CONCEPTO 43348 DE 2026
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
Bogotá, D.C.
| Para: | XXXXX |
| De: | Coordinadora Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos |
| Asunto: | Respuesta a 7-2026-143913 - Solicitud de concepto sobre programación de instructores |
Cordial saludo.
Respondemos al radicado 7-2026-143913, mediante el cual solicitó concepto acerca del criterio para la "programación, distribución y registro de las horas laborales de los instructores de planta que ejercen funciones como dirigentes sindicales, específicamente frente a la imputación de los permisos sindicales dentro de la jornada laboral semanal y mensual", considerando que "en el ejercicio práctico de la programación académica y del registro de horas en los aplicativos institucionales, se han identificado interpretaciones distintas entre centros, instructores y coordinaciones académicas (...)."
En el contexto de la Resolución 642 de 2004 y el Concepto 46244 de 2021 señala algunas conclusiones iniciales sobre el asunto, manifestando que, "no obstante lo anterior, en la práctica institucional se han presentado diferencias en la forma de registrar y programas las horas mensuales, particularmente cuando el instructor dirigente sindical hace uso de permisos sindicales por uno o varios días en el mes (...), y pregunta:
"1. ¿Debe el permiso sindical de los instructores de planta imputarse dentro de las 10,5 horas semanales de actividades de obligatorio cumplimiento, conforme a la Resolución 0642 de 2004?
2. Cuando un instructor dirigente sindical hace uso de permisos sindicales por uno o varios días en el mes:
- ¿ Es jurídicamente procedente realizar una redistribución o proporcionalización mensual distinta de la jornada prevista por fuera de las 10,5 horas semanales de actividades de obligatorio cumplimiento?
- ¿Se modifica el total de horas directas de formación mensuales o se mantiene la jornada laboral definida normativamente?
3. En caso de que las horas de permiso sindical ocupen total o parcialmente las 10,5 horas semanales de obligatorio cumplimiento, ¿es jurídicamente válido exigir la reposición de dichas horas o la programación adicional de otras actividades indirectas?
4. ¿Cuál debe ser el criterio institucional que se adopte para garantizar, de manera simultánea: - El respeto al derecho fundamental de asociación sindical. - El cumplimiento de la jornada laboral del instructor conforme a la normativa interna del SENA."
Por último, solicita "que el concepto jurídico a emitir tenga alcance general y orientador, de conformidad con la función asignada al Grupo de Conceptos y producción Normativa, para que pueda servir como referente institucional en la programación académica, el control administrativo y el registro de horas en los aplicativos del SENA."
ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
Al respecto, el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 establece el alcance de los conceptos jurídicos, así: "Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución." De esta manera, se resalta que el concepto jurídico no tiene la naturaleza de norma jurídica, limitándose en su alcance a lo descrito conforme a la Ley.
PRECEDENTES NORMATIVOS
Constitución Política de Colombia
Ley 119 de 1994
Ley 1952 de 2019
ANÁLISIS JURÍDICO
Conforme al alcance de los conceptos jurídicos, debe precisarse inicialmente que la Dirección Jurídica y la Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos no tienen competencia para reglamentar el tema, como tampoco es posible fijar reglas o procedimientos en torno a la programación de instructores, pues todo análisis relativo a la jornada de los servidores públicos parte de la consideración del principio de legalidad que gobierna la función pública, lo que implica que esté sujeto a la reglamentación que se haya expedido para su regulación.
En efecto, desde el nivel constitucional de nuestro ordenamiento se encuentra establecido que la función pública se rige por el principio de legalidad en todos sus aspectos, incluso respecto de las funciones y competencias de las autoridades administrativas y de los servidores públicos.
La Constitución Política establece que las autoridades y los servidores públicos solo pueden actuar dentro de las atribuciones preexistente y expresas que se asignan en ella, en la Ley o en la reglamentación. Entre otras normas, esto se deriva de las disposiciones sobre la responsabilidad por omisión o extralimitación en las funciones (art. 6), el mandato de que ninguna autoridad puede ejercer funciones distintas a las que le atribuyen la Constitución y la Ley (art. 121), la disposición en el sentido de que no hay empleo sin funciones detalladas en la ley o el reglamento y que el ejercicio de un cargo esté precedido por el juramento de cumplir las normas y desempeñar los deberes que le incumben al servidor público (art. 122), y el deber general de estar al servicio del Estado y ejercer las funciones en la forma prevista en la normativa vigente (art. 123).
