CONCEPTO 61829 DE 2024
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
| Para: | XXXXXX, Director (e) Regional Meta (geoa@sena.edu.co) |
| De: | XXXXXX, Coordinadora Grupo Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos |
| Asunto: | Respuesta a 50-9-2024-006969 – Concepto término prescripción obligaciones generadas por concepto de doble mesada pensional |
Cordial saludo Director Regional:
En atención al radicado 50-9-2024-006969, mediante el cual solicita un alcance al oficio 01-9-2024-016788, en el que se expusieron conceptos generales sobre la firmeza, ejecutoriedad y mérito ejecutivo de un acto administrativo notificado 10 años después de su expedición, atentamente se presentan nuestras consideraciones para responder a la siguiente pregunta que nos formula:
“¿Cuál es el término de prescripción de las obligaciones generadas por concepto de doble mesada pensional y desde cuándo se empieza a contabilizar dicho término?”.
ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
PRECEDENTES NORMATIVOS
Código Sustantivo del Trabajo, art. 488
Código Procesal del Trabajo, art. 151
Decreto 3135 de 1968, art. 41
Decreto 1848 de 1969, art. 102
Conceptos SENA
ANÁLISIS JURÍDICO
Para determinar lo referente a la prescripción de las obligaciones generadas por concepto de doble mesada pensional, se tienen en cuenta las siguientes disposiciones normativas:
- El Código Sustantivo del trabajo (Decreto Ley 2663 de 1950) establece en el artículo 488, dentro del capítulo I (Prescripción de acciones) del Título II (Disposiciones finales), la regla general conforme a la cual “las acciones correspondientes a los derechos reglados en este Código prescriben en tres (3) años, que se cuentan desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible, salvo en los casos de prescripciones especiales establecidas en el Código Procesal del Trabajo o en el presente estatuto.”
- El Código Procesal del Trabajo (Decreto Ley 2158 de 1948) dispone en el artículo 151 lo relativo a la prescripción, así: “Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del trabajador (…) sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero sólo por un lapso igual.”
- El Decreto 3136 de 1968, 'por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales”, estipula en el artículo 41 que “las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. (…)”
- El Decreto 1848 de 1969, 'por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968', reitera en el artículo 102 esa regla de prescripción de acciones, así: “Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. (…)”
Con base en estas normas, y considerando que la jurisprudencia ha establecido, por ejemplo en Sentencia T-001 de 2020, que “aunque el derecho a la pensión no prescribe, esta característica no cobija las prestaciones periódicas derivadas de esta y que teniendo el derecho no fueron cobradas, pues en esos casos, esos dineros se encuentran sometidos a la regla general de prescripción de tres (3) años (…)”(1), el SENA se ha referido al tema de la prescripción en materia pensional en varios conceptos como los siguientes, algunos de ellos referidos en concreto a los eventos de doble mesada pensional:
- Concepto 58248 de 2013
Con el asunto “prescripción de prestaciones sociales”, en este concepto se consideró que “el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, la cual fue desarrollada (sic) por el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, consagra a favor del estado y sus entidades la prescripción trienal, que afectan los derechos de los servidores públicos reclamados tardíamente, y el simple reclamo por escrito a la entidad antes de que se cumpla dicho término interrumpe la prescripción de la acción por un lapso igual (tres años).”
Al concluir, este concepto expresa que, “como se anotó, la prescripción opera a los tres años contados a partir de la fecha en que surge la exigibilidad del derecho por parte del trabajador “ y, al revisar los distintos derechos, señaló para las pensiones lo siguiente: “Prescripción de las pensiones. El derecho a la pensión no prescribe, lo que prescribe es la pensión mensual que se debe pagar una vez se haya terminado el período de pago. Es decir, que en el caso de las pensiones se aplican las mismas reglas que en los salarios, que prescriben tres años después, contados a partir del día siguiente en que debieron pagarse.”
- Concepto 4 de 2017 (También identificado como 23721 de 2017)
Con el asunto “competencia declaración prescripción mesadas pensionales”, en este concepto se hace referencia al fenómeno de la prescripción frente a un caso en que se pretendía, “en caso de darse la hipótesis de un doble pago de la mesada pensional, por parte del SENA y por parte del ISS (hoy COLPENSIONES), durante un tiempo determinado, bajo los supuestos de las tesis jurisprudenciales planteadas, declarar la operancia de la institución jurídica de la prescripción frente a la obligación del pensionado a la restitución de lo recibido”.
