CONCEPTO 54352 DE 2025
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
| Para: | Fermín Beltrán Barragán, Subdirector Centro de la Industria, la empresa y los servicios, Regional Huila (fbeltran@sena.edu.co) |
| Asunto: | Respuesta a radicado 41-9-2025-011784 – Consulta sobre inhabilidades de docentes ocasionales y hora cátedra |
Cordial saludo.
Mediante radicado 41-9-2025-011784 solicitó “las directrices correspondientes para los casos de contratos de prestación de servicios personales con contratistas que se encuentran inhabilitados por contar con vinculación mediante acto administrativo como docente ocasional de medio tiempo o tiempo completo con establecimientos públicos (universidades públicas); lo anterior, conforme al concepto 113311 de 2023 Departamento Administrativo de la Función Pública (…). // Adicionalmente, solicito se informe si un instructor vinculado bajo la modalidad de hora cátedra en una universidad pública, se encuentra inhabilitado para contratar con el SENA, toda vez que esta excepción plasmada en la Ley 4 de 1992 es para los funcionarios públicos, por lo que una persona natural al encontrarse vinculada a otra entidad en la modalidad de hora cátedra, ostentaría la calidad de servidor público.”
ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
PRECEDENTES NORMATIVOS
Constitución Política, arts. 123, 127, 128
Ley 4 de 1992, art. 19
Ley 30 de 1992, arts. 71, 72, 73, 74, 75
Decreto 1279 de 2002, arts. 3, 4
Jurisprudencia y doctrina constitucional y administrativa
ANÁLISIS JURÍDICO
El asunto que se consulta se enmarca en el régimen de inhabilidades e incompatibilidades aplicables a los servidores públicos en el ámbito contractual, por lo cual, además de reiterar el alcance general de este concepto en el sentido de no resolver ninguna situación concreta, debemos partir de la consideración de que ese régimen comprende una serie de limitaciones o restricciones que exigen ser interpretadas y aplicadas conforme a la literalidad de las normas que las consagran, por tener una naturaleza prohibitiva y, por lo mismo, evitando a recurrir a analogías o a razones para buscar extender sus efectos a situaciones no contempladas o fijar excepciones a las reglas que comprende.
Así lo advierte la jurisprudencia sobre el tema, por ejemplo, en Sentencia de 8 de febrero de 2011 del Consejo de Estado (Radicación 11001-03-15-000-2010-00990-00): “Las inhabilidades e incompatibilidades, en tanto limitan la libertad y los derechos de las personas, son de origen constitucional y legal. La tipificación de sus causas, vigencia, naturaleza y efectos es rígida y taxativa; su aplicación es restrictiva, de manera que excluye la analogía legis o iuris, excepto en lo favorable; están definidas en el tiempo, salvo aquellas de carácter constitucional (…); y, además, hacen parte de un conjunto de disposiciones que integran un régimen jurídico imperativo y de orden público, razón por la cual no son disponibles ni pueden ser derogadas por acuerdo o convenio.”
La cartilla “Inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos”, elaborada por el Departamento Administrativo de la Función Pública, relaciona de la definición de “inhabilidad” como “la incapacidad, ineptitud o circunstancias que impiden a una persona ser elegida o designada en un cargo público y en ciertos casos, impiden el ejercicio del empleo a quienes ya se encuentran vinculados al servicio”; mientras, para la “incompatibilidad” menciona que la jurisprudencia la ha definido como la “imposibilidad jurídica de coexistencia de dos actividades.”
Sobre esta última, que será objeto de análisis en este documento, se agrega en esa cartilla lo dicho por la Corte Constitucional en Sentencia C-426 de 1996, respecto a la función de esta figura: “De ahí que las incompatibilidades legales tengan como función primordial preservar la probidad del servidor público en el desempeño de su cargo, al impedirle ejercer simultáneamente actividades o empleos que eventualmente puedan llegar a entorpecer el desarrollo y buena marcha de la gestión pública. Igualmente, cumplen la misión de evitar que se utilice su cargo de elección popular para favorecer intereses de terceros o propios en desmedro del interés general y de los principios que rigen la función pública.”
Teniendo en cuenta que el régimen aludido comprende tanto inhabilidades e incompatibilidades, y que estas figuras tienen elementos comunes pero difieren en su significado y efectos, nos referiremos en general a la posibilidad de que los docentes ocasionales y de hora cátedra, según su vinculación en universidades públicas, celebren contratos de prestación de servicios con el SENA.
Al respecto, encontramos que el artículo 127 de la Constitución Política dispone que “los servidores públicos no podrán celebrar, por sí o por interpuesta persona, o en representación de otro, contrato alguno con entidades públicas o con personas privadas que manejen o administren recursos públicos, salvo las excepciones legales.”
A su vez, el artículo 8 de la Ley 80 de 1993 dispone sobre las inhabilidades e incompatibilidades para contratar, lo siguiente: “1. Son inhábiles para participar en licitaciones (…) y para celebrar contratos con las entidades estatales: a) Las personas que se hallen inhabilidad para contratar por la Constitución y las leyes. (…) f. Los servidores públicos. (…).”
La noción de “servidor público” se encuentra desarrollada por normas constitucionales y legales, que permiten identificar el alcance de esa expresión en cuanto a quienes comprende. La Constitución Política establece una relación con la asignación y cumplimiento de funciones públicas en entidades estatales por parte de una persona natural, mediante un vínculo jurídico que implica una subordinación de orden laboral.