A lo anterior, y sin perjuicio de otras normas que aluden al deber de cumplir las funciones legal o reglamentariamente atribuidas a cada cargo, debe agregarse que la Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario) establece en el artículo 38 los deberes de todo servidor público, entre los cuales se encuentra el de "dedicar la totalidad del tiempo reglamentario de trabajo al desempeño de las funciones encomendadas, salvo las excepciones legales".
Estas normas generales tienen implicaciones prácticas para el análisis. Por una parte, ellas sustentan la condición de que la jornada, y con esto la programación, asignación o distribución de actividades que comprendan las funciones de un cargo, deban definirse mediante leyes o actos administrativos (decreto, resolución), sin poder aplicar al caso ningún tipo de acuerdo informal o ninguna práctica que no se enmarque en sus normas. Por otra, que la misma Ley o la reglamentación atribuyen la competencia a las autoridades administrativas para regular la jornada, para el caso, el Director General, o controlar su cumplimiento, como corresponde en parte a los Directores Regionales y los Subdirectores de Centro.
La disposición constitucional que establece que los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad, introduce una consideración respecto a la relación directa entre las funciones de los instructores, la programación de instructores y la misión institucional.
La Ley 119 de 1994 define que el SENA tiene la misión de ofrecer y ejecutar formación profesional integral (art. 2) y le atribuye al Director General funciones para dirigir, coordinar y controlar el personal (art. 13), por lo que las disposiciones dictadas en torno a la jornada laboral y la "programación de instructores" se tornas en instrumentos para materializar la misión institucional en el marco de la legalidad.
Relacionado con esto, se debe mencionar que las funciones generales de los instructores, están definidas en los Decretos 1424 de 1998 (art. 2) y 1426 de 1998 (art. 2, lit. e), que establecen que este nivel jerárquico o grupo ocupacional, "comprende los empleos cuyas funciones principales consisten en impartir formación profesional, desempeñar actividades de coordinación académica de la formación e investigación aplicada". Esta constituye la regla general en torno a las funciones que, por mandato constitucional, legal y reglamentario, les corresponde desempeñar a los servidores públicos vinculados al SENA en empleos de "instructor".
Por esta razón, según el deber de destinar la jornada al cumplimiento de las funciones de su cargo, los instructores desempeñan principalmente las asignadas por los Decretos citados, y, por lo mismo, en la programación de sus actividades, se deben priorizar aquellas relacionadas con dichas funciones, sin perjuicio de la distribución establecida en la reglamentación interna, como se mencionará.
En el SENA, las reglas generales respecto a la jornada de los instructores y su destinación, son establecidas en virtud de las competencias legales y reglamentarias dadas a sus autoridades administrativas. En especial, hay que considerar la función otorgada al Director General en el numeral 13 del artículo 4 del Decreto 249 de 2004, para determinar el calendario académico y de labores, la duración de las sesiones de formación y la utilización de la jornada laboral de los instructores, y la asignada a los Directores Regionales en el numeral 15 del artículo 24, para "controlar el cumplimiento de la jornada de los instructores de cuarenta y dos y media (42.5) horas semanales, dedicadas en su totalidad a la ejecución de las funciones propias de su cargo y que la entidad les programe, y el cumplimiento de la dedicación por parte de cada instructor de treinta y dos (32) horas semanales en actividades directas de formación profesional integral."
Lo atinente a la jornada laboral semanal de los instructores se concreta en la Resolución 642 de 2004, conforme a la cual, en consonancia con las normas citadas, se establecen las siguientes generalidades aplicables a la programación de los instructores: - La jornada laboral semana de los instructores, se reitera, es de 42.5 horas (art. 1). - De esas horas 42.5 horas, 32 deben dedicarse a actividades directas de formación profesional integral (art. 1). - Se definen las actividades directas de formación profesional como: sesiones presenciales o desescolarizadas (virtuales, a distancia), en el SENA o en empresas, de duración mínimo de una hora (art. 1, parágrafo). - Las 10 horas restantes, se deben destinar a actividades de obligatorio cumplimiento, sujetas a programación previa identificando el grado de responsabilidad, el tiempo de dedicación, productos y resultados, que incluyen: preparación de sesiones, inducción, participación en comités de evaluación o en equipo pedagógico de centro, formación y actualización pedagógica y tecnológica, atención a alumnos fuera de sesiones, apoyo al sistema nacional de formación para el trabajo, y "permiso sindical, en los casos que haya lugar y hayan sido previamente reconocidos" (art. 2).
