CONCEPTO 36531 DE 2025
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
Bogotá, D.C.
10020
| Para: | Coordinadora Central de Cuentas, Dirección Administrativa y Financiera. |
| De: | Coordinadora Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos. |
| Asunto: | Solicitud de Aclaración sobre la Legalización de Comisiones en Transporte Informal. Radicado 01-9-2025-028256. |
Cordial saludo.
Mediante correo electrónico de fecha 21 de marzo de 2025 el Coordinador del Grupo de Contabilidad indica que el parágrafo del artículo 14 de la Resolución 903 de 2022, que modifica la Resolución 2838 de 2016, no establece la obligación de acreditar la ausencia de transporte formal, para validar el uso de transporte informal y que solo se requiere que el comisionado elabore una certificación jurada donde se especifique las razones por las cuales se debió utilizar ese transporte informal y el detalle de su valor. Por ello solicita información relacionada con la existencia de algún lineamiento que aclare el tema
Lo anterior en atención a un caso particular, de una empleada pública que se trasladó de Buga a Cali, y debido a la hora en que se movilizó, tuvo que hacer uso de transporte informal.
Así, mediante la comunicación del asunto, dirigido a la Coordinadora del Grupo Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos, solicita concepto sobre lo siguiente:
“Solicitamos concepto ante el grupo jurídico de acuerdo con el correo que antecede ya que la comisionada en toda la vigencia 2024 presento en la misma ruta los soportes de transporte intermunicipal de la Ruta Buga Cali y en toda la vigencia 2025 presenta el formato GRF-F-057 donde los valores no son iguales o similares a la ruta y adicional el mismo formato dice que “este formato aplica únicamente para justificar gastos de transporte en aquellos sitios donde no se cuenta con transporte formal” donde adjuntamos que si cuenta con transporte formal adicional la resolución hace mención al siguiente parágrafo que menciono a continuación.
Este asunto se fundamente en la Resolución 903 de 2022, que modifica la Resolución 2838 de 2016 y establece lo siguiente:
En los eventos en que el comisionado deba utilizar transporte informal, la legalización de ese gasto se hará a través de certificación jurada suscrita por el comisionado en la que indique las razones por las cuales debió utilizar ese transporte y su valor, el cual debe corresponder a los precios del mercado para la respectiva ruta.
Pero no nos dice que este formato sea el de siempre legalizar estos gastos de transporte se entiende que es en casos fortuitos pero la comisionada Sindicalista lo utiliza en las últimas comisiones expresándonos que será el de siempre legalizar”.
ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
Sea lo primero señalar, que los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
PRECEDENTES NORMATIVOS
Para el análisis del presente concepto se tendrá en cuenta el siguiente fundamento normativo:
Artículo 83 de la Constitución Política.
Artículo 3 Ley 1437 de 2011.
Resolución 2838 de 2016, modificada por la Resolución 903 de 2022.
Sentencia T-568 de 1992.
Sentencia T-532 de 1995.
Concepto Ministerio de Transporte 20221341409601 del 07 de diciembre de 2022.
ANÁLISIS JURÍDICO
Mediante la Resolución 2838 de 2016, modificada por la Resolución 903 de 2022, el SENA reglamentó las comisiones de servicio, pago de viáticos y gastos de transporte, indicando que, tienen derecho a su reconocimiento los servidores públicos que deben cumplir una comisión de servicios fuera de su sede habitual de trabajo[1].
Así mismo, la mencionada resolución establece que, para otorgar una comisión, deberá existir un acto administrativo (Orden de Viaje) debidamente firmada por el Ordenador del Gasto respectivo, en la cual se indique el objeto, lugar de la comisión, número de días, fechas de inicio y finalización y el valor total de los viáticos a reconocer[2].