Luego de revisar algunos antecedentes jurisprudenciales en torno a la condición resolutoria del acto que reconocía la pensión en el SENA y la buena fe en relación con la posibilidad de reclamar la devolución de la doble mesada pensional, en este concepto se considera: “Esta breve reseña jurisprudencial permite extraer al menos dos conclusiones (…). De un lado, (i) que la prescripción extintiva de las obligaciones derivadas del trabajo y la seguridad social no es incompatible per se con la Constitución y en especial con los derechos al trabajo (…) y a la seguridad social (…); de otro lado, (ii) que mientras el derecho a solicitar el reconocimiento del derecho a la pensión es imprescribptible, pues se deriva del derecho al trabajo y a la seguridad social, las mesadas pensionales si puede prescribir en caso de no reclamación oportuna, por cuanto se trata de obligaciones crediticias de expiración periódica que no afectan la existencia misma de derechos irrenunciables. // De otra parte, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (…) ha manifestado como la prescripción consagrada en el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo hace referencia a la pérdida de los derechos laborales del trabajador cuando este no ejerce ante la Administración el derecho de petición en interés particular dentro del término de los tres (3) años siguiente a su causación. // Ahora bien, tratándose del derecho a pensión, que es una prestación periódica por excelencia, este no prescribe pero si lo hacen sus mesadas, cada tres (3) años siguientes a su causación. (…)”
- Concepto 73929 de 2018
Con el asunto “cobro pago dobles mesadas pensionales a beneficiarios sustitución pensional”, en este concepto se abordaron temas relacionados con la pensión de sobrevivientes y el régimen pensional de servidores del SENA. Entre otras consideraciones, se plantea como parte del análisis que: “En el mismo sentido y también con desarrollo jurisprudencial, se estableció la obligación transitoria o temporal en virtu de la cual el SENA reconoce a sus servidores públicos la pensión de jubilación, entre tanto cumplen con los requisitos establecidos para los empleados públicos de la rama ejecutiva en el orden general, momento en el cual el Seguro Social (hoy Colpensiones), dentro de la órbita de su competencia realiza el reconocimiento del derecho pensional.”
Citando la jurisprudencia del Consejo de Estado, el concepto trae a colación lo siguiente: “Inicialmente se anota que en este momento ya no cabe la discusión jurídica sobre la 'reserva' (condición resolutoria) de la pensión reconocida por el SENA, porque de hacerlo se estaría 'reviviendo' una situación definida y en firme.” Esta condición, junto con otros análisis, llevan en el concepto a señalar que “hasta tanto se cuente con una reglamentación o un pronuncimianento jurisprudencial específico que así lo analice y disponga, siendo congruentes con las líneas fijadas para el manejo de pago de sumas en exceso o dobles mesadas pensionales, que por ejemplo en el caso de la prescripción es de tres (3) años para dichos pagos mensuales (…).”
- Concepto 98491 de 2021
Con el asunto “prescripción o pérdida de fuerza ejecutoria acción de cobro por obligaciones de doble mesada pensional”, en este no se alude expresamente al término en que esta se presenta respecto de la obligación, sino que trata temas conexos o afines a la prescripción de la acción de cobro. No obstante, entre las consideraciones expuestas, se encuentra la siguiente que consideramos oportuno citar: “Con todo, a nuestro juicio, sería contrario al principio de la buena fe consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política si la Administración, a sabiendas de la presencia del fenómeno de la prescripción que afecta la obligación, continúa con el cobro de la obligación al pensionado, sustituto o beneficiario.”
- Concepto 70878 de 2021
Con el asunto “prescripción mesadas pensionales devueltas por muerte del pensionado”, en este concepto se tuvo en cuenta que “en abundante y reiterada jurisprudencia, se ha señalado que el derecho a la pensión es imprescriptible, lo cual no es predicable respecto a las mesadas pensionales que no hayan sido cobradas”. Así, se concluyó que “si bien el derecho a reclamar la pensión no prescribe, el derecho al reconocimiento y pago de las mesadas pensionales no cobradas si prescribe, el cual no puede ser superior a tres (3) años, que se cuentan a partir de la fecha en que la obligación se hace exigible. En este punto resulta necesario precisar en primer término que, al analizar aspectos relacionados con el derecho al reconocimiento de una pensión, la Corte Constitucional en Sentencia C230 de 1998 señaló que la prescripción resulta viable, exclusivamente, respecto de los créditos o mesadas pensionales que no se hubiesen solicitado dentro de los tres años anteriores al momento en que se presente la reclamación del derecho.”