En este contexto, la programación de instructores se ejecuta, como acto de gestión, mediante la distribución de actividades directas y obligatorias, asignando tiempo, responsables y productos de acuerdo con la oferta o planeación de formación titulada o complementaria del Centro de Formación y las necesidades del servicio, sin exceder la jornada laboral según el tope semanal y sin desbordar el núcleo funcional del empleo.
En lo que tiene que ver con las actividades funcionales de los instructores en la ejecución del procedimiento de programación de los instructores, dentro del Proceso de Gestión de la Formación Profesional Integral se encuentra estandarizada la "Guía de programación de instructores en los programas de formación" (Código GFPI-5-012). Allí se mencionan, entre otras cuestiones relevantes para el tema, que la Resolución 928 de 2022, define las competencias funcionales y comportamentales del nivel jerárquico de instructor en el SENA, que deben ser acreditadas por todos los instructores, independientemente del área funcional, red de conocimiento o área temática a la que pertenezca. El contenido funcional del empleo de instructor tiene en cuenta:
- La identificación del propósito principal del cargo que explica la necesidad de su existencia o su razón de ser dentro de la estructura de procesos y misión encomendados al área a la cual pertenece.
- Las funciones esenciales con las cuales se garantice el cumplimiento del propósito principal o razón de ser del mismo.
La Guía presenta una clasificación de las actividades del instructor, que comprende las actividades directas de formación profesional integral, otras actividades (relacionadas con el proceso de ejecución de la formación, las actividades individuales o grupales o en cumplimiento de la política institucional o en representación de la entidad, actividades específicas de la formación dual o de la formación media técnica).
Según esta, la asignación horaria implica que "la dedicación horaria por parte de cada instructor, indiferente de su modalidad de contratación, debe estar orientada a la ejecución de las actividades anteriormente relacionadas. Para el instructor de planta rige la Resolución 642 de 2004 (...) las cuales deben ser programadas en su totalidad en el Sistema de Gestión Académico Administrativo - SOFIA Plus, en cumplimiento de las horas semanales o mensuales en actividades directas de formación profesional (...)".
En otra parte de la Guía, esta aclara respecto a las actividades que "el instructor puede participar en una o varias de ellas, hasta cumplir con el total de las 42.5 horas de la jornada laboral semanal. En este contexto, es importante resaltar que se pueden establecer horarios de trabajo que incluyan el sábado, respetando el máximo semanal. Cuando el horario de trabajo implique el sábado, el trabajo realizado no da derecho a remuneración adicional, salvo cuando exceda la jornada máxima semanal, ni da lugar al compensatorio que se establece para el trabajo realizado en dominical o feriado."
Respecto al asunto de los permisos sindicales y la jornada laboral de instructores, como lo menciona en su comunicación, se encuentra un antecedente en el Concepto 46244 de 2021, donde se consideró lo siguiente:
"Con referencia a los permisos sindicales (...) se reconoció a los representantes sindicales las garantías necesarias para el cumplimiento de sus funciones (...). La sujeción de estos permisos está sujeta a la valoración de los criterios de necesidad, proporcionalidad y razonabilidad del permiso en aras de no incidir negativamente sobre la debida prestación del servicio. (...) De acuerdo con lo expuesto, el permiso sindical no exonera a los servidores públicos del cumplimiento normal y habitual de las funciones propias de su cargo, sin embargo, en ocasiones la concesión del permiso implica atender su tarea de manera parcial, en la medida en que debe dedicar parte de su tiempo dentro de la jornada laboral para el desarrollo de las actividades sindicales y en caso en que estos interfieran con el normal funcionamiento de la administración, es a la autoridad pública a quien le corresponde adoptar medidas alternativa y efectivas para garantizar la adecuada prestación del servicio. De lo anterior se infiere que si el permiso sindical llega a superar las 10.5 horas semanales, el Centro debe prever la desprogramación del servidor público durante el tiempo que dure el permiso, pues no es posible programar otras horas para preparación de sesiones."
