CONCEPTO 57687 DE 2025
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
| De: | Martha Bibiana Lozano Medina - Coordinadora Grupo Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos - Dirección Jurídica - 1-0020 |
| Asunto: | Concepto aplicación evaluación anual de Sistema Salarial de Evaluación por Méritos para Instructores del SENA – SSEMI – Decreto 1424 de 1998 – fallo judicial contrato realidad |
Mediante comunicación electrónica de fecha 21 de abril de 2025 radicada con el número 18-9-2025-002274 solicita orientación jurídica en relación con la interpretación y cumplimiento de un fallo judicial relacionado con un contrato realidad para efectos de la aplicación del Sistema Salarial de Evaluación por Méritos para Instructores del SENA - SSEMI consagrado en el Decreto 1424 de 1998 aplicable a los empleos del grupo ocupacional de Instructor.
Señala que el Consejo de Estado declaró la existencia de una relación laboral, ordenando a título de restablecimiento del derecho el pago de las prestaciones sociales de orden legal devengadas por un servidor de la misma categoría, vinculado laboralmente a la planta de la entidad, liquidadas sobre el salario de estos, es decir, el cargo de instructor y el reconocimiento y pago de las diferencias salariales que resulten entre lo recibido por concepto de honorarios por la demandante y lo que debió percibir con el cargo de planta de la entidad, es decir, el de instructor.
Se informa que el Consejo de Estado en su providencia declaró igualmente que el tiempo laborado por la demandante en el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios, salvo sus interrupciones, se debe computar para efectos pensionales.
Para el efecto, formula una serie de interrogantes los cuales serán respondidos más adelante.
ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
En este punto resulta necesario reiterar que el Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa no se pronuncia ni resuelve asuntos o casos de carácter particular y concreto, por lo que en el caso objeto de consulta, se hará un análisis de carácter general a la luz de las normas aplicable al caso.
ANÁLISIS
1º. El Decreto 1424 de 1998, por medio del cual se establece el sistema salarial de evaluación por méritos para los Instructores del Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, dispone:
“ARTICULO 1o. DEL CAMPO DE APLICACION. Las disposiciones contenidas en el presente decreto regirán para los empleados públicos pertenecientes al grupo ocupacional de Instructores, que desempeñan las funciones propias de su empleo en el Servicio Nacional de Aprendizaje-Sena”.
“ARTICULO 2o. DEL GRUPO DE OCUPACIONAL DE INSTRUCTOR. El grupo ocupacional de Instructor comprende los empleos cuyas funciones principales consisten en impartir formación profesional, desempeñar actividades de coordinación académica de la formación e investigación aplicada”.
“ARTICULO 5o. DEFINICION DEL SISTEMA. El sistema salarial por méritos para Instructores del Sena, se basa en un ordenamiento por grados de remuneración atendiendo los méritos alcanzados en los factores previstos en el artículo sexto del presente decreto, el cual es incompatible con la prima técnica.
“ARTICULO 6o. FACTORES A EVALUAR. La evaluación por méritos se hará sobre los siguientes factores:
- Experiencia
- Evaluación del desempeño
- Producción técnico pedagógica
- Educación
- Capacitación técnica y pedagógica…”
Sobre la aplicación del SSEMI, el Decreto 1424 de 1998 en sus artículos 31 y 32 consagra lo referente a la evaluación por méritos para los instructores ya vinculados al SENA y aquellos que se vinculen posteriormente a la entidad.
Respecto a los instructores vinculados al SENA, el artículo 31 del Decreto 1424 de 1998 señala:
“ARTICULO 31. PERSONAL VINCULADO. Los instructores actualmente vinculados al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, ingresarán al sistema previa evaluación inicial conforme a los términos y condiciones previstos en el presente decreto para ser ubicados en el grado de remuneración correspondiente.
El grado de remuneración dependerá del puntaje obtenido en la evaluación inicial; no obstante, si la asignación básica del grado en que quede escalafonado el instructor, fuere inferior a la que percibía antes del ingreso al sistema, se ubicará en el grado que por salarios sea más próximo por exceso.
En todo caso, en las evaluaciones anuales posteriores, para efectos del cambio de grado, el funcionario deberá acreditar el puntaje señalado en el artículo anterior para cada grado.
La evaluación para el ingreso al sistema se aplicará a todos los funcionarios que se encuentren dentro del campo de aplicación del presente sistema y no se requerirá la presentación de solicitudes. Sin embargo, la Dirección General del SENA, a través de la División de Recursos Humanos fijará las fechas límites de presentación de información que será tenida en cuenta en la evaluación respectiva”.
