CONCEPTO 66920 DE 2018
(noviembre 14)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
| PARA: | XXXXXXXXXXXXXX |
| DE: | Coordinador Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa |
| ASUNTO: | Decreto 1082 de 2015, artículo 2.2.1.2.2.4.3 |
En atención a su comunicación, remitida mediante correo electrónico de fecha 06 de noviembre de 2018, radicado No. 8-2018-065321, en la cual solicita concepto jurídico sobre el procedimiento para dar de baja los bienes del SENA de acuerdo con la normatividad vigente, me permito manifestarle:
ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
Es pertinente señalar que los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
El Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa, no tiene asignadas funciones administrativas, contractuales o disciplinarias, y tomar una decisión en esta vía en un caso particular que no le compete, pues implicaría excederse en sus funciones lo que acarrearía la respectiva responsabilidad disciplinaria.
En consecuencia, la temática planteada se abordará en forma general para su análisis jurídico.
CONCEPTO
a) ANTECEDENTES
Señala quien consulta:
- En atención a lo establecido en el artículo 2.2.1.2.2.4.3 del Decreto 1082 de 2015, respecto de que todas las Entidades Estatales deberán elaborar un listado con los bienes muebles que no utilicen y ofrecerlos a otras Entidades Estatales por medio de acto administrativo motivado publicado en su página web, y teniendo en cuenta que parte de los bienes sobre los que el SENA realiza la baja de sus activos, aun cuando no son de utilidad para la Entidad o ya cumplieron el fin para el cual fueron adquiridos se encuentran en buenas condiciones que permiten su uso, por lo cual la Entidad ha incluido dentro de las gestiones requeridas para la baja de sus activos el mencionado ofrecimiento, el cual se realiza mediante resolución (adjunto modelo) debidamente publicada en la página web del SENA durante 30 días calendario, este tiempo en atención a lo establecido en el párrafo segundo ibídem.
- Por lo anterior, con el fin de optimizar nuestras gestiones administrativas y garantizar el cumplimiento de la normatividad tanto nacional como institucional, atentamente solicito concepto jurídico respecto de si el mencionado artículo es de obligatoria aplicación para el SENA como parte de las gestiones establecidas para la baja de sus activos o en su defecto no es obligatorio o no aplica a nuestra Entidad y en consecuencia se hace posible omitir dicho ofrecimiento de los bienes que se dan de baja.
- La consulta se atiende de manera general y con la información suministrada.
b) ANÁLISIS
1. DECRETO 1082 DE 2015
El Decreto 1082 de 2015, “por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del sector Administrativo de Planeación Nacional”, incluyó en su normativa preceptos contenidos, entre otros, en el Decreto 1510 de 2013, “por el cual se reglamenta el sistema de compras y contratación pública”. Este decreto tiene como fin unificar, es decir, reúne la normativa reglamentaria en un solo cuerpo normativo.
A partir de su publicación en el Diario Oficial Diario Oficial del 26 de mayo de 2015, entró dicho Decreto en vigencia y no hay régimen de transición normativa.
Es pertinente recordar que la Corte Constitucional en Sentencia C-259 de 2008 declaró inexequible facultad de compilar normas de orden jerárquico superior, así señaló:
[…] PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Alcance/PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Vulneración por norma que autoriza al gobierno para efectuar compilación sin considerar exclusiones. Lo previsto en los artículos 150-2 y 150-10 C.P. impide que el Congreso delegue al Ejecutivo la promulgación de códigos, prohibición que se extiende a los actos de la modificación o adición de los mismos, cuando ello implique la alteración de su estructura general o de su esencia de los mismos. No obstante lo anterior, la Corte ha conferido legitimidad constitucional a los códigos expedidos a través de decretos con fuerza de ley dictados bajo el amparo de la Constitución de 1886, en el entendido que la restricción formal en comento no existía en ese estatuto superior.
[…] CODIGO Y COMPILACIÓN DE NORMAS-Distinción/CODIGO Y COMPILACION DE NORMAS-Diferenciación/COMPILACION DE NORMAS-Improcedencia a través de decretos ejecutivos/COMPILACION DE NORMAS-Facultades excluidas en ley habilitante. La delegación que hace el Congreso para efectuar compilación de normas a través de simples decretos ejecutivos es inconstitucional.
