CONCEPTO 57212 DE 2025
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
Bogotá D.C.
Estimada
XXXXX
| Asunto: | Respuesta a la consulta “SOLICITUD ALCANCE CONCEPTO JURÍDICO RAD. 01-9-2025-032468- UTILIZACIÓN DE INFRAESTRUCTURA EN INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL” |
Reciba un cordial saludo,
En respuesta a su comunicación recibida por comunicación interna No. 15-9-2025-011010 y 01-9-2025-011011 de fecha 11/06/2025 por medio de la cual solicita concepto bajo el asunto de la referencia. La Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos de la Dirección Jurídica del SENA tiene competencia para resolver la petición conforme al numeral 8 del artículo 16 del Decreto 249 de 2004 y resolución 1-00264 de 2024.
La solicitud de concepto comprende como elementos facticos el siguiente contexto:
- La Dirección General se celebró con el Consorcio Alfa Mike el contrato CO1.PCCNTR. 1791804 cuyo objeto contractual comprende elaborar los estudios, diseño y construcción de cubiertas, graderías y obras complementarias para las canchas múltiples en las instalaciones del SENA de diferentes regionales y centros de formación, incluido el centro formación que eleva la solicitud de consulta.
- La Dirección General tramita un proceso sancionatorio por presunto incumplimiento contractual, al negocio jurídico CO1.PCCNTR. 1791804.
- Ilustra la petición que, en curso del proceso sancionatorio se practicó como material probatorio la inspección ocular verificar el estado de la obra referente a la estructura metálica que se instaló en el centro de formación.
- El centro de formación celebró y liquidó el contrato CO1.PCCNTR.7698844 que tenía por objeto “Contratar el servicio de desmonte de cubierta de la cancha del Centro Industrial de Mantenimiento y Manufactura del SENA Regional Boyacá”
Ante las circunstancias reseñadas, la petición plantea las siguientes inquietudes:
1. “¿El Centro Industrial de Mantenimiento y Manufactura CIMM – regional Boyacá, puede usar el espacio de la placa en concreto de la cancha, para actividades deportivas, culturales y adelanto de procesos de formación?”
2. “¿Cuál es el procedimiento administrativo y técnico que se debe seguir el centro de formación para formalizar dicho uso, garantizando la protección de los intereses del SENA y la no convalidación del incumplimiento contractual?”
CONSIDERACIONES PREVIAS
Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
a. Interés general
El contrato estatal constituye un instrumento mediante el cual las entidades públicas acuden al sector privado para adquirir bienes y servicios necesarios para el cumplimiento de sus funciones y la satisfacción de sus necesidades institucionales. En este contexto, los negocios jurídicos celebrados por el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) se enmarcan en el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales vigentes.
Desde una perspectiva constitucional, los artículos 2o y 209 de la Constitución Política establecen los fines esenciales del Estado y los principios que rigen la función administrativa, respectivamente. El artículo 2o dispone que:
“Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.”
Por su parte, el artículo 209 señala que:
“La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley.”
En concordancia con lo anterior, el artículo 3o de la Ley 80 de 1993 establece que:
“De los Fines de la Contratación Estatal. Los servidores públicos tendrán en consideración que al celebrar contratos y con la ejecución de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines.”
La Ley 119 de 1994, en su artículo 2, establece la misión del SENA indicando que “… está encargado de cumplir la función que corresponde al Estado de invertir en el desarrollo social y técnico de los trabajadores colombianos; ofreciendo y ejecutando la formación profesional integral, para la incorporación y el desarrollo de las personas en actividades productivas que contribuyan al desarrollo social, económico y tecnológico del país”.
En desarrollo de dicha misión institucional, y conforme a la estructura organizacional establecida en el Decreto 249 de 2004, la infraestructura física del SENA –constituida por sus bienes inmuebles– debe ajustarse a los estándares técnicos y funcionales requeridos para garantizar la adecuada prestación del servicio.
Así mismo, el Decreto 249 de 2004 en su artículo 27, numeral 19, asigna a las Subdirecciones de los Centros de Formación Profesional Integral la función de “Dirigir la implementación del programa integral de bienestar de los alumnos del Centro"
En este sentido, la Resolución 1399 de 2021 adopta el Plan Nacional Integral de Bienestar de los Aprendices del SENA, dentro del cual se contemplan, entre otras, las siguientes acciones y resultados esperados:
“ACCIONES PREVISTAS: Formular planes deportivos que involucren la participación de los aprendices en jornadas intra centros e intercentros.