Así, el artículo 123 de la Constitución Política señala que “son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. / Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento.” Entre tanto, el artículo 2, numeral 2, de la ley 80 de 1993 dice: “Se denominan servidores públicos: a) Las personas naturales que prestan sus servicios dependientes a los organismos y entidades de que trata este artículo, con excepción de las asignaciones y fundaciones de participación mixta (…).”
Según la disposición constitucional citada, los servidores públicos se clasifican en tres categorías, sometidos a diferentes regulaciones respecto al ejercicio de sus funciones, y son sujetos del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, sin perjuicio de las excepciones que expresamente estén consagradas en el ordenamiento: i) Los miembros de corporaciones públicas, ii) los empleados públicos y, iii) Los trabajadores oficiales. Estas categorías suelen agruparse en empleados públicos, trabajadores oficiales y los demás que determine la Ley.
Sobre este tema, la jurisprudencia ha sido constante en afirmar que el concepto de servidor público comprende a toda persona que tenga una relación laboral con el Estado y trabaje a su servicio. Por ejemplo, en Sentencia del 26 de julio de 2018 [radicación 11001-03-25-000-2014-01511-00(4912-14), el Consejo de Estado expresó, considerando lo dispuesto en el artículo 123 de la Constitución Política, que: “(…) como puede apreciarse, el Constituyente Primario utilizó de forma general el concepto de 'servidor público' para comprender a todas las personas naturales que tienen una relación laboral con el Estado, y trabajan a su servicio para efectos de asegurar el cumplimiento de sus fines constitucionales. Así las cosas, para referirse a ellos en forma genérica la Carta también emplea la expresión 'funcionarios' (…).”
No obstante, el análisis solicitado requiere que hagamos referencia a si la vinculación como docente hora cátedra o docente ocasional en universidades públicas da lugar a clasificarlos como servidores públicos para efectos de la incompatibilidad que se establece en los artículos 127 de la Constitución Política y 8 de la Ley 80 de 1993.
La Ley 30 de 1992 contiene las disposiciones para la organización del servicio público de la educación superior. De conformidad con esta Ley, para ser nombrado profesor de universidad estatal u oficial se requiere como mínimo poseer título profesional universitario, y ser incorporado previo concurso público de méritos cuya reglamentación corresponde al respectivo consejo superior universitario (art. 70), y “los profesores podrán ser de dedicación exclusiva, de tiempo completo, de medio tiempo y de cátedra” (art. 71).
Respecto a los profesores de dedicación exclusiva, tiempo completo y medio tiempo, el artículo 72 dispone que “están amparados por el régimen especial previsto en esta ley y aunque son empleados públicos, no son de libre nombramiento y remoción, salvo durante el período de prueba que establezca el reglamento docente de la universidad para cada una de las categorías previstas en el mismo.”
En este contexto, se observa que el artículo 73 de la Ley 30 de 1992 dispone que “los profesores de cátedra no son empleados públicos ni trabajadores oficiales (…)” y, en cuanto a los docentes ocasionales, el artículo 74 expresa lo siguiente: “Serán profesores ocasionales aquellos que con dedicación de tiempo completo o de medio tiempo, sean requeridos transitoriamente por la entidad para un período inferior a un año. / Los docentes ocasionales no son empleados públicos ni trabajadores oficiales, sus servicios serán reconocidos mediante resolución (…).”
Es preciso aclarar que al citar estos artículos de la Ley 30 de 1992, que son pertinentes para este análisis, no se incluyen los apartes declarados inexequibles por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-006 de 1996, que resolvió la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra la disposición legal de excluir a los docentes ocasionales del goce del régimen prestacional, contenida en el artículo 74, y que hizo extensiva a la condición de que los docentes de hora cátedra se vincularan mediante contrato de prestación de servicios, en términos generales, por consideración del derecho a la igualdad.
En tal sentido, la Corte Constitucional declaró inexequible, del artículo 73 referido a los docentes de hora cátedra, el aparte que señalaba que “son contratistas y su vinculación a la entidad se hará mediante contrato de prestación de servicios, el cual se celebrará por períodos académicos”, y del artículo 74, el aparte que indicaba que los docentes ocasionales “no gozarán del régimen prestacional previsto (…).”
En el contexto de la autonomía universitaria, definida en relación con las universidades públicas como “característica que les es consustancial y las diferencia de otro tipo de organizaciones”, la Corte Constitucional desarrolla el tema de la vinculación de docentes en las universidades estatales u oficiales, indicando que la Ley 30 de 1992 regula lo referente al personal docente y establece tres categorías: a. Los profesores empleados públicos, que no son de libre nombramiento y remoción e ingresan por concurso de méritos; b. Los profesores de cátedra, y c. Los profesores ocasionales.
Respecto de estas modalidades, la Corte señala que “permiten la vinculación de docentes universitarios, que desde diferentes perspectivas suplirán las distintas necesidades (…); los primeros, los profesores empleados públicos, los cuales ingresan por concurso de méritos, constituyen uno de los estamentos esenciales de la comunidad académica (…); los catedráticos, que se vinculan como contratistas, atienden funciones o tareas docentes de carácter especializado o coyuntural, que no exigen su dedicación de medio tiempo o de tiempo completo; y los profesores ocasionales, que transitoriamente se vinculan a la institución, ellos sí con dedicación de medio tiempo o tiempo completo, para realizar actividades inherentes a la naturaleza de la institución: docencia y/o investigación.”
Para los tres casos, la Corte consideró que “los docentes deben acreditar el cumplimiento de los requisitos y condiciones mínimas exigibles para el desarrollo de una actividad académica de calidad, pues no se trata de labores que se diferencie por los niveles de exigencia o cualificación de quienes las asumen, sino por su origen en necesidades y expectativas, unas permanentes y otras eventuales (…).”