En relación con el personal no vinculado y que se vincule posteriormente a la entidad, el artículo 32 del Decreto 1424 de 1998 establece:
“ARTICULO 32. PERSONAL NO VINCULADO. A las personas que se vinculen a la entidad, con posterioridad a la expedición del presente decreto, se les aplicará la evaluación de ingreso al sistema y se ubicarán en el grado de remuneración correspondiente”.( Negrillas y subrayadlo fuera de texto)
De otra parte, sobre la periodicidad de la evaluación, el artículo 33 ibídem establece:
“ARTICULO 33. PERIODICIDAD DE LA EVALUACION. La evaluación ordinaria anual comprenderá el período transcurrido entre el primero de enero y el 31 de diciembre de cada año, y se tendrán en cuenta los documentos que respalden hechos transcurridos desde la fecha de corte de la última evaluación del funcionario, hasta el 31 de diciembre del año inmediatamente anterior a aquel en que se solicita la evaluación de méritos.
Los efectos fiscales del reconocimiento del nuevo grado será a partir del primero de enero del correspondiente año.
PARAGRAFO. La ponderación del factor evaluación de desempeño se hará con la última calificación anual de servicios que se encuentre en firme”.
Acorde con lo anterior, mediante Resolución 093 de 2009 se estableció el calendario del Sistema Salarial de Evaluación por Méritos para los Instructores del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, cuyo artículo 1º dispone:
“ARTICULO PRIMERO. La evaluación ordinaria anual SSEMI comprenderá el período transcurrido entre el primero (1) de enero y el 31 de diciembre de cada año y se tendrán en cuenta los documentos que respalden hechos transcurridos desde la fecha de corte de la última evaluación del funcionario, hasta el 31 de diciembre del año inmediatamente anterior a aquel en que se solicita la evaluación. Los efectos fiscales del reconocimiento del nuevo grado serán a partir del primero (1) del año en que se adelanta la evaluación”.
2º. En la consulta formula se informa que el Consejo de Estado reconoció la existencia de una relación laboral en el caso de contratos de prestación de servicios, por lo cual condenó al SENA al reconocimiento y pago de prestaciones sociales liquidadas sobre el salario del cargo de instructor y de las diferencias salariales que resulten entre lo recibido por concepto de honorarios por la demandante y lo que debió percibir con el cargo de planta de la entidad.
En este sentido, sobre la existencia de relaciones laborales con ocasión de contratos de prestación de servicios, debemos traer a colación lo expuesto en la Sentencia de Unificación 260 de 25 de agosto de 2016[1] proferida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado:
“(…) Unifícase la jurisprudencia en lo referente a que en las controversias relacionadas con el contrato realidad, (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación…”
En dicha providencia, igualmente, el Consejo de Estado expresó: “(…) Pese a hallarse probados los elementos configurativos de una relación laboral en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades (prestación personal del servicio, contraprestación y subordinación o dependencia), destaca la Sala que ello no implica que la persona obtenga la condición de empleado público, ya que no median los componentes para una relación de carácter legal y reglamentaria en armonía con el artículo 122 superior”.
Si bien en los fallos que a título del restablecimiento del derecho se ordena el reconocimiento de prestaciones sociales y el tiempo de servicios para efectos prestacionales, ello en modo alguno implica admitir la condición de empleado público a la persona vinculada por contrato de prestación de servicios, puesto que dicha calidad requiere la existencia de un acto administrativo que hubiese dispuesto el nombramiento, la posesión del cargo y la disponibilidad presupuestal.
CONCLUSIÓN
El Sistema Salarial de Evaluación por Méritos para Instructores del SENA - SSEMI consagrado en el Decreto 1424 de 1998 aplicable a los empleos del grupo ocupacional de Instructor, cuyas funciones principales consisten en impartir formación profesional, desempeñar actividades de coordinación académica de la formación e investigación aplicada, se basa en un ordenamiento por grados de remuneración, atendiendo los méritos alcanzados en los siguientes factores: Experiencia, evaluación del desempeño, producción técnico pedagógica, educación y capacitación técnica y pedagógica.
El denominado sistema salarial de evaluación por méritos – SSEMI- para los empleados públicos del nivel Instructor del SENA, requiere: (i) la calificación anual de servicios efectuada al empleado público, atendiendo los méritos alcanzados en los factores de experiencia, evaluación del desempeño, producción técnico pedagógica, educación y capacitación técnica y pedagógica; (ii) la evaluación ordinaria anual que comprende el período transcurrido entre el primero de enero y el treinta y uno de diciembre de cada año.