RESULTADOS ESPERADOS: Los Centros de Formación Profesional Integral deben incluir dentro del plan de bienestar acciones que promuevan en los aprendices el desarrollo del deporte y la recreación supervisada, de acuerdo con las condiciones del centro y particularidades de la región. Las estrategias que se adopten, deben propiciar espacios y eventos que permitan en el marco del deporte, encuentros de aprendices en los niveles de intracentro (fichas, programas, de otros ambientes de formación, otras modalidades o jornadas). Para los encuentros intercentros de la regional, le corresponde al Director Regional y los Subdirectores valorar la pertinencia y oportunidad de su desarrollo.”
La celebración y ejecución de contratos son herramientas que la administración pública utiliza para satisfacer las necesidades de los grupos de valor[1] a quienes se dirige la prestación del servicio que ofrece la entidad. Es deber del contratista colaborar para alcanzar los fines requeridos. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 80 de 1993.
Frente al incumplimiento de las obligaciones contractuales, la Ley 2020 de 2020 establece mecanismos orientados a garantizar que los bienes en el que se ejecutaron actividades de obra pública cumplan con los estándares de satisfacción exigidos por la sociedad. Esta norma impone cargas a las entidades estatales para mitigar los efectos negativos derivados del no aprovechamiento de los bienes inmuebles. No obstante, las entidades pueden adoptar medidas preventivas antes de que se configuren los supuestos previstos en dicha ley, con el fin de salvaguardar el interés general que orienta su gestión.
b. Mora en las obligaciones contractuales
Los contratos estatales se rigen por las disposiciones del derecho civil y comercial que regulan el negocio jurídico, excepto lo relativo al régimen especial de contratación de la administración pública, conforme lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 80 de 1993.
El artículo 1551 del Código Civil, define el plazo como: “. El plazo es la época que se fija para el cumplimiento de la obligación; puede ser expreso o tácito. Es tácito, el indispensable para cumplirlo. (…)”
Es importante señalar que el vencimiento del plazo de ejecución del contrato no constituye, por sí mismo, una causal de extinción de las obligaciones contractuales, toda vez que dicha causal no se encuentra prevista en el artículo 1625 del Código Civil. En consecuencia, una vez expirado el plazo contractual, el deudor incurre en mora si se configura alguno de los supuestos establecidos en el artículo 1608 del mismo código, el cual dispone:
“El deudor está en mora:
1o.) Cuando no ha cumplido la obligación dentro del término estipulado; salvo que la ley, en casos especiales, exija que se requiera al deudor para constituirlo en mora.
2o.) Cuando la cosa no ha podido ser dada o ejecutada sino dentro de cierto tiempo y el deudor lo ha dejado pasar sin darla o ejecutarla.
3o.) En los demás casos, cuando el deudor ha sido judicialmente reconvenido por el acreedor.”
Tratándose de obligaciones de hacer incumplidas, el acreedor –en este caso, el SENA– puede exigir la indemnización de perjuicios y optar por una de las tres alternativas previstas en el artículo 1610 del Código Civil:
“Si la obligación es de hacer, y el deudor se constituye en mora, podrá pedir el acreedor, junto con la indemnización de la mora, cualquiera de estas tres cosas, a elección suya:
1a.) Que se apremie al deudor para la ejecución del hecho convenido.
2a.) Que se le autorice a él mismo para hacerlo ejecutar por un tercero a expensas del deudor.
3a.) Que el deudor le indemnice de los perjuicios resultantes de la infracción del contrato.”
En armonía con lo anterior, y de forma análoga, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, ante la terminación anormal del plazo de ejecución por ejercicio de las facultades exorbitantes –como la terminación unilateral del contrato conforme a los numerales 2 y 3 del artículo 17 de la Ley 80 de 1993, o la declaratoria de caducidad conforme al artículo 18 ibidem–, la posibilidad de que las entidades estatales ejecuten las prestaciones contractuales pendientes con el garante o con un nuevo contratista.
La mora en el cumplimiento de las obligaciones faculta al acreedor para ejercer las acciones previstas en el Código Civil. En caso de optar exclusivamente por la reclamación de perjuicios derivados de la mora, resulta procedente que la entidad tome posesión de la obra, con el fin de mitigar los efectos negativos asociados al no aprovechamiento del bien inmueble, garantizando así su disposición y uso en beneficio del patrimonio público.
c. Vigencia y liquidación del contrato
En el marco de la contratación estatal, la vigencia del contrato se extiende desde la celebración del negocio jurídico hasta la extinción del vínculo contractual. En consecuencia, una vez vencido el plazo de ejecución, subsisten facultades y obligaciones que las partes deben cumplir y respetar hasta tanto se surta la liquidación del contrato.
Sobre este aspecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 11 de septiembre de 2024 (Exp. 70836), se pronunció respecto de la competencia temporal para declarar el incumplimiento durante la vigencia del contrato estatal, en los siguientes términos:
“Ha dicho la jurisprudencia que los poderes exorbitantes que tiene la entidad pública contratante sólo pueden ejercerse dentro de la vigencia del contrato.
Así podrá terminarlo unilateralmente, declararlo caducado por incumplimiento o por las demás causales permitidas en la ley, modificarlo o interpretarlo unilateralmente, imponer multas o sanciones o liquidarlo motu proprio, etc., etc.
(…)
En suma, la Administración podrá declarar el incumplimiento después del vencimiento del plazo contractual de ejecución y antes de la liquidación o dentro del acto liquidatorio mismo, pero no después de la expedición de éste”
En cuanto a la naturaleza jurídica de la liquidación del contrato estatal, entendida como el acto que extingue formalmente la relación contractual, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante concepto del 28 de junio de 2016 (Rad. 2253), precisó:
“La Sala advierte que la liquidación tiene otra función, esto es, la de constituir de forma directa e inmediata vínculos jurídicos, crear obligaciones, cuya fuente mediata es el contrato estatal celebrado por las partes. (…) [E]n la liquidación, de forma directa e inmediata, se pueden generar obligaciones, cuya fuente mediata es el contrato estatal celebrado por las partes, las cuales, según se precisó anteriormente, hacen referencia a la determinación de sumas específicas a cargo de una parte y en favor de la otra en virtud de las obligaciones y derechos existentes que emanan del texto contractual; reconocimientos y cuantificación del valor de prestaciones adicionales ejecutadas de buena fe que tuvieron lugar durante la vigencia del contrato, que no se encontraban comprendidas en el clausulado contractual y resultaron esenciales y necesarias para el cabal cumplimiento del objeto contractual; ajustes y revisión de precios para restablecer el equilibrio económico o financiero del contrato, mediante el reconocimiento correspondiente, cuando quiera que proceda de acuerdo con las disposiciones legales, entre otras.”
La liquidación contractual, conforme al artículo 60 de la Ley 80 de 1993, tiene como finalidad valorar las obligaciones surgidas del contrato, incluyendo un análisis detallado del estado del bien o servicio entregado, con el fin de determinar el resultado de su ejecución. Este procedimiento se distingue del trámite sancionatorio previsto en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, cuyo objeto es valorar los perjuicios o sanciones pactadas contractualmente, derivadas de un presunto incumplimiento, antes de la extinción del vínculo jurídico.
La Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de fecha 24 de julio de 2013, expediente interno 25131, sobre el proceso sancionatorio de incumplimiento contractual para la reclamación de perjuicios, indicó que:
“Si se tiene en cuenta que la responsabilidad derivada del contrato persigue la indemnización de los perjuicios causados, como ya se dijo, y que en la responsabilidad contractual el deudor debe estar en mora pues de lo contrario no puede reclamar la indemnización de perjuicios ni la cláusula penal en su caso, tal como lo pregonan los artículos 1594 y 1615 del Código Civil, es conclusión obligada que si alguno de los contratantes ha incumplido el otro no estará en mora, pues así lo dispone el artículo 1609 del Código Civil, y por consiguiente el incumplido no puede reclamar perjuicios o la pena.”
Tanto la declaratoria de incumplimiento como la liquidación del contrato requieren de una adecuada actividad probatoria que permita determinar las prestaciones efectivamente ejecutadas. En este contexto, resulta procedente que las partes verifiquen y documenten el estado del bien inmueble objeto del contrato, especialmente cuando se trata de obras públicas, con el fin de establecer con precisión los efectos jurídicos y económicos derivados de su ejecución.
RESPUESTA
¿El Centro Industrial de Mantenimiento y Manufactura CIMM – regional Boyacá, puede usar el espacio de la placa en concreto de la cancha, para actividades deportivas, culturales y adelanto de procesos de formación?
Ante la presunta mora en el cumplimiento de las obligaciones contractuales, y con fundamento en lo señalado en el Concepto con radicado No. 01-9-2025-032468, así como en los hechos derivados del contrato CO1.PCCNTR.7698844, la Entidad procedió a tomar posesión de la obra física ejecutada en el centro de formación, con el fin de mitigar cualquier efecto negativo sobre el bien inmueble y adoptar las medidas necesarias para garantizar la continuidad del servicio dirigido a los grupos de valor que integran la comunidad del SENA.
El espacio intervenido en el centro de formación profesional está destinado a la promoción de actividades recreativas, deportivas y culturales, en beneficio de la comunidad educativa que accede a los servicios ofrecidos por el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, conforme a lo establecido en el Plan Nacional Integral de Bienestar de los Aprendices. En consecuencia, dicho espacio debe encontrarse debidamente adecuado para la prestación efectiva del servicio.
El Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo (SG-SST) del SENA, conforme al Decreto 055 de 2015, aplica a todos los funcionarios, contratistas, trabajadores oficiales, aprendices vinculados, así como a proveedores y visitantes que se encuentren en las instalaciones de la Entidad[2], incluso en situaciones de emergencia. Este sistema tiene cobertura en todas las sedes institucionales, ya sean propias, en comodato o en arriendo.
Previo a la habilitación del espacio físico, resulta procedente que un profesional en seguridad y salud en el trabajo evalúe las condiciones del lugar para su uso. Dicha evaluación debe formar parte de un plan que será elaborado, ejecutado y controlado por el Director Regional, conforme a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 10 de la Resolución No. 1987 de 2023, el cual establece: “Los Directores Regionales serán responsables de la planeación, ejecución y control del programa de salud ocupacional o Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo SG-SST…”
Adicionalmente, el centro de formación y la Dirección Regional podrán acudir a la Secretaría General del SENA, a través de la Coordinación del Grupo de Seguridad y Salud en el Trabajo, para solicitar asistencia técnica, de conformidad con lo previsto en los numerales 8 y 9 del artículo 10 de la Resolución No. 1987 de 2023. Esta asistencia tiene como finalidad la elaboración del plan de acción correspondiente al SG-SST, necesario para la utilización adecuada de la placa de concreto de la cancha.
¿Cuál es el procedimiento administrativo y técnico que se debe seguir el centro de formación para formalizar dicho uso, garantizando la protección de los intereses del SENA y la no convalidación del incumplimiento contractual?
Teniendo en cuenta el ámbito de competencia de la Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos, se advierte la ausencia de elementos técnicos que permitan referenciar los procedimientos específicos que debe adelantar el Centro de Formación para habilitar el espacio físico destinado a las actividades proyectadas en el bien inmueble. En consecuencia, se sugiere al Centro de Formación validar dicha habilitación con personal especializado en construcción, quien, a su vez, podrá acudir a la Dirección Administrativa y Financiera de la Dirección General para el tratamiento del asunto.
Adicionalmente, resulta pertinente implementar un plan de acción en el marco del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo (SG-SST), con el fin de garantizar las condiciones adecuadas para el uso de la placa de concreto.
Por otra parte, se recomienda consultar al ordenador del gasto que ejerce la dirección del contrato No. CO1.PCCNTR.1791804, a efectos de verificar la existencia y suficiencia del material probatorio que permita establecer el estado actual del bien inmueble objeto de la obra. Esta circunstancia resulta determinante para identificar las prestaciones efectivamente ejecutadas durante el plazo contractual.
De los hechos expuestos en la consulta, se observa que la inspección ocular realizada se limitó a verificar el estado de la estructura metálica, sin incluir una evaluación del estado físico de la placa de concreto cuya habilitación se pretende. Esta situación podría tener incidencia en los procedimientos relacionados con la declaratoria de incumplimiento o con la liquidación del contrato.
Los postulados analizados en el presente escrito brindan al lector un criterio auxiliar para la toma de decisiones, la respuesta a la consulta carece de efectos vinculantes y obligatorios de conformidad con el artículo 28 de Ley 1437 de 2011.
Cordialmente,
MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA
Coordinadora CNPNCJ
Dirección Jurídica
SENA Dirección General
1. Sobre los grupos de valor para el SENA, consultar la siguiente página web: https://www.sena.edu.co/es-co/ciudadano/Paginas/Caracterizacion-de-Grupos-de-Valor-y-de-Interes.aspx
2. Artículo 2.2.4.6.25. Del Decreto 1072 de 2015