Dentro de los conceptos por los cuales se liquida y legaliza una comisión se encuentran los gastos de transporte, los cuales se clasifican[3] en:
1. Gastos ordinarios: los cuales son aquellos que corresponden a tiquetes aéreos terrestres, fluviales o marítimos, requeridos para el desplazamiento del comisionado entre su lugar de trabajo y el de destino, y son cubiertos en las siguientes modalidades:
- En forma directa, entregando los tiquetes al comisionado.
- Asignando vehículo oficial para el cumplimiento de la comisión.
- Entregando el valor de acuerdo con las tarifas oficiales fijadas para el transporte respectivo, según sea el caso. Dicho valor deberá ser soportado por el respectivo tiquete o factura de compra por parte del comisionado.
2. Otros gastos de transporte: Aquellos complementarios a los gastos ordinarios, gastos de transporte propios de la región, y que son necesarios para el cumplimiento de la comisión. Estos gastos son definidos por el Director Regional respectivo a través de acto administrativo.
En cuanto a la legalización de las comisiones, más exactamente con los gastos de transporte, el parágrafo del artículo 14 de la Resolución 2838 de 2017, modificado por el artículo 7 de la Resolución 903 de 2022, establece que los Servidores Públicos comisionados deberán presentar dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de finalización de la comisión la respectiva legalización al Grupo de Contabilidad de la Dirección General o el que haga sus veces en las Regionales.
La regla general es que el comisionado, en caso de que pague un valor para transportarse vía terrestre, pueda utilizar un servicio de transporte público terrestre para movilizarse a un lugar diferente a su sede habitual de trabajo para cumplir con la respectiva comisión.
Los artículos 5 y 23 de la Ley 336 de 1996 establecen que el servicio público de transporte terrestre automotor es aquel que se contrata y se presta bajo la responsabilidad de empresas de transporte legalmente constituidas y debidamente habilitadas a cambio de una contraprestación económica, en vehículos automotores homologados y matriculados para la prestación del servicio en cada modalidad y vinculados a su parque automotor[4].
En caso de que el pago por el servicio de transporte no cumpla con la definición antes señalada, se entendería este como un transporte informal. Pues no tienen una tarifa ni un horario de prestación de servicios regulados por el Estado, sin embargo cobran un valor por la prestación de este servicio.
El SENA, como entidad pública, debe velar porque en todo caso, se cumpla el ordenamiento jurídico en cuanto a la prestación del servicio público de transporte terrestre, es decir, garantizar porque en las comisiones se utilice un transporte formal.
No obstante lo anterior, y debido a la prestación misma de los servicios del SENA, existen situaciones y/o sitios en donde no será posible utilizar un transporte formal, sin embargo estos eventos deberán justificarse bajo la gravedad de juramento, teniendo en cuenta que, por regla general, en todos municipios y ciudades de Colombia se presta el servicio público de transporte formal.
Es así como el parágrafo 1 del artículo 14 de la Resolución 2838 de 2016, señala que: “En los eventos en que el comisionado deba utilizar transporte informal, la legalización de ese gasto se hará a través de certificación jurada suscrita por el comisionado en la que indique las razones por las cuales debió utilizar ese transporte y su valor, el cual debe corresponder a los precios del mercado para la respectiva ruta”.
En ese orden de ideas, tenemos que el funcionario público que sea designado para una comisión de servicios, debe legalizar el mismo presentando entre otros, los soportes del medio de transporte utilizado que, para el caso en cuestión, debe ser la del transporte público terrestre de pasajeros formal, cuando sea adquirido por el comisionado. En todo caso, deberá procurarse por que sea un transporte formal, como regla general.
La excepción a la anterior regla general, es que, de no haber un servicio de transporte público terrestre de pasajeros formal, el comisionado pueda utilizar un transporte informal, caso en el cual deberá presentar una certificación juramentada, indicando claramente cuáles fueron las razones del porqué debió utilizar ese tipo de transporte así como el valor del mismo. Solo para esta caso se debería diligenciar el formato GRF-F-057.
