente, contabilizada desde la obtención del título
b) Experiencia docente: No requiere título profesional previo, se configura con actividades de enseñanza sin importar el nivel de formación previo del instructor
PREGUNTA 4 - VALIDEZ DE TÍTULOS DE LA FUNDACIÓN SAN JOSÉ:
¿ Cómo debe proceder el SENA frente a títulos universitarios expedidos por la Fundación de Educación Superior San José cuando:
a) La institución cuenta con personería jurídica vigente del Ministerio de Educación b) Las tarjetas profesionales fueron expedidas por COPNIA y JCC (validando los títulos) c) No existe acto administrativo del MinEducación que invalide los títulos d) Existen cuestionamientos públicos sobre la validez de títulos de dicha institución e) La contratista radicó derechos de petición ante MinEducación solicitando verificación.
PREGUNTA 5 - PRINCIPIO DE BUENA FE Y CONFIANZA LEGÍTIMA:
¿En qué medida aplica el principio de confianza legítima cuando:
a) El contratista presentó títulos aparentemente válidos b) Las autoridades profesionales (COPNIA/JCC) validaron los títulos al expedir tarjetas c) El contratista cumplió requisitos formales del proceso de selección d) Posteriormente surgen dudas sobre la validez de los títulos de la institución educativa
PREGUNTA 6 - ALCANCE DE LA VERIFICACIÓN INSTITUCIONAL:
¿Hasta qué punto el SENA debe verificar la legalidad de títulos universitarios cuando:
a) La institución educativa cuenta con personería jurídica vigente b) Las autoridades profesionales competentes expidieron tarjetas profesionales c) No existen alertas oficiales del Ministerio de Educación sobre irregularidades d) La verificación de legalidad de IES corresponde al Ministerio de Educación PREGUNTA 7 - EFECTOS DE MANTENER O LEVANTAR LA SUSPENSIÓN:
¿Cuáles son las implicaciones jurídicas de:
Opción A: ¿Mantener la suspensión y terminar el contrato por presunto incumplimiento de requisitos, cuando existe duda razonable sobre la interpretación del requisito de "experiencia docente" y la contratista argumenta cumplimiento con fundamento normativo?
Opción B: ¿Levantar la suspensión y continuar el contrato, considerando que la contratista cumple formalmente los requisitos según una interpretación amplia del concepto "experiencia docente" conforme a la normativa de educación para el trabajo?
I. ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
La Ley 1437 de 2011 respecto al alcance de los conceptos jurídicos proferidos por las entidades públicas, establece en su artículo 28 que "Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución".
Conforme a lo anterior, los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
II. REFERENCIAS NORMATIVAS
En relación con el objeto de la consulta, se tendrá en cuenta para el análisis:
- Constitución Política de Colombia de 1991.
- Ley 80 de 1993.
- Ley 1150 de 2007.
- Decreto 1082 de 2015.
- Concepto No. 334311 de 2021 Departamento Administrativo de la Función Pública.
- Sentencia del 29 de enero de 2019, Radicación número 11001-03-28-000-2018-00031-00(SU), CP: Rocío Araújo Oñate, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,
- Auto resuelve medida cautelar del 05 de mayo de 2023. Radicado No. 11001-03-24-0002022-00005-00 - Consejo de Estado.
- Concepto No. 20436 de 2025 - SENA.
- Circular No. No. 3-2025-000233 del 24 de octubre de 2025.
III. ANÁLISIS JURÍDICO
Con fundamento en el contenido de las normas y fuentes jurídicas citadas, se procede a responder la solicitud formulada, en los siguientes términos:
En primer lugar, es preciso tener en cuenta lo dispuesto en el numeral 3.3. de la circular No. 3-2025000233 del 24 de octubre de 2025 emitida por la Dirección General la cual indica:
"(...) 3.3. Interpretaciones:
Las dudas, interpretaciones o eventuales vacíos reglamentarios que se presenten durante el proceso de contratación de Instructores para la vigencia 2026 serán resueltas o suplidas mediante lineamientos emitidos de manera conjunta por la Dirección de Formación Profesional, la Secretaría General y la Dirección de Empleo y Trabajo. Los términos y condiciones de uso del aplicativo de la Agencia Pública de Empleo son presentados a los usuarios en el momento de registro de su hoja de vida y al leerlos indican su aceptación."
Frente a los interrogantes formulados en los numerales 1 al 3 de su solicitud, relacionados con la interpretación del requisito de "experiencia en docencia o instrucción", la validez de la experiencia adquirida en entidades de formación para el trabajo y la eventual diferencia entre "experiencia docente" y "experiencia profesional docente", se observa que todos corresponden a asuntos de alcance interpretativo sobre los perfiles establecidos dentro del Banco de Instructores SENA para la vigencia 2026. En efecto, las preguntas propuestas buscan precisar el sentido de los requisitos exigidos, los criterios de acreditación de la experiencia y las equivalencias aplicables, materias que se enmarcan dentro de las dudas o interpretaciones propias del proceso de contratación de instructores.
En ese sentido, conforme a lo previsto en el apartado precitado de la circular regulatoria especifica, las dudas, interpretaciones o eventuales vacíos reglamentarios que se presenten durante dicho proceso serán resueltos o suplidos mediante lineamientos emitidos de manera conjunta por la Dirección de Formación Profesional, la Secretaría General y la Dirección de Empleo y Trabajo. Por tanto, no le corresponde a esta coordinación emitir una definición como la requerida sobre las opciones planteadas en cada pregunta, sino que la determinación oficial sobre esos tópicos deberá provenir de las citadas dependencias, en ejercicio de la competencia expresamente asignada para unificar criterios respecto de los perfiles del Banco de Instructores.
Sin perjuicio de ello, desde esta coordinación nos permitimos señalar, a título de orientación general, que el Decreto 1083 de 2015 dispone en su artículo 2.2.2.3.7 lo siguiente:
"ARTÍCULO 2.2.2.3.7 Experiencia. Se entiende por experiencia los conocimientos, las habilidades y las destrezas adquiridas o desarrolladas mediante el ejercicio de una profesión, arte u oficio. Para los efectos del presente decreto, la experiencia se clasifica en profesional, relacionada, laboral y docente.
Experiencia Profesional. Es la adquirida a partir de la terminación y aprobación del pensum académico de la respectiva formación profesional, en el ejercicio de las actividades propias de la profesión o disciplina académica exigida para el desempeño del empleo. En el caso de las disciplinas académicas o profesiones relacionadas con el Sistema de Seguridad Social en Salud, la experiencia profesional se computará a partir de la inscripción o registro profesional. La experiencia adquirida con posterioridad a la terminación de estudios en las modalidades de formación técnica profesional o tecnológica, no se considerará experiencia profesional.
Experiencia Relacionada. Es la adquirida en el ejercicio de empleos o actividades que tengan funciones similares a las del cargo a proveer.
Experiencia Laboral. Es la adquirida con el ejercicio de cualquier empleo, ocupación, arte u oficio.
Experiencia Docente. Es la adquirida en el ejercicio de las actividades de divulgación del conocimiento obtenida en instituciones educativas debidamente reconocidas.
Cuando para desempeñar empleos pertenecientes a los niveles Directivo, Asesor y Profesional se exija experiencia, ésta será profesional o docente, según el caso y, determinar además cuando se requiera, si debe ser relacionada.
En el evento de empleos comprendidos en el nivel Profesional y niveles superiores a este, la experiencia docente deberá acreditarse en instituciones educativas debidamente reconocidas y con posterioridad a la obtención del correspondiente título profesional.".
Es bajo ese marco normativo que corresponde efectuar el análisis de cada perfil y la verificación de los soportes allegados; por lo que a partir de dicha disposición, los conceptos emitidos por el Departamento Administrativo de la Función Pública, en especial el citado en el apartado de referencias normativas, han reiterado que, para efectos de reconocer experiencia docente, no basta únicamente la ejecución material de actividades de enseñanza, sino que estas deben haberse desarrollado en instituciones educativas debidamente reconocidas, exigencia que recae sobre la naturaleza y habilitación de la entidad certificante. En esa medida, la norma no extiende automáticamente esa categoría a cualquier organización que imparta capacitaciones o procesos formativos. Por ello, la validez de una certificación depende del examen concreto del tipo de institución, su autorización de funcionamiento y las funciones realmente desempeñadas, sin que exista una regla general que permita equiparar toda actividad de capacitación con experiencia docente en los términos del artículo citado.
La anterior posición resulta coherente con la expuesta en el concepto emitido por esta coordinación con radicado No. 20436 de 2025, en donde se indicó:
"(...)se tiene que la certificación expedida por la fundación en la cual el futuro contratista prestó sus servicios dictando capacitaciones a los socios de esta, no puede ser tenida en cuenta como experiencia docente, en el entendido que según la normativa aplicable a este tipo de situaciones, esta experiencia es la adquirida en el ejercicio de las actividades de divulgación del conocimiento obtenida en instituciones educativas debidamente reconocidas."(…)
En ese orden de ideas, la determinación sobre la validez de la experiencia aportada no puede efectuarse de manera general o abstracta, sino que exige una verificación caso a caso, atendiendo al contenido material de la certificación, las obligaciones efectivamente desempeñadas, la naturaleza y condiciones de la entidad que la expide, así como a las exigencias concretas del perfil requerido. Este análisis debe enmarcarse, además, en un adecuado ejercicio de planeación contractual, que permita establecer si la experiencia acreditada resulta idónea y pertinente para satisfacer la necesidad que se pretende cubrir, garantizando que la eventual contratación contribuya de manera efectiva al cumplimiento del fin estatal perseguido.
Continuando con los interrogantes formulados en los numerales 4 al 6 de su solicitud, relacionados con la validez de títulos expedidos por una institución de educación superior, FUNDACIÓN DE EDUCACIÓN SUPERIOR SAN JOSÉ, respecto de la cual existen cuestionamientos públicos, debe partirse de que los títulos académicos expedidos por instituciones formalmente habilitadas, han sido reconocidos jurisprudencialmente como actos de carácter particular y concreto, en cuanto crean una situación jurídica individual y producen efectos frente a terceros, razón por la cual gozan de presunción de legalidad mientras no sean suspendidos o anulados por la jurisdicción.
Precisamente, como ejemplo, en el caso de la excongresista Jennifer Arias, el Consejo de Estado al analizar el medio de control interpuesto por la institución educativa, resolvió suspender provisionalmente los actos mediante los cuales se otorgó el título de posgrado, lo que confirma que, hasta la suspensión, tales títulos continúan produciendo efectos jurídicos. En ese contexto, la sola existencia de noticias, cuestionamientos públicos o controversias mediáticas no permite concluir, por sí misma, la invalidez generalizada de todos los títulos expedidos por una institución educativa.
Ahora bien, antecedentes administrativos frente a otras instituciones evidencian que las medidas estatales suelen recaer sobre programas específicos o condiciones de funcionamiento, sin traducirse automáticamente en la pérdida indiscriminada de validez de títulos previamente otorgados. Por ello, si una institución cuenta con personería jurídica vigente y no existe acto administrativo que desconozca concretamente un título, la actuación administrativa debe partir de su validez aparente, sin perjuicio de las verificaciones documentales sobre autenticidad y expedición.
En cuanto al principio de buena fe, el artículo 83 constitucional impone presumir que las actuaciones de los particulares se ajustan a la legalidad, salvo prueba en contrario. En esa medida, cuando una persona presenta títulos formalmente expedidos, acompañados incluso de tarjetas profesionales otorgadas por los organismos competentes, existe un escenario objetivo para entender que actuó confiando razonablemente en la regularidad de sus documentos, salvo que se demuestre fraude, falsedad o conocimiento de irregularidades sustanciales.
Por lo que sobre su cuestionamiento del alcance de la verificación institucional, no corresponde a la entidad contratante sustituir a las autoridades encargadas de inspección, vigilancia y control de la educación superior, ni adelantar juicios sobre la nulidad de títulos académicos. Su deber se concentra en verificar la existencia del título, su expedición por institución formalmente reconocida, la correspondencia con el perfil exigido y la autenticidad documental disponible. Más allá de ello, cualquier determinación sobre invalidez estructural del título o irregularidades institucionales compete a las autoridades judiciales o administrativas legalmente facultadas para adoptar ese tipo de decisiones.