Pues bien, los instructores actualmente vinculados al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, ingresan al sistema previa evaluación inicial conforme con los términos y condiciones previstos en el citado decreto para ser ubicados en el grado de remuneración correspondiente.
Para efectos de la evaluación SSEMI de los instructores que ya ingresaron al sistema solamente se puede asignar puntuación respecto de la última evaluación del desempeño anual que se encuentre en firme, realizada al instructor entre el 1o de enero y el 31 de diciembre del año evaluado.
De otra parte, cuando la persona se vincula a la entidad, se debe efectuar la evaluación de ingreso al SSEMI en las condiciones y términos establecidos en el Decreto 1424 de 1998, que son diferentes a las señaladas para los Instructores que ya vienen vinculados a la entidad y que están dentro del Sistema.
Lo anterior significa que las personas que se vinculen al SENA se les aplica la evaluación de ingreso, se les ubica en el grado de remuneración correspondiente, se les asignan puntos por el factor de experiencia (artículo 11) y por el factor de capacitación (artículo 28); posteriormente se asignan puntos por los demás factores previstos en el artículo 6 del Decreto 1424 de 1998.
Es importante tener en cuenta si se trata de la evaluación inicial de ingreso en el sistema SEMMI o de la evaluación anual ordinaria de los instructores en el SEMMI.
Si se trata de la evaluación ordinaria anual no es viable puntuar por más de un año, pues de acuerdo con lo contemplado en el Decreto 1424 de 1998 y la Resolución 093 de 2009, la evaluación ordinaria anual solamente se podrá realizar por el año comprendido entre la fecha de corte de la última evaluación hasta el 31 de diciembre del año inmediatamente anterior, y solo si el servidor público ha superado dicho periodo.
Si se trata de instructores que iniciaron su labor con posterioridad a la fecha establecida como período evaluable, serán tenidos en cuenta los documentos que respalden hechos transcurridos a partir de la fecha en que iniciaron su actividad, hasta el 31 de diciembre de la correspondiente vigencia y se les asignan puntos por el factor de experiencia en un máximo de veintiséis (26), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 1424 de 1998, el cual prevé:
“ARTICULO 11. LIMITES A LA ASIGNACION DE PUNTOS POR EXPERIENCIA. La asignación de puntos por experiencia estará sujeta a los siguientes límites:
1. No se asignarán puntos cuando, en cada año, se presentan licencias no remuneradas mayores a treinta (30) días calendario.
2. Cuando se acrediten experiencias simultáneas, sólo se aceptará una de ellas por el mismo período.
3. Una vez incorporado el funcionario en el sistema en la evaluación ordinaria anual únicamente se tendrá en cuenta la experiencia acreditada en el Sena.
4. En la evaluación inicial o de ingreso al sistema se asignará un máximo de veintiséis (26) puntos”.
Ahora, si el instructor evaluado por el SSEMI no tuvo evaluación del desempeño anual en la vigencia correspondiente a evaluar, no es procedente otorgarle puntos por este factor, es decir, si durante el período de evaluación del SSEMI el instructor no es objeto de evaluación ordinaria anual de conformidad con la reglamentación de la carrera administrativa vigente, no es procedente asignar puntuación por este factor.
En el caso objeto de consulta, debe tenerse en cuenta que las normas que regulan la evaluación SSEMI no permiten asignar puntos por una evaluación del desempeño diferente a la del período anual correspondiente, máxime cuando la persona no ha tenido ni se le ha dado la condición de empleado público.
Finalmente, debemos señalar que por tratarse de un problema específico de carácter particular, que lleva consigo la aplicación del Sistema Salarial de Evaluación por Méritos para Instructores “SSEMI respecto de una persona a quien que no se le ha otorgado la condición de empleado público, sugerimos que, para efectos de la asignación de puntos por los diferentes factores a que se refiere el Decreto 1424 de 1998, se solicite el apoyo del Grupo de Gestión del Talento Humano de Secretaría General.
El presente concepto se rinde de conformidad con el alcance dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incorporado por la Ley 1755 de 2015. Lo anterior no sin advertir, que el mismo se encuentra sujeto a las modificaciones legales y jurisprudenciales que se expidan y acojan dentro del asunto.
Cordial saludo,
MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA
Coordinadora
Grupo Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos
Dirección Jurídica – Dirección General
1. Sentencia cit. Consejero ponente Carmelo Perdomo Cuéter, radicación número 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16