La anterior exigencia de certificación juramentada, se basa en que el funcionario público debe actuar de acuerdo a los principios de la función administrativa, dentro de los cuales se encuentra el de Buena Fe[5]. El artículo 83 de la Constitución Política establece que “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”.
Al interpretar ese precepto, en la Sentencia T-532 de 1995, la Corte Constitucional advirtió lo siguiente: “Cuando la Constitución exige que las actuaciones de los particulares y de las autoridades se ciñan a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquéllos adelanten ante éstas, consagra un postulado que obliga a las entidades y a los servidores públicos a revisar radicalmente la posición que tradicionalmente han venido observando ante el ciudadano, marcada por la prevención y la mala voluntad. Tal principio exige de gobernantes y gobernados el compromiso de obrar honesta y desprevenidamente, en el marco de unas relaciones de mutua confianza, de tal manera que, sometidos todos al orden jurídico y dispuestos a cumplir sus disposiciones con rectitud, no haya motivo alguno de recelo. La norma en mención no obliga tan sólo al particular sino que se aplica con igual severidad al servidor público, que ni puede presumir la mala fe de la persona respecto de la cual cumple su función, ni le es permitido, en lo que toca con sus propios deberes, asumir actitudes engañosas o incorrectas”.
Como se ve, la buena fe es un principio que rige las actuaciones de los particulares y de la administración y obliga a actuar de manera leal, clara y transparente, esto es, sin el ánimo de sacar provecho injustificado de la contraparte y guiados siempre por la idea de mutua confianza.
Sobre el alcance del principio de buena fe, en la Sentencia T-568 de 1992, la Corte Constitucional también advirtió: “la buena fe no puede implicar que el Derecho la admita y proclame como criterio eximente de la responsabilidad que, según las leyes, corresponde a quienes incurren en acciones u omisiones dolosas o culposas que ameritan la imposición de sanciones judiciales o administrativas. Hacer del principio de la buena fe una excusa de ineludible aceptación para consentir conductas lesivas del orden jurídico equivale a convertir éste en sistema inoperante. Pese a la obligatoriedad del principio constitucional enunciado, éste se edifica sobre la base de una conducta cuidadosa de parte de quien lo invoca, en especial si la ley ha definido unas responsabilidades mínimas en cabeza del que tiene a su cargo determinada actividad”.
De acuerdo a lo anterior, y para el caso en donde el SENA exige un correcto actuar de sus empleados públicos, más exactamente donde se les exige certificar bajo juramento que actuaron de manera correcta al certificar el hecho de que no se contaba con transporte formal si no con transporte informal y del valor del mismo, es un hecho que en principio se presumiría cierto, a menos de que se dé demuestre lo contrario, caso en el cual, se podría iniciar las actuaciones correspondiente por parte de la entidad.
CONCLUSIÓN.
El funcionario público que sea designado para una comisión de servicios, debe legalizar el mismo presentando entre otros, los soportes del medio de transporte utilizado que, para el caso en cuestión, y por regla general, debe ser la del transporte público terrestre de pasajeros formal.
La excepción a la anterior regla general, es que, de no haber un servicio de transporte público terrestre de pasajeros formal, el comisionado pueda utilizar un transporte informal, caso en el cual deberá presentar una certificación juramentada, indicando claramente cuáles fueron las razones del porqué debió utilizar ese tipo de transporte así como el valor del mismo. Solo para esta caso se debería diligenciar el formato GRF-F-057.
En estos términos y conforme a la normatividad y jurisprudencia vigentes a la fecha de emisión de este concepto, se da respuesta al cuestionamiento formulado, indicando que este se rinde de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Cordialmente,
MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA
Coordinadora
Grupo Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos
Dirección Jurídica- Dirección General
1. Artículo 3 Resolución 2838 de 2016.
2. Artículo 4 Resolución 2838 de 2016, modificado por el artículo 3 de la Resolución 903 de 2022.
4. Concepto Ministerio de Transporte 20221341409601 del 07 de diciembre de 2022.
5. Artículo 3 Ley 1437 de 2011.