En este orden de ideas, la norma encita dispuso frente al tema de bienes muebles:
ARTÍCULO 2.2.1.2.2.4.1. PRECIO MÍNIMO DE VENTA DE BIENES MUEBLES NO SUJETOS A REGISTRO. La Entidad Estatal debe tener en cuenta el resultado del estudio de las condiciones de mercado, el estado de los bienes muebles y el valor registrado en los libros contables de la misma. (Decreto 1510 de 2013, artículo 106)
ARTÍCULO 2.2.1.2.2.4.2. PRECIO MÍNIMO DE VENTA DE BIENES MUEBLES SUJETOS A REGISTRO. La Entidad Estatal debe tener en cuenta lo siguiente:
1. La Entidad Estatal debe obtener un avalúo comercial practicado por cualquier persona natural o jurídica de carácter privado, registrada en el Registro Nacional de Avaluadores, excepto cuando el bien a enajenar es un automotor de dos (2) ejes pues independientemente de su clase, tipo de servicio, peso o capacidad, de carga y de pasajeros, la Entidad Estatal debe usar los valores establecidos anualmente por el Ministerio de Transporte.
2. Una vez establecido el valor comercial, la Entidad Estatal debe descontar el valor estimado de los gastos en los cuales debe incurrir para el mantenimiento y uso del bien en un término de un (1) año, tales como conservación, administración y vigilancia, impuestos, gravámenes, seguros y gastos de bodegaje, entre otros. (Decreto 1510 de 2013, artículo 107)
ARTÍCULO 2.2.1.2.2.4.3. ENAJENACIÓN DE BIENES MUEBLES A TÍTULO GRATUITO ENTRE ENTIDADES ESTATALES. Las Entidades Estatales deben hacer un inventario de los bienes muebles que no utilizan y ofrecerlos a título gratuito a las Entidades Estatales a través de un acto administrativo motivado que deben publicar en su página web.
La Entidad Estatal interesada en adquirir estos bienes a título gratuito, debe manifestarlo por escrito dentro de los treinta (30) días calendario siguientes a la fecha de publicación del acto administrativo. En tal manifestación la Entidad Estatal debe señalar la necesidad funcional que pretende satisfacer con el bien y las razones que justifican su solicitud.
Si hay dos o más manifestaciones de interés de Entidades Estatales para el mismo bien, la Entidad Estatal que primero haya manifestado su interés debe tener preferencia. Los representantes legales de la Entidad Estatal titular del bien y la interesada en recibirlo, deben suscribir un acta de entrega en la cual deben establecer la fecha de la entrega material del bien, la cual no debe ser mayor a treinta (30) días calendario, contados a partir de la suscripción del acta de entrega(1). (Decreto 1510 de 2013, artículo 108)
En consecuencia, la norma anterior, el Decreto 1082 de 2015, se encuentra vigente y es aplicable a las entidades públicas, dentro de las cuales se encuentran los establecimientos públicos, como es el caso del Servicio Nacional de Aprendizaje-SENA(2).
Es pertinente traer a colación lo dispuesto en la Ley 80 de 1993, “por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”, artículo 2, “De la definición de Entidades, Servidores y Servicios Públicos”, norma que establece:
ARTÍCULO 2o. DE LA DEFINICIÓN DE ENTIDADES, SERVIDORES Y SERVICIOS PÚBLICOS. Para los solos efectos de esta ley:
1. Se denominan entidades estatales:
a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles.
b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos.
2. Se denominan servidores públicos:
a) Las personas naturales que prestan sus servicios dependientes a los organismos y entidades de que trata este artículo, con excepción de las asociaciones y fundaciones de participación mixta en las cuales dicha denominación se predicará exclusivamente de sus representantes legales y de los funcionarios de los niveles directivo, asesor o ejecutivo o sus equivalentes en quienes se delegue la celebración de contratos en representación de aquéllas(3).
b) Los miembros de las corporaciones públicas que tengan capacidad para celebrar contratos en representación de éstas.