Por otra parte, en el Concepto 52783 de 2024, en un tema relacionado con los permisos sindicales, la Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos se refirió a la doctrina y jurisprudencia sobre la materia, para enfatizar que:
"Si bien los representantes de los sindicatos de servidores públicos tienen el derecho al otorgamiento de permisos en los términos del Decreto 270 de 2024 (...) como una expresión del derecho constitucional de asociación y libertad sindical, también lo es que, para otorgarse los permisos debe considerarse lo siguiente:
1. Los permisos sindicales no tienen carácter permanente ni indefinido.
2. Deben concederse en términos de razonabilidad y proporcionalidad.
3. Se conceden exclusivamente con el fin de que el servidor atienda gestiones relacionadas con su actividad sindical.
4. No se puede conceder cuando la ausencia del servidor público afecte la debida prestación del servicio que debe prestar la entidad a la que pertenece, sin que sea posible en forma alguna superar la ausencia.
Los criterios de razonabilidad, proporcionalidad y necesidad que deben aplicarse al momento de otorgar el permiso sindical deben tener en cuenta, por una parte, que el mismo es transitorio, es decir, no tiene carácter indefinido ni permanente, y de otra parte, que no se afecte la prestación eficaz del servicio y el debido funcionamiento de la administración, garantizando el ejercicio del derecho de asociación sindical. (...)
En tal sentido, cabe recordar, como bien se desprende de lo antes expuesto, que el 'el directivo sindical tiene que cumplir, normal y habitualmente, las funciones propias del empleo oficial que desempeña, los permisos sindicales no lo liberan de esa obligación, aunque en ocasiones sólo deba atender su tarea de manera parcial, para poder ejercitar en forma cabal su calidad de líder o directivo sindical."
CONCLUSIONES
Considerando lo expuesto, se responde a sus inquietudes de la siguiente manera, reiterando el alcance general y naturaleza de los conceptos jurídicos:
1. "¿Debe el permiso sindical de los instructores de planta imputarse dentro de las 10,5 horas semanales de actividades de obligatorio cumplimiento, conforme a la Resolución 642 de 2004?'
Respuesta: Si. De conformidad con el artículo 1 de la Resolución 642 de 2004, los servidores públicos del nivel instructor tienen una jornada laboral semanal de 42,5 horas, de las cuales 32 deben ser destinadas a realizar actividades directas de formación profesional integral. Según la misma Resolución, artículo 2, las 10,5 horas restantes, deberán dedicarse a actividades previamente programadas, entre las cuales se incluye el "permiso sindical, en los casos en que haya lugar y hayan sido previamente reconocidos".
2. "Cuando un instructor dirigente sindical hace uso de permisos sindicales por uno o varios días en el mes:
- ¿ Es jurídicamente procedente realizar una redistribución o proporcionalización mensual distinta de la jornada prevista por fuera de las 10,5 horas semanales de actividades de obligatorio cumplimiento?"
Respuesta: No. En nuestro criterio, de acuerdo con las disposiciones de la Resolución 642 de 2004, la jornada laboral de los empleados del nivel jerárquico instructor se fija y distribuye "semanalmente". Además, de conformidad con la "Guía de programación de instructores en los programas de formación" (GFPI-G-052), en el numeral 8.4 se hace referencia a la asignación y dedicación horaria, y allí se indica la regla de proporcionalidad mensual para instructores de planta, así: "- 32 horas a las actividades directas de formación profesional integral y 10,5 en otras actividades o su proporción cuando existan festivos para el instructor de planta. - 75% en horas directas de formación profesional integral y 25% en las otras actividades en que aplique o su proporción cuando existan festivos de las 160 horas mensuales promedio establecidas para el instructor contratista."
- "¿Se modifica el total de horas directas de formación mensuales o se mantiene la jornada laboral definida normativamente?"