Sobre el ultimo cuestionamiento de su solicitud, sobre la conveniencia jurídica de mantener o levantar la suspensión del contrato, resulta necesario indicar que la determinación no puede adoptarse de manera automática ni exclusivamente a partir de una diferencia interpretativa sobre los requisitos de los lineamientos vigentes. Sino con fundamento en un análisis integral del caso concreto, de los soportes, de la necesidad institucional comprometida y de los riesgos jurídicos derivados de cada alternativa.
En ese contexto, la ordenación de gasto debe obrar garantizando el apego irrestricto a los principios de la contratación estatal; por lo que en caso de estimarse necesario ajustar las condiciones inicialmente previstas para asegurar la continuidad del servicio o superar situaciones advertidas durante la ejecución, debe recordarse que las modificaciones contractuales pueden provenir del acuerdo entre las partes o, excepcionalmente, de decisiones unilaterales en los eventos legalmente autorizados.
En todo caso, cualquier modificación tiene límites claros: no puede desnaturalizar el objeto contratado, debe responder a una necesidad real y objetiva vinculada a los fines públicos perseguidos, respetar las restricciones legales aplicables y encontrarse plenamente justificada en circunstancias ciertas y verificables.
De igual manera, la procedencia de modificaciones contractuales exige la existencia de circunstancias sobrevinientes que no hubieran podido preverse razonablemente al momento de contratar y cuya atención resulte necesaria para evitar afectaciones al interés general. Toda actuación, además, debe tramitarse y formalizarse por los mecanismos electrónicos y documentales previstos para ello.
Bajo ese entendido, la continuidad o no de la suspensión debe responder a si se superó la causa que dio lugar a la misma, poniendo de presente que tanto en la suspensión como en el reinicio o reanudación de la ejecución del contrato, debe mediar la voluntad de las partes. Al considerar una posible terminación unilateral, no puede perderse de vista que la posibilidad de acudir a esta prerrogativa excepcional debe estar expresamente pactada por las partes - tratándose de contratos de prestación de servicios según el artículo 14 de la Ley 80 de 1993 - y procede solamente ante las causales previstas en la Ley.
IV. CONCLUSIÓN
De conformidad con el numeral 3.3 de la Circular No. 3-2025-000233, las dudas e interpretaciones sobre los perfiles del Banco de Instructores deben ser resueltas por las dependencias competentes, por lo que no corresponde emitir una definición definitiva sobre los interrogantes planteados. No obstante, como orientación general, se indica que el Decreto 1083 de 2015 establece criterios a tener en cuenta para la definición y computo de la experiencia. En consecuencia, la validez de la experiencia debe analizarse caso a caso, atendiendo a la naturaleza de la entidad certificante, las funciones desempeñadas y los requisitos específicos del perfil, en el marco de una adecuada planeación contractual.
En relación con los títulos académicos, estos gozan de presunción de legalidad mientras no exista decisión de autoridad competente que los anule o suspenda, por lo que cuestionamientos públicos no desvirtúan por sí mismos su validez. Así mismo, el principio de buena fe impone presumir que el particular (en abstracto) actuó conforme a derecho al presentar documentos formalmente válidos, y la entidad debe limitar su verificación a la existencia, autenticidad y correspondencia del título con el perfil exigido, sin sustituir a las autoridades encargadas de control de legalidad.
Finalmente, la decisión de mantener o levantar la suspensión contractual debe adoptarse con base en un análisis integral del caso, considerando los soportes, la necesidad del servicio y los riesgos jurídicos. Cualquier ajuste al contrato debe respetar los límites legales, estar debidamente justificado en un hecho sobreviniente y orientado a la satisfacción del interés general.
Cordial saludo,
CAROLINA OSPINA VILLEGAS
Coordinadora Nacional de Producción Normativa y Conceptos