3. Se denominan servicios públicos:
Los que están destinados a satisfacer necesidades colectivas en forma general, permanente y continua, bajo la dirección, regulación y control del Estado, así como aquellos mediante los cuales el Estado busca preservar el orden y asegurar el cumplimiento de sus fines.
PARÁGRAFO. <Parágrafo derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007>
2. MANEJO DE BIENES EN EL SENA
El Director Administrativo y Financiero del SENA, en virtud del Decreto 249 de 2004, artículo 15, numeral 2, es el responsable de “Dirigir, coordinar, controlar y ejecutar los procesos y actividades requeridas en la entidad para la administración de los recursos físicos, financieros y prestación de servicios generales, con criterios de eficiencia y eficacia”. Igualmente, son responsables los servidores públicos y/o contratistas con funciones de almacenista a nivel nacional y regional, los Directores Regionales y Subdirectores de Centros de Formación, quien realice los registros contables, y en general los cuentadantes y responsables de bienes que les han sido encomendados.
De acuerdo con la Guía para la Administración y Control de Bienes del SENA que se encuentra en Compromiso, las directrices para el manejo y control de los bienes son emitidas por la Dirección Administrativa y Financiera de la Dirección General, y la operatividad y cumplimiento de los mismos es responsabilidad de las Direcciones Regionales y los Subdirectores de Centros de Formación.
En consecuencia, todo servidor público o contratista que reciba bienes de propiedad de la entidad es responsable por su buen uso, custodia y conservación. Es así que puede exigirse a aquellos la rendición de cuentas en cumplimiento de los dispuesto en la Resolución No. 1195 de 2006, “por la cual se reglamenta el manejo de los Inventarios de Máquinas y Herramientas, Equipos de Laboratorio, Aulas de Informática y Talleres en los Centros de Formación y se dictan otras disposiciones en materia de manejo y control de insumos y materiales de Formación del SENA”.
El manejo y control de los bienes se realiza utilizando el sistema de información suministrado por la entidad para tal fin, el cual se utiliza por servidores públicos o contratistas con las funciones de almacenistas. Así solamente se administran y salvaguardan los bienes tangibles, adquiridos por medio de contrato de compra, convenio, donaciones, comodato o arrendamiento, con la intención de ser usados en el normal funcionamiento de la entidad. No es permitido tener bienes de propiedad de particulares en el almacén o de procedencia diferente a las ya indicadas.
Los bienes adquiridos por la entidad por medio de contrato de compra, convenio, donaciones, comodato, arrendamiento o reposición de bienes siniestrados son registrados en el sistema de la entidad para su administración y control. Lo anterior se realiza mediante movimientos de transacciones de entradas, salidas, traslado, reintegros, traslados, bajas, los cuales son registrados en el sistema de información.
Al finalizar la relación laboral con la entidad, cuando hay traslado de funcionarios, o termina la relación contractual, se debe realizar la legalización de los bienes recibidos e inventarios para el cumplimiento de sus funciones.
En lo que se refiere a la salida de bienes devolutivos y de consumo que sean requeridos al almacén de la Dirección General, Regional o Centro de Formación únicamente pueden ser asignados a personas que tienen vinculación directa con la entidad. La solicitud de dichos bienes la realiza el jefe inmediato del cuentadante que requiere el bien para el cumplimiento de sus funciones a través de correo electrónico, adjuntando el formato de solicitud de bienes respectivo, la cual será respondida por quien tiene funciones de almacenista.
El único documento válido para la entrega de bienes es la nota de salida generada por el sistema de información suministrado por la entidad para la administración de bienes soportada en el formato creado para tal efecto. Se advierte que bajo ninguna circunstancia pueden entregarse bienes del almacén mediante autorizaciones verbales o documentos provisionales.
- LEGALIZACIÓN DE BIENES
Se ha considerado por el SENA que los bienes objeto de legalización son aquellos que se encuentran registrados en el sistema de información suminisrado por la entidad para la administración de bienes a cargo de ex contratistas, exfuncionarios y pensionados, los cuales son objeto de búsqueda para ser ubicados físicamente y posteriormente legalizados a través de las diferentes transacciones (reintegros, traspasos, cuentas, cuentas de responsabilidad, etc.)
En cuanto a la legalización de bienes a cargo de personas que no tienen vinculación con la entidad, se señala en la Guía referida lo siguiente:
- La legalización de bienes se realiza con el fin de verificar que los elementos registrados en el sistema de información se encuentre a cargo de personas activas en la entidad, si hay bienes a cargo de cuentadantes retirados o pensionados se procede a la ubicación física del elemento dentro o fuera de las instalaciones del SENA y con el objetivo de realizar las actividades que sean necesarias con el fin de legalizar el bien, como son traspaso, reintegro, cuentas de responsabilidad, etc.
- Dentro del proceso de recuperación de bienes, se debe considerar la cantidad de bienes, su valor, su tipo y naturaleza, su ubicación geográfica; con el fin de garantizar los recursos humanos y económicos necesarios para cumplir tal objetivo de legalización.
- En el evento de bienes en poder de personas que no tienen vínculo con el SENA, se debe cotejar la información del sistema para la administración de bienes con la información de las dependencias, para establecer los elementos que a la fecha se encuentran a cargo de dichas personas. Acto seguido debe procederse a la ubicación y búsqueda de los elementos dentro y fuera de la entidad. De ser necesario deberán ubicarse los datos de los cuentadantes que tienen los bienes a su cargo, con el fin de establecer los elementos que a la fecha se encuentren a cargo de personas que ya no laboran en la entidad, y en general que no tienen vínculo contractual con ella. De considerarse necesario se contará con el supervisor de los contratos para los fines previstos.
- Una vez establecido la inexistencia de los bienes, se certifica la misma y se procede a remitir comunicacones a los domicilios del cuentadante y responsable de la custorida y cuidado de los bienes. Ante la no ubicación de los elementos materia de legalización se deberá realizar actas de baja y proceder a remitirlos para que se adelanten las correspondientes investigaciones y diligencias administrativas de acuerdo con la Resolución No. 1378 de 2018.
Es preciso advertir que mediante la Resolución No. 2286 de 2006, adoptó el Manual de Procedimientos en caso de pérdida y/o deterioro de bienes y recursos de la entidad; el cual contempla las definiciones y conceptos básicos, acerca de las diferentes clases de responsabilidades (penal, fiscal y disciplinaria) que se generan para los servidores públicos vinculados a la entidad, a partir de la pérdida, daño o deterioro de un bien del cual es responsable. La anterior resolución fue derogada por el artículo 3 de la Resolución No. 1378 de 10 de agosto de 2018, “por la cual se adopta la guía de manejo ante pérdida, hurto o daño de bienes o recursos del SENA o de terceros a cargo de la entidad y se deroga la resolución 002286 de 2006”.
- BAJA DE BIENES MUEBLES
La baja de bienes es cuando un bien es retirado definitivamente del servicio de forma física y de los registros del patrimonio de la entidad, por obsolescencia, por estar inservible, por caso fortuito o fuerza mayor o por que siendo servible ya perdió la función principal par al cual fue adquirido, se perfeccióna por acto administrativo que ordena su destino.
Este proceso se adelanta conforme con la Resolución No. 0911 de 2017, “por la cual se reestructura el comité de baja de bienes, se delegan funciones administrativas y se dictan otras disposiciones en materia de baja de bienes muebles de propiedad del SENA”, que establece en sus artículos 7 y 11:
ARTÍCULO 7o. ACTIVIDADES A SEGUIR PARA LA BAJA DE BIENES. Para ordenar la baja de bienes muebles deberá cumplirse previamente con los lineamientos establecidos en el capítulo Baja de Bienes de la Guía para Administración y Control de Bienes (GIL-G-003), formalizada en el Sistema Integrado de Gestión y Autocontrol de la Entidad y publicada en la plataforma Compromiso; la Dirección Administrativa y Financiera es la responsable de la actualización, modificación y vigencia de los mismos.
[…]
ARTÍCULO 11. VIGILANCIA Y CONTROL. El Comité de Bajas de la Dirección General, la Oficina de Control Interno de la Dirección General y quienes hagan sus veces en las Regionales y Centros de Formación, velarán por el estricto cumplimiento de lo dispuesto en la presente resolución.
El acto administrativo en comento también dispone:
ARTÍCULO 1. COMITÉ DE BAJA DE BIENES. El Comité de baja de bienes actúa como órgano asesor de la Entidad y recomendará al Director Administrativo y Financiero de la Dirección General, Directores Regionales y Subdirectores de Centro de Formación, la destinación más conveniente para los bienes objeto dados de baja.
[…]
ARTÍCULO 3. FUNCIONES DEL COMITÉ DE BAJAS. El Comité de Bajas tendrá las siguientes funciones:
1. Estudiar la necesidad y conveniencia de dar de baja los bienes muebles que se someten a su consideración y recomendar la baja de los mismos.
2. Evaluar las propuestas de destinación presentadas para los bienes muebles objeto de baja, de acuerdo con las actividades establecidas por la Entidad.
3. Estudiar y recomendar la pertinencia de aceptar o no el precio base sugerido y/o el valor del avaluó comercial para los lotes de bienes muebles que serán objeto de enajenación.
4. Recomendar al Director Administrativo y Financiero, Director Regional y Subdirector de Centro de Formación según sea el caso, la destinación de los bienes muebles objeto de baja.
5. Evaluar y recomendar a los Ordenadores del gasto, frente a los temas que se requiera en materia de baja de bienes.
En cuanto al competente para las bajas de bienes muebles de la entidad, según en el artículo 9 de la resolución en comento, son en el nivel Central el Director Administrativo y Financiero, en las Regionales en el Director Regional y en los Centros de Formación el Subdirector de Centro de Formación Profesional. También señala el artículo 10 que la baja de bienes deberá ser desarrollada de forma independiente en el nivel Central, en las Direcciones Regionales y en los Centros de Formación Profesional.
c) CONCLUSIONES
- Efectivamente el Decreto 1082 de 2018, se encuentra vigente y es aplicable a las entidades estatales, dentro de la cual se encuentra el SENA en su calidad de establecimiento público del orden nacional, específicamente en lo que al artículo artículo 2.2.1.2.2.4.3 se refiere, siempre y cuando se reúnan los supuestos normativos.
- Existe un procedimiento establecido para el ingreso de bienes al SENA, derivado de las modalidades contractuales de compra, comodato y arrendamiento; igualmente se determina como se procede en caso de salida de bienes del inventario SENA, procedimientos soportados en las normas existentes y que deben acatarse; lo que incluye su legalización y baja.
El presente concepto, que reitera las argumentaciones rendidas en otros conceptos emitidos, se rinde de conformidad con el alcance dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incorporado por la Ley 1755 de 2015. De igual forma, este concepto deberá interpretarse en forma integral y armónica, con respeto al principio de supremacía constitucional y al imperio de la ley (C-054 de 2016); así como, en concordancia con la vigencia normativa y jurisprudencial al momento de su uso y emisión.
Cordialmente,
Carlos Emilio Burbano Barrera
Coordinador
1. Decreto 1510 del 2013 Artículo 108. Enajenación de bienes muebles a título gratuito entre Entidades Estatales. Las Entidades Estatales deben hacer un inventario de los bienes muebles que no utilizan y ofrecerlos a título gratuito a las Entidades Estatales a través de un acto administrativo motivado que deben publicar en su página web. La Entidad Estatal interesada en adquirir estos bienes a título gratuito, debe manifestarlo por escrito dentro de los treinta (30) días calendario siguientes a la fecha de publicación del acto administrativo. En tal manifestación la Entidad Estatal debe señalar la necesidad funcional que pretende satisfacer con el bien y las razones que justifican su solicitud. Si hay dos o más manifestaciones de interés de Entidades Estatales para el mismo bien, la Entidad Estatal que primero haya manifestado su interés debe tener preferencia. Los representantes legales de la Entidad Estatal titular del bien y la interesada en recibirlo, deben suscribir un acta de entrega en la cual deben establecer la fecha de la entrega material del bien, la cual no debe ser mayor a treinta (30) días calendario, contados a partir de la suscripción del acta de entrega.
2. Ley 119 de 1994. Artículo 1. NATURALEZA. El Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, es un establecimiento público del orden nacional con personería jurídica, patrimonio propio e independiente, y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
3. Aparte subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-949-01 de 5 de septiembre de 2001, M. P. Dra. Clara Inés Vargas Hernández