En este sentido, se considera válido diferenciar los modos de vinculación o contratación de los docentes de las universidades públicas, por las necesidades que atienden y el tiempo de dedicación, no por las calidades que deban acreditar para el ejercicio de la actividad docente, pues “ellas responden a las singulares características y necesidades de las universidades, y son adoptadas, según el caso, por decisión de la misma comunidad académica, la cual, a través de sus órganos de dirección (…) definen para cada proyecto o programa la utilización de uno u otro mecanismo de vinculación.”
Respecto a los docentes ocasionales, tema que en principio fue el objeto de la demanda y que ocupa todo su análisis, la Corte consideró que se trata de una categoría creada por la Ley, para la que determinó un régimen especial para particulares que presten temporalmente sus servicios en universidades estatales u oficiales, y que “al igual que los catedráticos, cumplen las mismas funciones que un profesor de planta, además deben acreditar para efectos de su vinculación similares requisitos de formación y experiencia, y tienen las mismas obligaciones que los docentes empleados públicos; la diferencia con aquellos estriba en su forma de vinculación, a través de resolución, y en la temporalidad de la misma.”
En tanto la demanda se dirigió contra la condición que excluía a los docentes ocasionales del régimen prestacional, la Corte consideró según sus análisis, que “no se encuentra fundamento constitucional que justifique la negación expresa que hace la disposición demandada, del derecho que tienen los profesores ocasionales, en tanto trabajadores al servicio del Estado, al reconocimiento, obviamente proporcional, de las prestaciones sociales que consagra la legislación laboral (…)”.
El análisis de la Corte, que se centró en la categoría de los docentes ocasionales regulada según el artículo 74 de la Ley 30 de 1992, se extendió por unidad normativa a lo regulado en el artículo 73 para los de hora cátedra, y así mismo los efectos del fallo, por la siguiente consideración: “Ahora bien, esta misma interpretación cabe aplicarla a los profesores de cátedra a que se refiere el artículo 73 de la misma ley, pues ellos son servidores públicos que están vinculados a un servicio público y en consecuencia los respectivos actos administrativos determinarán las modalidades y efectos de su relación jurídica de acuerdo con la ley. / En efecto, como se ha sostenido anteriormente, estos profesores de cátedra tienen también una relación laboral subordinada, por cuanto cumplen una prestación personal de servicio, igual a la que realizan los profesores de tiempo completo, de medio tiempo o los llamados ocasionales a que se refiere el artículo 74. (…) Entonces frente a esta similar situación de hecho que identifica la misma relación de trabajo subordinado de estos servidores públicos, debe corresponderles el mismo tratamiento en cuanto a prestaciones sociales, que deben pagárseles proporcionalmente al trabajo desempeñado.”
Frente a este pronunciamiento queremos resaltar que el objeto de la demanda y del análisis se circunscribía al régimen prestacional de los docentes ocasionales, por el hecho de que su vinculación se daba mediante resolución, equiparable a una forma de provisión de empleos dentro de las universidades públicas, por lo cual se ubicarían en un plano de igualdad con los docentes de carrera que la Ley desconocía al prever que no gozarían del mismo régimen prestacional. En principio, su cuestionamiento no abarcaba los docentes hora cátedra, en tanto conforme a la Ley, se vinculaban a través de una modalidad de contratación administrativa.
Es así como el análisis de la Corte se centró en el régimen salarial y prestacional de los docentes ocasionales, y por el principio de unidad de materia, lo extendió a los docentes de hora cátedra. Sin embargo, en la Sentencia no se indica cómo debe realizarse su vinculación para el caso específico de los docentes hora cátedra, quedando por eso sujeta esta condición a lo que establezcan las normas vigentes y los estatutos de las instituciones públicas de educación superior, pues no señala que deba hacerse del mismo modo que se hace para los docentes ocasionales, es decir, mediante resolución.
Como veremos, la posibilidad de que los docentes hora cátedra sean vinculados mediante contrato tiene sustento en normas vigentes como las relativas al régimen salarial y prestacional de los docentes de universidades estatales u oficiales, y de la excepción establecida en el artículo 19 de la Ley 4 de 1992, conforme a la cual, los servidores públicos pueden recibir honorarios por concepto de hora cátedra, siendo previsible por ese hecho que su vinculación como docente catedrático se realice mediante contrato, es decir, mediante una forma que no les dé el estatus de empleado público, pues sobre ellos recae igualmente la prohibición de desempeñar simultáneamente más de un empleo de esa naturaleza.
Así mismo, para el caso específico de los docentes ocasionales, se debe resaltar un aspecto que sobresale de los artículos 72 y 73 de la Ley 30 de 1992, ya citados, que sirve para equiparar el sentido legal con el desarrollo jurisprudencial de la figura, que les da el tratamiento de empleados públicos. Se observa que el artículo 72 los define en función del requerimiento transitorio de la entidad educativa y de su dedicación de tiempo completo o de medio tiempo, a la vez que indica que “no son empleados públicos ni trabajadores oficiales”, mientras que, según lo dispuesto por el artículo 72, “los profesores de dedicación exclusiva, tiempo completo y medio tiempo (…) aunque son empleados públicos, no son de libre nombramiento y remoción.”
De igual manera, para las conclusiones de este análisis, es relevante considerar que el artículo 75 de la Ley 30 de 1992 dispone que: “El estatuto del profesor universitario expedido por el consejo superior universitario deberá contener, entre otros, los siguientes aspectos: a. Régimen de vinculación, promoción, categoría, retiro y demás situaciones administrativas; b. Derechos, obligaciones, inhabilidades, incompatibilidades, distinciones y estímulos (…).”
La relevancia de lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley 30 de 1992, que no descarta la de los demás apartes citados, se basa en el reconocimiento constitucional y legal de la autonomía universitaria (arts. 60 de la Constitución Política y 3 de la Ley 30 de 1992), de la que se deriva la necesaria remisión, en cada caso, a los estatutos o normas especiales aplicables a la Universidad en la que un determinado sujeto se encuentre vinculado, sea como docente ocasional o docente de hora cátedra.
El desarrollo jurisprudencial en torno la autonomía universitaria es extenso y conocido, y no requiere una mención amplia en este documento para justificar su importancia, pues no es el objeto central del análisis en el presente caso. Se considera suficiente citar, por ejemplo, el Concepto 2468 de 2021 del Consejo de Estado (rad. 110010306000202100079 00), en el que se mencionan apartes que podemos relacionar con el asunto consultado, como los siguientes:
“La Ley 30 de 1992 consagra el régimen de las universidades del Estado y de las demás instituciones de educación superior estatales u oficiales. Dentro de los aspectos más importantes de esta regulación, se destacan los siguientes: i) Las Universidades estatales u oficiales se definen como <<entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo>>. (…) Su régimen especial comprende la organización y elección de directivas, personal docente y administrativo, (…) en los términos señalados en la Ley 30 de 1992 (art. 57). (…) v) Las normas de la Ley 30 de 1992 deben aplicarse para la creación, organización y funcionamiento de las instituciones estatales u oficiales de educación superior. Por lo tanto, los estatutos generales y reglamentos internos deben ajustarse a lo dispuesto a esta ley (art. 61). (…)
1.1. La autonomía universitaria // (…) // Como puede observarse, de acuerdo con el artículo 69 superior y el artículo 28 de la Ley 30 de 1992, la autonomía universitaria otorga a los entes universitarios una serie de garantías en el ámbito: i) filosófico (…), ii) administrativo (…) y iii) presupuestal (…). // Por su parte, en el ámbito administrativo, la autonomía universitaria se concreta en tres potestades fundamentales: a) Regirse por sus propios estatutos: son las propias universidades las llamadas a establecer y modificar las normas que rigen su organización y funcionamiento. / b. Darse sus propias directivas: corresponde a las universidades designar a sus autoridades académicas y administrativas, así como seleccionar a sus profesores. (…)
2. El régimen laboral y sindical de las universidades públicas // (…) // 2.1.2 Los empleos en las universidades públicas / De conformidad con la garantía de la autonomía universitaria consagrada en el artículo 69 superior, y lo dispuesto en la Ley 30 de 1992, las universidades tienen la potestad para designar sus autoridades académicas y determinar cuáles son los cargos de carrera administrativa y de libre nombramiento y remoción. En esta dirección, la Corte Constitucional ha indicado: // <<En el caso particular de las universidades estatales, la autonomía universitaria permite, además, dos tipos de empleados: el personal docente y el personal administrativo. El personal docente y administrativo, por expresa disposición de la Ley 30 de 1992, está amparado por el régimen especial previsto en ella, por lo que debe ser a través de ese régimen que se definan qué cargos son empleos públicos y qué cargos deben ser realizados por trabajadores oficiales. (…) // Por lo tanto, de las consideraciones jurisprudenciales anteriores se concluye que las universidades públicas, en ejercicio de la autonomía universitaria, están facultadas para determinar el sistema de designación de sus miembros directivos, del personal docente y administrativo, así como la facultad de precisar cuáles cargos son de libre nombramiento y remoción y de carrera. Se entiende que todos sus cargos deben estar contemplados en sus estatutos, planta de personal y tener sus funciones, así como deben estar previstos los recursos para los gastos que ellos demanden.>>
Así mismo, las universidades públicas son autónomas para establecer, entre otros asuntos, el régimen laboral de sus empleados. En esta dirección, la Corte Constitucional ha señalado: <<De esta manera, las universidades públicas gozan de autonomía para configurar las normas que consideren pertinentes, entre otras cosas, en lo relacionado con su régimen laboral. (…)>>
La Ley 30 de 1992 contiene una serie de disposiciones referidas al régimen laboral y vinculación de los funcionarios de las universidades públicas u oficiales. (…) Por su parte, en lo que se refiere al personal docente, (…) consagra: i) Los profesores de dedicación exclusiva, tiempo completo y medio tiempo están sometidos al régimen especial previsto en la Ley 30 de 1992. Se vinculan a través de un concurso público de méritos (art. 70) y, aunque tienen la calidad de empleados públicos, no son de libre nombramiento y remoción, excepto durante la vigencia del período de prueba (art. 72). / ii) Los profesores de cátedra y los profesores ocasionales no son empleados públicos ni trabajadores oficiales. Su vinculación es de naturaleza laboral especial y se rige por las reglas contractuales establecidas por las partes, de acuerdo con las normas internas de cada universidad. // iii) El estatuto del profesor universitario que expida el consejo superior debe regular, entre otros asuntos, lo correspondiente a la vinculación, promoción, categorías, retiro y demás situaciones administrativas (art. 75). // iv) El régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales se rige por lo establecido en la Ley 4 de 1992, sus decretos reglamentarios y demás normas que la adicionan y complementan (art. 77). (…)
Conclusiones del capítulo // (…) vii) Quienes laboran en las universidades públicas se dividen en tres grandes grupos: a) miembros directivos, b) personal docente y c) personal administrativo. / viii) Los docentes de dedicación exclusiva, tiempo completo y medio tiempo están sometidos al régimen especial previsto en la Ley 30 de 1992 y tienen la calidad de empleados públicos. Su incorporación debe hacerse a través de un concurso público de méritos. / ix) Los profesores de cátedra y ocasionales no son considerados empleados públicos ni trabajadores oficiales. Por lo tanto, su vinculación es de naturaleza laboral especial y se rigen por las reglas contractuales establecidas por las partes, de acuerdo con las normas internas de cada universidad. (…)”
Del concepto del Consejo de Estado que se cita, cuyo análisis se enmarcó principalmente en el principio constitucional y legal de la autonomía universitaria, se quiere resaltar la importancia de remitirse a los estatutos expedidos por las instituciones de educación superior, para el caso estatales u oficiales, y la referencia constante a que la relación entre estas y sus docentes ocasionales y de hora cátedra son de una naturaleza laboral especial que, en principio, no les da la naturaleza de empleados públicos.
Sin embargo, debe observarse también que, además de reiterar la autonomía universitaria, prevé que el régimen contractual o de vinculación de los docentes está amparado por ese principio y por ello deben observarse las reglas establecidas en sus estatutos, y que estos deben expedirse con arreglo a las disposiciones de la Ley 30 de 1992 y los decretos reglamentarios.
Adicionalmente, debemos mencionar que el concepto del Consejo de Estado toma en cuenta las disposiciones del Decreto 1279 de 2002 y cita en sus referencias el concepto 48733 de 2020 del Ministerio de Educación, sobre los cuales queremos referirnos a continuación.
El Decreto 1279 de 2002 establece el régimen salarial y prestacional de los docentes de las universidades estatales. En el artículo 3 dispone respecto a los profesores ocasionales que: “Los profesores ocasionales no son empleados públicos docentes de régimen especial ni pertenecen a la carrera profesoral y, por consiguiente, sus condiciones salariales y prestacionales no están regidas por el presente decreto. No obstante, su vinculación se hace conforme a las reglas que define cada universidad, con sujeción a lo dispuesto por la Ley 30 de 1992 y demás disposiciones constitucionales y legales vigentes.” Entre tanto, sobre los profesores de hora cátedra, el artículo 4 de este Decreto, con similar sentido, dispone: “Los profesores de hora cátedra de las universidades estatales u oficiales distintas a la Universidad Nacional de Colombia no son empleados públicos docentes de régimen especial ni pertenecen a la carrera profesoral y, por consiguiente, sus condiciones salariales y prestaciones no están regidas por el presente decreto, sino por las reglas contractuales que en cada caso se convengan, conforme a las normas internas de cada universidad, con sujeción a lo dispuesto en las disposiciones constitucionales y legales.”
Lo dispuesto en este Decreto permite enfatizar un tratamiento distintivo entre docentes ocasionales y de hora cátedra, consecuente con las disposiciones de la Ley 30 de 1992 y lo analizado por la jurisprudencia constitucional en cuanto a su vinculación y remuneración, pues para los primeros prevé que su vinculación se da en los términos de la Ley 30 de 1992 (resolución), mientras que, para los segundos, expresamente remite a las reglas contractuales que convengan el docente y la institución, conforme a las reglas internas de la universidad. De esto se puede inferir que los docentes de hora cátedra pueden vincularse por un mecanismo contractual, en tanto los ocasionales lo hacen mediante un acto administrativo, a lo que se suma la condición de que su dedicación es de tiempo completo o medio tiempo.
Es por esto que consideramos que en la Sentencia C-006 de 1996 de la Corte Constitucional se parte inicialmente de la diferencia conforme al modo en que se vinculan y se reconoce que ambas categorías deben gozar del régimen salarial y prestacional en virtud de la función que cumplen, una en virtud de que su vinculación se da mediante acto administrativo, la otra en tanto continúa vinculándose mediante contrato, bajo la condición de que no puede dársele el tratamiento de prestación de servicios.
Por otro lado, volviendo al Concepto 2468 de 2021 del Consejo de Estado, vemos que este cita en sus referencias, el siguiente aparte del concepto 48733 de 2021 del Ministerio de Educación: “Entonces, los docentes catedráticos no son empleados públicos ni trabajadores oficiales. No obstante, su vínculo es eminentemente laboral y en desarrollo de las labores ejercidas por estos docentes deben reconocerse sus derechos laborales y prestacionales de manera proporcional al trabajo que desempeñen. Con base en el principio de la primacía de la realidad sobre las formas y el principio de subordinación, la Corte Constitucional mediante la sentencia en cita de constitucionalidad (Sentencia C-006 de 1996, la cual declaró inexequibles algunos apartes de los artículos 73 y 74 de la Ley 30 de 1992), concluyó que los profesores de hora cátedra no pueden ser contratistas y que tanto los profesores ocasionales y de hora cátedra no pueden ser excluidos de recibir las prestaciones sociales que consagra la ley laboral.”
El Ministerio de Educación Nacional, en el concepto aludido, respondió según su análisis a la pregunta sobre el régimen laboral de los docentes ocasionales y de hora cátedra, que: “Entonces los docentes hora cátedra y los docentes ocasionales aun cuando no son empleados públicos ni trabajadores oficiales por la expresa disposición de los artículos 73 y 74 de la Ley 30 de 1992, tienen una relación laboral con la universidad, en virtud de su vínculo mediante acto administrativo, por tal razón estos docentes tienen derecho al pago de una remuneración y al reconocimiento de prestaciones sociales en forma proporcional / Como se puede ver, el profesor de hora cátedra, el profesor ocasional y en general cualquier otro que tenga una vinculación diferente a la de los docentes en carrera, están sujetos a reglas internas o contractuales que tienen un carácter particular en cada ente universitario, en ejercicio de la autonomía constitucional.”
Por otra parte, el Ministerio de Educación, a la pregunta de si los docentes ocasionales y hora cátedra pueden suscribir mas de un contrato con la misma universidad pública, esa entidad respondió siendo consecuentes con el respeto al principio de autonomía universitaria y a lo analizado por ella misma, lo siguiente: “En principio los docentes vinculados ocasionalmente y por hora cátedra, dado que no son empleados públicos ni trabajadores oficiales pueden suscribir más de un contrato con la misma IES pública, no obstante, se deberá verificar la forma de vinculación del docente con la universidad y la forma en que se desarrollará el objeto contractual. En todo caso, la vinculación hora cátedra u ocasional y en general cualquier otro que tenga una vinculación diferente a la de los docentes en carrera, están sujetos a reglas internas o contractuales que tienen un carácter particular en cada ente universitario, en ejercicio de su autonomía constitucional.”
Es preciso señalar frente a este concepto del Ministerio de Educación que, si bien indica que los docentes ocasionales y los docentes de hora cátedra se vinculan mediante actos administrativos, conforme a la Ley 30 de 1992 ese modo de vinculación se da por regla general solo en el caso de los docentes ocasionales. Para los docentes de hora cátedra, la posibilidad u opción de ser vinculados mediante contrato tiene sustento en la misma Ley 30 de 1992 y está sujeta a las reglas estatutarias del ente universitario. No obstante, de realizarse mediante contrato, este debe ser de una naturaleza diferente a la del contrato de prestación de servicios, pues ese fue el objeto de la declaratoria de inexequibilidad parcial del artículo 73 de la Ley 30 de 1992 y de los argumentos expuesto por la Corte en la Sentencia C-006 de 1996, a efectos de garantizar el reconocimiento prestacional por su servicio. Por lo mismo, consideramos que en virtud del régimen aplicable a la universidad o de conformidad con sus normas internas, como en el caso de la Universidad Nacional, es posible que la vinculación de un docente de hora cátedra le confiera el estatus de servidor público.
En este contexto normativo y jurisprudencial, el Departamento Administrativo de la Función Pública ha emitido distintos conceptos en relación con la naturaleza de la vinculación de los docentes ocasionales y hora cátedra, y su condición de inhabilidad o incompatibilidad para suscribir contratos con entidades estatales. Entre estos, se encuentra el Concepto 113311 de 2023, mencionado en la consulta y sobre el cual se solicitó hacer referencia.
En dicho concepto, el Departamento Administrativo de la Función Pública da a los docentes ocasionales el tratamiento de servidores públicos y, en consecuencia, afirmó que sobre ellos recae la incompatibilidad para suscribir contratos con entidades estatales, para lo cual consideró que: “Según el pronunciamiento jurisprudencial que antecede, los docentes ocasionales cumplen las mismas funciones que un profesor de planta, además deben acreditar para efectos de su vinculación similares requisitos de formación y experiencias, y tienen las mismas obligaciones que los docentes empleados públicos, la diferencia con aquellos radica en su forma de vinculación a través de resolución, y en la temporalidad de la misma; por ello, se deben reconocer los derechos que como servidores del Estado tienen, los cuales constituyen una modalidad de trabajo que, como tal, goza de especial protección por parte del Estado. / Con fundamento en la normativa y jurisprudencia expuestas, los docentes ocasionales no son empleados públicos, ni tampoco pertenecen a la carrera profesoral, sino que son servidores públicos cuya relación con la universidad se rige por las disposiciones que se han dejado indicada. / De conformidad con lo anterior, puede inferirse que, quien esté vinculado como docente ocasional en una universidad pública en su calidad de servidor público, no puede suscribir contratos de prestación de servicios con entidades estatales, ni percibir una asignación más del erario, salvo que se encuentre en alguna de las excepciones contempladas en el artículo 19 de la Ley 4 de 1992. / En tal sentido y en respuesta a su consulta, se observa que los docentes ocasionales no podrán suscribir contratos de prestación de servicios, por las razones señaladas en precedencia.”
Así mismo, se encuentran conceptos del mismo Departamento, que otorga el mismo tratamiento a los docentes de hora cátedra, bajo la consideración de la jurisprudencia y normativa que también se ha tenido en cuenta en este análisis. No obstante, en nuestro criterio, los planteamientos respecto a los docentes de hora cátedra no pueden considerarse uniformes, pues el sentido de la jurisprudencia y la doctrina no ha sido consistente en ese sentido, como ha querido mostrarse en este documento, y por ello es posible inferir que no en todos los casos esa vinculación conlleva el tratamiento de servidor público.
Al respecto, es oportuno referirnos a lo establecido en el artículo 19 de la Ley 4 de 1992, conforme al cual un servidor público puede recibir honorarios por hora cátedra.
El artículo 128 de la Constitución Política establece dos prohibiciones aplicables a quien se desempeñe como servidor público, así: “Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.”
La Ley 4 de 1992 señala normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados público, entre otras disposiciones. En el artículo 19, esta Ley reitera el precepto constitucional citado en el párrafo anterior y, respecto de las asignaciones establece excepciones, como la de los honorarios percibidos por concepto de hora cátedra: “Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público, ni recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público (…). Exceptúanse las siguientes asignaciones: (…) d. Los honorarios percibidos por concepto de hora cátedra. (…)”.
En el análisis de constitucionalidad del artículo 19 de la Ley 4 de 1992 en Sentencia C-113 de 1993, la Corte Constitucional tuvo en cuenta consideraciones como estas: “Si bien es cierto que en el artículo 128 C.P. se consagra una incompatibilidad, no lo es menos que ésta se encuentra en íntima relación de conexidad con la remuneración de los servidores estatales; basta ver que en ella se prohíbe la concurrencia de dos o más cargos públicos en una misma persona, tanto como recibir más de una asignación que provenga del erario público. El término “asignación” comprende toda clase de remuneración que emane del tesoro público, llámese sueldo, honorario, mesada pensional, etc. (…) / El mandato contenido en las normas constitucionales señaladas, se conoce, dentro del campo del derecho público, bajo el aforismo de que el particular puede hacer todo aquello que no le esté prohibido, mientras que el servidor público únicamente puede realizar lo que esté específicamente permitido. (…) / Como se puede apreciar, en la Constitución de 1991 se conserva el precepto antes vigente en su integridad, agregándole la prohibición que tiene toda persona de desempeñar más de un cargo público (…).”
Se puede considerar de estas apreciaciones, que el artículo 128 de la Constitución contiene dos prohibiciones, la de desempeñar más de un empleo público y la de recibir más de una asignación que provenga del tesoro. Vistas de ese modo, la excepción del artículo 19 de la Ley 4 de 1992 estaría dada para la segunda prohibición, es decir, las asignaciones, y puede ser entendida como que la percepción de honorarios de hora cátedra es viable, en la medida en que la persona, por ese hecho, no ocupe dos empleos públicos. Esto permitiría inferir que la vinculación de un docente hora cátedra puede o no darle el atributo de ser servidor público, pues hay que reiterar que esto depende también del régimen legal aplicable a su vinculación en el caso concreto, según las normas estatutarias de cada universidad.
Es decir, no podemos afirmar que la vinculación como docente hora cátedra implica en todo caso que el docente adquiera la calidad de servidor público, pues eso acarrearía que, al aplicar la excepción del literal d del artículo 19 de la Ley 4 de 1992, se incurra en una violación del precepto constitucional que prohíbe que una persona tener doble vinculación de esa naturaleza.
Por otra parte, al consultar la jurisprudencia del Consejo de Estado en materia de régimen de inhabilidades e incompatibilidades, se encuentran pronunciamientos que ayudan a aclarar más el tema y que van en la línea de descartar que el docente hora cátedra sea considerado empleado público.
En Sentencia del 27 de febrero de 2003, con radicado 05001-23-15-000-2002-01147-01(8196), el Consejo de Estado analizó la cuestión en torno a un proceso de pérdida de investidura de un concejal. En esta Sentencia, considerando otras que le precedieron, el Consejo expresó: “(…) en ocasiones anteriores en que ha tenido oportunidad de dilucidar la cuestión que en el caso presente vuelve a plantearse, ha precisado que el ejercicio de la cátedra no se asimila a la docencia de medio tiempo o de tiempo completo, pues estas últimas conllevan el desempeño de un cargo de empleo en una institución educativa. / En particular, es del caso reiterar la sentencia de 11 de octubre de 2001 (Radicación 7308, C.P. Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola), en que al decidir una solicitud de pérdida de la investidura sustentada en los mismos hechos que motivan la presente, la Sala sostuvo que la excepción se predica del ejercicio de la hora cátedra. No de la vinculación laboral de medio tiempo o de tiempo completo ya que estas comportan el ejercicio de un cargo o empleo en una institución educativa.”
De acuerdo con el Consejo de Estado, en la citada Sentencia se dijo: “La Sala considera que está suficientemente decantado el alcance de la cátedra como relación laboral en la actividad docente, la cual está entendida comúnmente como hora cátedra, para diferenciarla de la relación laboral de medio tiempo y de tiempo completo. En ese sentido aparece aplicado el concepto, entre otros pronunciamientos de la Corporación, en los conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil de 27 de agosto de 1996, radicación núm. 880 y de 12 de febrero de 1991, radicación núm. 062; así como en las sentencias AC-4192 de 12 de febrero de 1997, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, y de 14 de septiembre de 2000, Expediente núm. 5765, de esta Sección Primera.”
Y agrega más adelante, que: “Resulta también pertinente citar la sentencia de 13 de octubre de 1995 (Radicación 7276, C.P. Julio Enrique Correa Restrepo) en la que la Sección Cuarta distinguió los docentes de tiempo completo, tiempo parcial y hora cátedra, al señalar lo siguiente: <<De los artículos 73 y 74 de la ley 30 de 1992 se deduce que los docentes pueden ser de tiempo completo, tiempo parcial y de cátedra. Los profesores de tiempo completo y de tiempo parcial, son empleados públicos y se encuentran amparados por la estabilidad que les confiere el estatuto docente, por lo que no son funcionarios de libre nombramiento y remoción a excepción del primer año a partir del nombramiento y remoción a excepción del primer año a partir del nombramiento. Así mismo, el empleado público debe su calidad de tal, al ejercicio de un empleo público creado conforme a las disposiciones legales y previsto únicamente para los docentes de tiempo completo o parcial, por lo que su régimen laboral es estructurado y su vinculación y retiro, se efectúa por regla general, mediante acto administrativo. A contrario sensu, el docente de cátedra no adquiere el carácter de empleado público, no está amparado por la estabilidad que confieren las normas especiales, no desempeña un empleo público y se vincula mediante un contrato de prestación de servicios docentes, en la forma como lo ha precisado la Corporación.”
Al tener en cuenta estos planteamientos, se puede considerar que las diferencias entre el modo de vinculación y la dedicación de los docentes ocasionales y de hora cátedra acarrean una diferencia de tratamiento en cuanto a su condición de empleado público, que pueden igualmente tenerse en cuenta al analizar cuestiones como la consultada. Así, si se considera que el docente hora cátedra no ejerce un empleo o cargo público para efectos del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, las mismas consideraciones pueden tenerse en cuenta para definir su tratamiento a la hora de determinar si incurren en la incompatibilidad establecida en el artículo 8 de la Ley 80 de 1993.
Sin embargo debemos ser consecuentes con el principio de autonomía universitaria y con el hecho de que la vinculación y tratamiento de los docentes hora cátedra está jurídicamente condicionada al régimen que en concreto aplique según la Universidad a la que se vincule y a sus respectivas normas estatutarias, y considerando el carácter restrictivo del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, es preciso tener presente que la posibilidad de que ellos suscriban contratos de prestación de servicios con entes públicos debe determinarse en cada caso.
En este punto debemos mencionar que la Agencia de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente, mediante concepto C-061 de 2025, respondió a una consulta en el sentido de si un contratista de una entidad estatal puede vincularse como docente hora cátedra en una institución estatal de educación superior y si por ese hecho sobrevendría la inhabilidad de que trata el literal f del numeral 1 del artículo 8 de la Ley 80 de 1993. Al respecto, la Agencia respondió: “Si la vinculación como docente de cátedra en institución educativa de naturaleza estatal le otorga la naturaleza del servidor público (examen que le corresponderá a cada entidad estatal contratante efectuar para cada caso concreto), resulta posible la configuración de la inhabilidad consagrada en el literal f) del numeral 1 del artículo 80 de la Ley 80 de 1993, en concordancia con el artículo 127 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que prohíbe a los servidores públicos celebrar contratos con entidades estatales, salvo las excepciones legales. En todo caso, corresponde a la entidad estatal contratante determinar en cada caso concreto si se cumplen o no los supuestos de hecho y condiciones que dan lugar a la configuración de la referida inhabilidad.”
Por último, aunque la solicitud no está referida a la aplicación de lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 4 de 1992, es preciso aclarar que, en el evento de que los docentes ocasionales y de hora cátedra tengan la condición de servidor público según las normas y las circunstancias particulares de cada caso, respecto de ellos proceden las excepciones que establece dicho artículo para las. Es decir, pueden percibir las asignaciones exceptuadas por el artículo 19 de la Ley 4 de 1992, que incluyen, entre otras: “a. Las que reciben los profesores universitarios que se desempeñen como asesores de la rama legislativa; (…) d. Los honorarios percibidos por concepto de hora cátedra (…).” No obstante, igualmente les es aplicable lo dispuesto en el parágrafo del citado artículo, conforme al cual “no se podrán recibir honorarios que sumados correspondan a más de ocho (8) diarias de trabajo a varias entidades”, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 2.2.5.5.20 del Decreto 1083 de 2015, que trata del permiso remunerado para ejercer la docencia universitaria en hora cátedra.
Sobre el tema de la contratación por hora cátedra de docentes o servidores públicos, se pueden consultar conceptos emitidos por la Dirección Jurídica, entre ellos: 26189 de 2016, 89931 de 2019, 1830 de 2021 y 88519 de 2019.
CONCLUSIONES
Teniendo en cuenta lo que disponen la Ley 30 de 1992, el Decreto 1279 de 2002 y demás normas citadas, y de conformidad con los análisis doctrinales y jurisprudenciales incluidos en este documento, consideramos que:
a. En relación con los docentes ocasionales de las instituciones públicas de educación superior, la doctrina y la jurisprudencia consideran que se encuentran inhabilitados para celebrar contratos de prestación de servicios con entidades, en tanto adquieren la calidad de servidores públicos por el hecho de darse su vinculación mediante resolución o acto administrativo y por su dedicación de medio tiempo o tiempo completo, lo que los hace desempeñarse en un cargo o empleo público.
b. En relación con los docentes hora cátedra de las instituciones públicas de educación superior, la doctrina y la jurisprudencia consideran que, en principio, no se encuentran inhabilitados para celebrar contratos de prestación de servicios con entidades estatales. Esto según lo establecido en el Decreto 1279 de 2002, que establece que su vinculación con la universidad se regula por las reglas contractuales que en cada caso se convengan, conforme a las normas internas del ente educativo, con sujeción a lo dispuesto en las disposiciones constitucionales y legales. Sin embargo, de acuerdo con el concepto de Colombia Compra Eficiente, “en cada caso deberá verificarse si la vinculación como docente de cátedra en institución educativa de naturaleza estatal le otorga la naturaleza del servidor público”, evento en el cual “resulta posible la configuración de la inhabilidad consagrada en el literal f) del numeral 1 del artículo 80 de la Ley 80 de 1993”, todo lo cual depende del régimen legal aplicable a la universidad a la que se encuentre vinculado y los estatutos docentes o demás normas internas que hayan expedido para regular esta materia. Es el caso, por ejemplo, de los docentes hora cátedra de la Universidad Nacional, para los que el Decreto 1279 de 2002 prevé su condición de empleado público, o los de las Universidad en las que, de acuerdo con sus estatutos, la vinculación hora cátedra les de el estatus de servidor público.
Sin embargo, es válido mencionar que, cuando sea el caso que el docente ocasional o de hora cátedra tenga el estatus de servidor público, dicha condición no impide que celebre contratos por aplicación de lo dispuesto en el literal d del artículo 19 de la Ley 4 de 1992, que establece “los honorarios percibidos por concepto de hora cátedra” entre las excepciones a la prohibición de recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, con la salvedad establecida en su parágrafo.
Cordialmente,
MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA
Coordinadora
Grupo Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos
Dirección Jurídica- Dirección General