Se citan los anteriores conceptos con el fin de evidenciar que, frente al tema de la prescripción de las obligaciones relacionadas con mesadas pensionales, se encuentran pronunciamientos que han sido uniformes en la consideración de que es aplicable el término de tres (3) años, en que ese término no afecta el derecho pensional en sí sino las obligaciones crediticias que se derivan de él, y en los fundamentos que han servido de base para tales afirmaciones. Entre otros, se consultaron también los siguientes conceptos: 17115 de 2016 (facultad de cobrar coactivamente deudas por dobles mesadas pensionales) y 54596 de 2018 (pago mesada pensional – pensionados SENA).
Ahora bien, en la consulta de antecedentes para responder a su solicitud, se encontró que el Concepto 33945 de 2006 trató de cerca el tema de su interés. Este tuvo por asunto: “Alcance concepto prescripción - Créditos originados por concepto de doble mesada pensional – Causación de mayores valores pagados en mesada pensional”(2), y desarrolla temas como el régimen pensional en el sector público, el régimen pensional en el sector privado, la causación de mayores valores pagados en mesada pensional, la prescripción en relación dobles mesadas pensionales, con algunas referencias a casos fallados en los que hizo parte el SENA.
Se menciona ahí que, en su momento, “en vigencia y aplicación del régimen de transición creado en la Ley 100 de 1993 (…) cohabitan dos clases de pensionados: Quienes gozan de pensión de jubilación y quienes tienen derecho a la pensión de vejez.”
Agrega que, “según la jurisprudencia, si el origen de estas dos pensiones es el hecho de haber prestado servicios al mismo Estado, las dos son incompatibles, por lo que puede existir el fenómeno de la compartibilidad pensional (…)”, y que “en estos casos se establece en la resolución que otorga la pensión de jubilación, una condición resolutoria según la cual el monto de la mesada de jubilación se verá afectado en el momento en que el ISS reconozca la pensión de vejez, pues a partir de este momento el monto de la pensión de jubilación disminuye o desaparece (…). Entonces, si el monto de la pensión de vejez no cubre el monto de la pensión de jubilación, la entidad que ha pensionado por jubilación debe cubrir el excedente entre una y la otra.”
Explica el concepto que, entre el momento del reconocimiento de la pensión de vejez y el momento de reajuste de la pensión de jubilación, “transcurren meses en los cuales el pensionado recibe las mesadas totales de pensión de jubilación y pensión de vejez, constituyéndose un incremente patrimonial a favor del pensionado de manera injustificada”.
Ante tal circunstancia, que se detalla un poco más en el concepto que venimos citando, se afirmaba que “bajo los postulados expuestos se generan unos créditos a favor de la entidad y en contra del pensionado, en primer lugar por el retroactivo pensional declarado por el ISS (…), y por otro lado, la doble mesada que se genera mientras el SENA ordena la novedad en nómina respecto del pensionado.”
En el contexto que esbozó ese Concepto, para el análisis en torno a establecer la prescripción de la acción de los créditos originados por la ocurrencia de la doble mesada pensional, se consideró en primer lugar que, “de esta manera, el término de prescripción de las obligaciones derivadas de la relación de trabajo, bien sean salariales o de carácter prestacional, tanto de los trabajadores del sector público como privado, es de tres (3) años según lo previsto en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral”, ante lo cual, podemos reiterar que esa regla está igualmente consagrada en las normas citadas del Código Sustantivo del Trabajo y de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969.
Luego de referirse a que los artículos 151 del Código Sustantivo del Trabajo y 488 del Código de Procedimiento Laboral, fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional mediante Sentencia C072 de 1994, en la que asocia la prescripción prevista en esas normas a postulados superiores de seguridad jurídica, interés general y la vigencia de un orden justo, recalca que: “Al hablar la Corte de las bondades de la figura de la prescripción, se refiere a los dos (2) extremos de la relación laboral empleador – empleado, lo que implica que la prescripción es recíproca. Así lo establece el artículo 2517 del Código Civil (…). (Las reglas relativas a la prescripción se aplican igualmente en favor y en contra de la nación, del territorio, de las municipalidades, de los establecimientos y corporaciones de los individuos particulares que tienen la libre administración de lo suyo).”
El Concepto 33945 de 2006 considera que, “teniendo en cuenta esta norma, la cual debe ser interpretada en doble vía, es decir que es alegable tanto de parte del Estado como del trabajador, es posible afirmar que los mayores valores pagados a los pensionados también deben contar con un término de prescripción, el cual debe ser aplicado para el cobro de la misma pensión, teniendo en cuenta que la obligación surge también de una ley social como es la normatividad que regula el SGSSP.”
El análisis finaliza con la consideración de que “la acción ejecutiva para adelantar el cobro por cocepto de doble mesada pensional, prescribe en un término de tres años contados a partir de la fecha en que el pensionado debe reintegrar esos dineros a la entidad. (…)”, y deriva la siguiente conclusión que lo reitera: “Se da respuesta al interrogante formulado en el sentido que los términos de prescripción se cuentan a partir de la fecha del ingreso real de los recursos provenientes de la doble mesada pensional al patrimonio del pensionado y no a partir de la fecha de ejecutoria de la resolución con la cual se declara la pérdida de la fuerza ejecutora del acto de reconocimiento de la pensión de jubilación del SENA. Así mismo, la resolución que ordena el reintegro no interrumpe los términos de prescripción.”
Por último, sumado a todo lo anterior, debe recordarse que la Ley 1066 de 2006 (por la cual se dictan para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones), dispuso en el artículo 4, en cuanto al cobro de intereses por concepto de obligaciones y prescripción de la acción de cobro, que: “(…) El derecho al recobro de la cuotas partes pensionales prescribirá a los tres (3) años siguientes al pago de la mesada pensional”. El recobro es entendido como el “derecho a 'repetir' o 'recobrar' antes las demás entidades que concurren en la obligación de pagar la proporción de ese derecho, para hacer la reclamación correspondiente de la porción que corresponda a cada una de ellas, lo que implica que el derecho a hacer tal exigencia está sujeto a ser susceptible de prescripción extintiva para el reclamante y adquisitiva para el deudor.“ [Consejo de Estado, Sentencia del 19 de febrero de 2015, rad. 25000-23-25-000-2011-00852-01(1517-13)]
Es pertinente citar esta última norma, aunque el recobro no guarda una relación directa con el fenómeno de la doble mesada pensional, porque permite resaltar que la normatividad reafirma, en relación con las prestaciones periódicas derivadas del derecho pensional, un término prescriptivo de tres años.
CONCLUSIONES
De acuerdo con lo expuesto, respondemos:
Pregunta: “¿Cuál es el término de prescripción de las obligaciones generadas por concepto de doble mesada pensional y desde cuándo se empieza a contabilizar dicho término?”.
Respuesta: De acuerdo con las normas y antecedentes normativos, jurisprudenciales y de doctrina citados en este documento en el análisis, se concluye sobre el término de prescripción que nos consulta, que este es de tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la obligación se hace exigible. El análisis de exigibilidad de la obligación debe hacerse en cada caso, considerando los plazos o condiciones que se hayan establecido al configurar cada obligación, lo que supone un análisis particular y concreto que no hace parte del alcance de este concepto.
Cordialmente,
MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA
Coordinadora
Grupo Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos
Dirección Jurídica- Dirección General
<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>
(1) Corte Constitucional, Sentencia T-001 de 2020 (Magistrada ponente: Cristina Pardo Schlesinger). Sobre el tema también pueden consultarse, entre otras, las sentencias SU-1037 de 2012, SU-168 de 2017 y SU-542 de 2016. Además, las citadas en los conceptos que ha expedido el SENA sobre el tema.
(2) El Concepto 33945 de 2006 se puede consultar a través del siguiente enlace: https://normograma.sena.edu.co/docs/pdf/concepto_sena_2006-02-033945_2006.pdf