Respuesta: De acuerdo con el principio de legalidad de la función pública y otras consideraciones en el análisis de este documento, la jornada laboral es uno de los elementos o condiciones del empleo que se rige por lo dispuesto en la Ley o en la reglamentación, siendo improcedente aplicar a su regulación ningún tipo de acuerdo informal o ninguna práctica que no se enmarque en sus normas.
3. "En caso de que las horas de permiso sindical ocupen total o parcialmente las 10,5 horas semanales de obligatorio cumplimiento, ¿es jurídicamente válido exigir la reposición de dichas horas o la programación adicional de otras actividades indirectas?"
Respuesta: La Resolución 642 de 2004 establece una jornada laboral semanal de 42,5 horas, distribuidas entre 32 horas dedicadas a actividades directas de formación profesional y 10,5 horas a otras actividades, entre las que se incluye el permiso sindical. Para las actividades que se programen conforme a la Resolución, dentro de los límites de la jornada laboral semanal, no se prevé su reposición. Como se dijo en el Concepto 46244 de 2021, "el permiso sindical no exonera a los servidores públicos del cumplimiento normal y habitual de las funciones propias de su cargo, sin embargo en ocasiones la concesión del permiso implica atender su tarea de manera parcial, en la medida en que debe dedicar parte de su tiempo dentro de la jornada laboral para el desarrollo de las actividades sindicales y en caso en que estos interfieran con el normal funcionamiento de la administración, es a la autoridad pública a quien le corresponde adoptar medidas alternativas y efectivas para garantizar la adecuada prestación del servicio."
4. ¿Cuál debe ser el criterio institucional que se adopte para garantizar, de manera simultánea: - El respeto al derecho fundamental de asociación sindical. - El cumplimiento de la jornada laboral del instructor conforme a la normativa interna del SENA?'
Respuesta: Conforme al alcance de los conceptos jurídicos, este documento solo puede establecer criterios generales que sirvan para la interpretación o solución, por parte de los funcionarios o áreas competentes, de las situaciones particulares que puedan presentarse.
Se puede observar, además, que para el caso del SENA se puede presentar una diversidad de casos en torno a los permisos sindicales y la programación de instructores, que dependen de los acuerdos existentes al respecto con las distintas organizaciones sindicales, con la característica de ser plenamente vinculantes.
De esto deriva la posibilidad de establecer solamente un criterio general que considere el ejercicio del derecho de asociación sindical mediante el goce de los permisos sindicales razonables y proporcionales, que implica el deber institucional de garantizarlos, y el deber de cumplir con la jornada laboral en los términos normativos generales e internos, que en el caso del SENA prevé expresamente tales permisos como una de las actividades que pueden programarse en la jornada semanal.
En tal sentido, se debe considerar respecto a los permisos sindicales, que:
a. Son una garantía necesaria para el ejercicio del derecho de asociación sindical. La normativa contiene el deber de reconocer y conceder permisos sindicales remunerados, razonables y proporcionales.
b. Pueden hacer parte de acuerdos colectivos vinculantes entre las organizaciones sindicales y el SENA, que obligan en los términos expresamente previstos en ellos.
c. Deben ser reconocidos mediante acto administrativo y, en los términos que estos se expidan, deben ser cumplidos por los destinatarios de sus disposiciones.
d. La Resolución 642 de 2004 prevé que estos hagan parte de la jornada laboral semanal de los instructores, dentro de las 10,5 horas que se destinan para actividades distintas a las directas de formación profesional integral.
e. En cada caso, según sus propias particularidades, el SENA debe prever si el ejercicio del derecho de asociación sindical mediante el goce de permisos sindicales requiere adoptar medidas alternativas y efectivas para garantizar la adecuada prestación del servicio.
Por último, frente a la solicitud de que "que el concepto jurídico a emitir tenga alcance general y orientador, de conformidad con la función asignada al Grupo de Conceptos y producción Normativa, para que pueda servir como referente institucional en la programación académica, el control administrativo y el registro de horas en los aplicativos del SENA", reiteramos que según lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, los conceptos jurídicos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, pues no tienen la naturaleza de norma jurídica. Por lo tanto, en el presente, se exponen orientaciones de carácter que pueden ser utilizadas por las áreas o funcionarios competentes para interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes a los casos particulares.
Cordialmente,
CAROLINA OSPINA VILLEGAS
Coordinadora Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos
