CONCEPTO 56312 DE 2023
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<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
Señor
(...)
Funcionario
SENA – Regional Santander
Correo electrónico: ogomez@sena.edu.co
ASUNTO: Radicado 7-2023-199726 / Consulta sobre situaciones administrativas
(...)
Mediante comunicación radicada con el consecutivo 7-2023-199726, recibimos su consulta sobre la asignación de funciones de coordinación de grupos internos de trabajo y la situación administrativa de encargo en empleos de libre nombramiento y remoción”.
Para delimitar el alcance y definir el contexto de su consulta, citamos los siguientes apartes de su comunicación: “Problema jurídico. ¿Por qué un instructor no puede ocupar el cargo de coordinador misional y si puede ser Director Regional, Subdirector de Centro o Coordinador misional? (…) En este orden de ideas, las dudas o preguntas que me aquejan son las siguientes: 1. Pregunta uno: ¿Por qué un instructor no puede conformar el Grupo de Formación Integral, Gestión Educativa y Promoción y Relaciones Corporativas en los Centros de Formación Profesional, ni ser coordinadores de estos grupos, pero si puede ser Director Regional o Subdirector de Centro, por encargo? (…) 2. Pregunta dos: ¿Si un instructor no puede conformar el Grupo de Formación Integral, Gestión Educativa y Promoción y Relaciones Corporativas en los Centros de Formación Profesional, ni ser coordinadores de estos grupos, pero si puede ser Director Regional o Subdirector de Centro, por encargo, no se le están vulnerando sus derechos? // 3. Pregunta tres: ¿Por qué un empleado en carrera administrativa que no posee el rol de instructor no puede ser coordinador académico? (…) 4. Pregunta cuatro: ¿Si un instructor no pudiese ocupar el cargo de Director Regional o Subdirector de Centro o coordinador misional, por lo acotado en la Resolución 1-01565 de 2023 (…) entonces qué pasaría con los instructores que fungen como Directores Regionales, Subdirectores de Centro o coordinadores misionales, por encargo, ¿estarían infringiendo alguna Ley? ¿Se derogarían los actos administrativos por los cuales fueron encargados? (…).”
ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
PRECEDENTES NORMATIVOS
Para el análisis del tema consultado se tienen en cuenta los siguientes fundamentos normativos y doctrinales:
Constitución Política de Colombia, arts. 121, 122 y 123
Ley 489 de 1998, art. 115
Ley 909 de 2004, art. 24
Decreto 1426 de 1998, arts. 2
Decreto 2489 de 2006, arts. 8
Decreto 249 de 2004
Decreto 1083 de 2015
Resolución 4016 de 2009, arts. 2 (modificado por la Resolución 1625 de 2018), 3, 5
Conceptos DAFP 48541 de 2019 y 146931 de 2022
ANÁLISIS JURÍDICO
Antes de abordar el análisis, es muy importante aclarar un aspecto frente a la siguiente pregunta que el consultante presenta como problema jurídico: ¿Por qué un instructor no puede ocupar el cargo de coordinador misional (…)?”.
Al respecto, se debe precisar que la “coordinación misional” no corresponde a un “cargo” para el que sea nombrado un empleado público, sino que esa figura se presenta cuando, en ejercicio de la facultad legal para crear y conformar grupos internos de trabajo conforme a la Ley 489 de 1998 (art. 115) y el Decreto 2489 de 2006 (art. 8), se asignan las funciones de coordinación a alguno de los empleados públicos que lo conforman.
Esto se ha manifestado en conceptos previos de la Dirección Jurídica, por ejemplo, en Concepto 32 de 2014, en el que se concluyó: “Como puede observarse, los grupos de trabajo no hacen parte de la estructura orgánica del SENA, no son dependencias definidas y, en consecuencia, no tienen jerarquía dentro de la organización, así como tampoco es un cargo el de coordinador, sino que es una función más, asignada por resolución a uno de los integrantes del grupo de trabajo, de acuerdo con el mejor criterio de la Administración.”
Por este motivo, el análisis se orientará a explicar las razones jurídicas y prácticas por las cuales a un instructor no se le deben asignar funciones de coordinación de Grupos Internos de Trabajo, pero puede ser nombrado en encargo para desempeñar las funciones de un cargo de libre nombramiento y remoción, como el de Subdirector de Centro o Director Regional.
Por tanto, se debe establecer la diferencia entre la 'asignación de funciones', que se presenta cuando se designa un coordinador de grupo, y el 'encargo', que es la situación administrativa por la que un empleado puede desempeñar las funciones de otro empleo.
1. Asignación de funciones – Coordinaciones Grupos Internos de Trabajo
En el contexto del empleo público, la “asignación de funciones” ha sido definida por el Departamento Administrativo de la Función Pública en varios conceptos, entre ellos los Conceptos 48541 de 2019 y 146931 de 2022, del siguiente modo:
“Así las cosas, la asignación de funciones es una figura a la que puede acudir la administración cuando surjan funciones adicionales que por su naturaleza puedan ser desempeñadas por empleados vinculados a los cargos de la planta de personal de la entidad, sin que se transforme el empleo de quien las recibe, o cuando la entidad necesita que se cumpla con algunas de las funciones de un cargo, pero siempre que las mismas tengan relación con las del cargo al que se le asignan. // En consecuencia, además de lo establecido en el manual específico de funciones y requisitos de la entidad para el empleo del cual es titular, es viable que a los empleados públicos se les asignen otras funciones, siempre que se ajusten a las fijadas para el cargo; lo contrario conllevaría a desnaturalizar la finalidad para la cual éste se creó.”
Según estos conceptos, la asignación de funciones debe tener en cuenta condiciones como que las funciones adicionales tengan relación con las del cargo al que se le asignan y que no se transforme el empleo de quien las recibe. Para justificar estas limitantes, la Función Pública ha citado la jurisprudencia constitucional que, como en el fallo T 105 de 2002, ha mencionado lo siguiente:
“Considera la Sala del caso, llamar la atención sobre la forma impropia como usualmente dentro de la administración pública se asignan funciones de un cargo, a través del mecanismo denominado 'asignación de funciones', mecanismo o instituto que no existe jurídicamente como entidad jurídica autónoma dentro de las normas que rigen la administración del personal civil al servicio del Estado. (…) Se considera del caso precisar, que dicha función de amplio contenido no puede ser ilimitada, sino que debe referirse siempre y en todos los casos a un marco funciones y concreto, esto es, que dichas funciones deben hacer referencia a las funciones propias del cargo que se desempeña por el funcionario a quien se asignan. No es procedente su descontextualización, de tal manera que el jefe inmediato sí puede asignar otras funciones diferentes a las expresamente contempladas en el respectivo Manual de Funciones y Requisitos de la entidad, de acuerdo a las necesidades del servicio, a los fines y objetivos propios de cada entidad, pero, dentro del contexto de las funciones propias del funcionario y acordes al cargo que ejerce y para el cual ha sido nombrado.”
Es en este contexto, en el de la 'asignación de funciones', que se analiza la situación de los coordinadores de grupos internos de trabajo pues, como ya se dijo, en tanto estos grupos no hacen parte de la estructura, quienes los conforman (entre ellos el empleado que lo coordina) cumplen las funciones que se le asignen mediante el acto administrativo que los crea y organiza. Estas funciones pueden ser adicionales a las del cargo que ocupan, por lo que deben observarse las limitantes antes señaladas, en el sentido de que deben ser acordes a las del cargo que desempeñan.
Ahora bien, este tema y la situación consultada han sido abordados en conceptos de la Dirección Jurídica, como en el Concepto 87728 de 2021, en el que se definieron criterios para el análisis de las diferencias que existen entre las coordinaciones académicas y las coordinaciones de los Grupos Internos de Trabajo, en relación con la posibilidad de que se asignen a los instructores. En dicho concepto se manifestó:
“El Decreto 1426 de 1998 es claro al determinar que una de las funciones que pueden desarrollar el nivel instructor es la coordinación académica, misma que está debidamente reglamentada en el SENA, mediante Resolución 4016 de 2009 con las modificaciones que trae la Resolución 1625 de 2018. (…) La coordinación de funciones de los grupos de trabajo diferentes a la coordinación académica no deben asignarse a instructores del SENA debido a que dichas funciones no están relacionadas con el núcleo esencial ni con el nivel de responsabilidades del empleo de instructor, consistente en impartir formación profesional y desempeñar actividades de coordinación académica de la formación e investigación aplicada.”
Aunque no son los únicos conceptos sobre el tema, también pueden consultarse el concepto 26021 de 2018 y, más recientes, los conceptos 6, 7, 20491 y 34587 de 2023, disponibles en el normograma institucional.
2. Encargo en empleos de libre nombramiento y remoción
A diferencia de la 'asignación de funciones', el 'encargo' es una figura que tiene una regulación jurídica expresamente aplicable. Mientras aquella es tratada en la jurisprudencia constitucional citada como un “mecanismo o instituto que no existe jurídicamente como entidad jurídica autónoma de las normas que rigen la administración del personal civil al servicio del Estado”, el encargo se encuentra regulado, principalmente por la Ley 909 de 2004 y las disposiciones del Decreto 1083 de 2015 (Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública), relativas a las 'formas de provisión', a los 'movimientos de personal' y a las 'situaciones administrativas'.
De conformidad con los artículos 2.2.5.3.1 y 2.2.5.3.3 del Decreto 1083 de 2015, las vacantes definitivas o temporales en empleos de libre nombramiento y remoción pueden ser provistas mediante encargo, “previo cumplimiento de los requisitos exigidos para el desempeño del cargo.” Esta disposición es concordante con el artículo 24 de la Ley 909 de 2004 (modificado por la Ley 1960 de 2019).
En el artículo 2.2.5.4.1, ese Decreto dispone que “a los empleados que se encuentren en servicio activo se les podrá efectuar los siguientes movimientos de personal: (…) 2. Encargo”, y en el artículo 2.2.5.4.7 dice: “Los empleados podrán ser encargados para asumir parcial o totalmente las funciones de empleos diferentes de aquellos para los cuales han sido nombrados, por ausencia temporal o definitiva del titular, desvinculándose o no de las propias de su cargo, en los términos señalados en el siguiente capítulo.”
De igual manera, al tratar la “situaciones administrativas” el Decreto señala en el artículo 2.2.5.5.1 que “el empleado público durante su relación legal y reglamentaria se puede encontrar en las siguientes situaciones administrativas: (…) 5. En ejercicio de funciones de otro empleo por encargo”, y en el artículo 2.2.5.5.41, dice que “los empleados podrán ser encargados para asumir parcial o totalmente las funciones de empleos diferentes de aquellos para los cuales han sido nombrados, por ausencia temporal o definitiva del titular, desvinculándose o no de las propias de su cargo. (…)”
En cuanto al encargo que específicamente se pueda realizar en empleos de libre nombramiento y remoción, el Decreto 1083 de 2015 dispone en el artículo 2.2.5.5.43 que: “Los empleos de libre nombramiento y remoción en caso de vacancia temporal o definitiva podrán ser provistos a través del encargo de empleados de carrera o de libre nombramiento y remoción, que cumplan los requisitos y el perfil para su desempeño.”
En las normas citadas encontramos la característica que diferencia el “encargo” de la “asignación de funciones”, que consiste en que en virtud de este un empleado puede asumir y desempeñar las funciones de un cargo distinto, que se encuentre vacante temporal o definitivamente. Es decir, no se trata de una asignación de funciones adicionales a las del cargo que ocupa, pues el empleo en que se encarga es diferente a aquel para el que ha sido nombrado, pudiendo por este hecho desvincularse de las funciones propias de su cargo durante el término que dure esta situación administrativa.
Por la forma en que se define el encargo, que se da en función de un cargo vacante, se puede asegurar que este no opera frente a la “coordinación” de un grupo interno de trabajo, en tanto no existe dentro de la planta el cargo de “coordinador”.
Por otra parte, la condición para realizar el encargo es que se verifique el cumplimiento previo de los requisitos exigidos para el desempeño del cargo. En cambio, para la “coordinación” de grupos internos de trabajo, que se trata de “asignación de funciones”, no se realiza este análisis pues el empleado continúa en el cargo en que se encuentra nombrado, sino que la condición que debe verificarse es que exista una relación entre las funciones adicionales y las del cargo que desempeña.
En este sentido, hay que resaltar, como lo dice la norma, que el empleado público, como para el caso consultado es un instructor, puede encontrarse “en ejercicio de funciones de otro empleo por encargo”, que se puede tratar de un empleo de libre nombramiento y remoción como el de Subdirector de Centro o Director Regional, si cumple los requisitos y perfil para su desempeño. Para el caso, la normatividad faculta a la entidad a proveer por encargo los empleos de libre nombramiento o remoción, en caso de vacancia temporal o definitiva.
CONCLUSIONES
De acuerdo con lo expuesto, se responde a sus inquietudes así:
1. Pregunta uno: ¿Por qué un instructor no puede conformar el Grupo de Formación Integral, Gestión Educativa y Promoción y Relaciones Corporativas en los Centros de Formación Profesional, ni ser coordinadores de estos grupos, pero si puede ser Director Regional o Subdirector de Centro, por encargo?
Respuesta 1: Según el principio constitucional de legalidad, todo empleado público debe cumplir las funciones que le asignen la Ley y la normatividad aplicable a su cargo. Por eso, para el caso de los instructores, sus funciones se definen por lo dispuesto en los Decretos 1426 de 1998, 249 de 2004, y las normas expedidas al interior del SENA, como las Resoluciones 4016 de 2009 (Coordinación académica), 1458 de 2017 (Manual de funciones y competencias básicas del SENA, con sus respectivas modificaciones aplicables al nivel ocupacional de instructor), y el Acuerdo 11 de 1991 y la Resolución 642 de 2004 (jornada laboral de los instructores), entre otras.
En diferentes pronunciamientos de la Dirección Jurídica se ha abordado el análisis alrededor de las funciones de coordinación que pueden ejercer los instructores según su nivel ocupacional. Se ha considerado que entre las funciones que puede desarrollar el nivel instructor está la coordinación académica, pero la coordinación de funciones de los grupos internos de trabajo (diferentes a la coordinación académica) no deben asignarse a instructores del SENA. Esto se debe a que las funciones y coordinación de grupos internos de trabajo no están relacionadas con el núcleo funcional esencial ni el nivel de responsabilidades del instructor, que consisten en impartir formación profesional y desempeñar actividades de coordinación académica de la formación e investigación aplicada.
La conformación y organización de grupos internos de trabajo supone la asignación de funciones a los empleados que las integran. Por tanto, debe observarse que dichas funciones tengan relación con las del cargo al que se le asignan. Aunque es viable que a los instructores se les asignen otras funciones, estas deben ajustarse y ser acordes a las fijadas para el nivel ocupacional, pues lo contrario conllevaría a desnaturalizar su naturaleza y finalidad.
Este criterio no es aplicable frente al encargo, pues no se trata de una 'asignación de funciones' sino de una 'situación administrativa'. El encargo implica que un empleado, para el caso un instructor, desempeñe las funciones de otro cargo, como el de Subdirector o Director Regional, en casos de vacancia temporal o definitiva, pudiendo separarse de las funciones propias de su cargo durante el término del encargo.
2. Pregunta dos: ¿Si un instructor no puede conformar el Grupo de Formación Integral, Gestión Educativa y Promoción y Relaciones Corporativas en los Centros de Formación Profesional, ni ser coordinadores de estos grupos, pero si puede ser Director Regional o Subdirector de Centro, por encargo, no se le están vulnerando sus derechos?
Respuesta 2: Las situaciones comentadas suponen el ejercicio de competencias legales y facultades discrecionales a través de la expedición de actos administrativos que, en virtud de la Ley, se presumen legales.
Por una parte, el Director General está facultado para crear y organizar grupos internos de trabajo, así como dictar las normas para su funcionamiento, según lo dispuesto en la Ley 489 de 1998 (art. 115), el Decreto 2489 de 2006 (art. 8) y el Decreto 249 de 2004 (art. 4 núm. 23).
Por otra, de conformidad con la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1083 de 2015, tiene facultad para encargar, si así lo considera, a un empleado de carrera administrativa en un empleo de libre nombramiento y remoción como el de Subdirector de Centro o Director Regional, siempre y cuando el empleado encargado cumpla los requisitos y perfil para desempeñar el respectivo cargo.
Como se expone en este documento y en otros conceptos de la Dirección Jurídica con el debido sustento legal, jurisprudencial y consultando lineamientos del Departamento Administrativo de la Función Pública, son claras las diferencias entre las definiciones y condiciones que se establecen para la “asignación de funciones” de coordinación y las que se aplican para el “encargo” en empleos de libre nombramiento y remoción, pues se tratan de figuras distintas con alcances que no pueden equipararse.
Por tanto, se aclara que no es viable establecer en este concepto si existe vulneración de derechos frente al ejercicio de facultades y competencias legales que constan en actos administrativos referidos a la organización de Grupos Internos de Trabajo y encargos en empleos de libre nombramiento y remoción.
3. Pregunta tres: ¿Por qué un empleado en carrera administrativa que no posee el rol de instructor no puede ser coordinador académico? (…)
Respuesta 3: Para analizar la posibilidad de asignar la coordinación académica a un empleado en carrera administrativa distinto a un instructor (en propiedad, en nombramiento provisional o encargo), son aplicables los mismos criterios anotados en este documento. En la normatividad aplicable al SENA, la coordinación académica solo puede asignarse a empleados del nivel ocupacional de instructor, cumpliendo las condiciones de la Resolución 4016 de 2009.
Debe tenerse en cuenta que el artículo 28 del Decreto 249 de 2004 determina que "la Coordinación académica (…) será realizada de conformidad con la reglamentación que al respecto adopte el Director General del SENA, la cual deberá contemplar como requisito para ejercer dicha Coordinación, el cumplimiento de las normas de competencia laboral respectivas."
La Resolución 4016 de 2009 reglamenta los aspectos generales de las coordinaciones académicas y establece en su artículo 1 que estas coordinaciones comprenden las funciones asignadas a un Instructor vinculado a la planta de personal del SENA, para orientar, acompañar y controlar en su desempeño académico, pedagógico y técnico a los Instructores en el proceso de enseñanza - aprendizaje – evaluación, para velar por la calidad de la formación profesional integral.
Conforme a los artículos 1 y 3 de la Resolución 4016 de 2009, podrán ser coordinadores académicos las personas que ocupen un empleo de instructor en la planta de personal, ya sea con derechos de carrera administrativa, con nombramiento provisional o en calidad de encargo.
4. Pregunta cuatro: ¿Si un instructor no pudiese ocupar el cargo de Director Regional o Subdirector de Centro o coordinador misional, por lo acotado en la Resolución 1-01565 de 2023 (…) entonces qué pasaría con los instructores que fungen como Directores Regionales, Subdirectores de Centro o coordinadores misionales, por encargo, ¿estarían infringiendo alguna Ley? ¿Se derogarían los actos administrativos por los cuales fueron encargados? (…).”
Respuesta 4: Al respecto se reitera, como se ha referido en este documento, que: i) El denominado “coordinador misional” no es un cargo dentro de la estructura y planta de la entidad y respecto de este no opera el encargo o nombramiento, sino la asignación de funciones, y ii) que existe una diferencia normativa y práctica entre la “asignación de funciones de coordinación” y el encargo en cargos de libre nombramiento y remoción como los de Director Regional y Subdirector de Centro, por lo que sus respectivos análisis siguen criterios diferentes.
La Resolución 1-01565 de 2023 no contiene disposiciones relativas a los encargos de instructores en empleos de libre nombramiento y remoción que estén vigentes. Sus disposiciones se limitan a la conformación y coordinación de los Grupos Internos de Trabajo denominados “Grupos de Formación Integral, Gestión Educativa y Promoción y Relaciones Corporativas” en los Centros de Formación Profesional.
Por último, se responde que no es posible valorar posibles infracciones a la Ley a través de conceptos, ni es función de este Grupo o de la Dirección Jurídica establecer responsabilidades de cualquier naturaleza, que corresponda valorar a las áreas o autoridades que tengan la respectiva competencia.
En estos términos respondemos a su solicitud. Los conceptos se rinden de conformidad con el alcance dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incorporado por la Ley 1755 de 2015.
Cordialmente,
MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA
Coordinadora
Grupo Conceptos Jurídicos y Producción Normativa -
Dirección Jurídica- Dirección General
