Concepto 97389 de 2025 SENA

CONCEPTO 97389 DE 2025

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA

PARA: Coordinadora Grupo Gestión de Talento Humano - Regional Distrito Capital - 11-1020

DE: Coordinadora Grupo Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos - Dirección Jurídica - 1-0020

ASUNTO: Concepto exigencia codeudor crédito de vivienda - principios de retrospectividad y ultractividad de las normas de derecho.

Mediante comunicación radicada con el número 11-9-2025-099213 de fecha 7 de octubre de 2025, teniendo en cuenta lo establecido en la Resolución No. 1-02682 del 28 de agosto de 2025 "Por la cual se reglamenta el Acuerdo 012 de 2014, mediante el cual se adoptaron las normas reguladoras del Fondo Nacional de Vivienda del SENA" solicita concepto donde se precise lo siguiente:

1. Si los créditos hipotecarios aprobados y legalizados bajo la Resolución No. 1-01595 de 2022 - con escritura pública ya suscrita y en trámite de registro- deben ajustarse a los nuevos requisitos de la Resolución No. 1-02682 de 2025.

2. Si en estos casos procede exigir la constitución de codeudor como condición previa al desembolso, o si por el contrario deben respetarse los términos, condiciones y garantías previstas en la norma vigente al momento de su aprobación y legalización.

3. Los lineamientos institucionales que deben aplicarse en la Regional Distrito Capital para garantizar la correcta ejecución del Fondo Nacional de Vivienda del SENA, evitando posibles afectaciones a derechos adquiridos o divergencias en la aplicación de la normativa.

Solicita se precise el alcance jurídico de la aplicación de la Resolución No. 1-02682 de 2025 frente a los créditos hipotecarios aprobados y legalizados bajo la Resolución No. 1-01595 de 2022, especialmente en aquellos casos en los que ya se suscribió la Escritura Pública de Hipoteca y se encuentra en trámite de registro ante la Oficina de Instrumentos Públicos, toda vez que estos actos administrativos y notariales podrían considerarse situaciones.

ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS

Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.

En este punto resulta necesario reiterar que el Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa no se pronuncia ni resuelve asuntos o casos de carácter particular y concreto, por lo que en el caso objeto de consulta, se hará un análisis de carácter general a la luz de las normas aplicable al caso.

ANÁLISIS

Mediante el Acuerdo 12 de 2014 expedido por el Consejo Directivo Nacional del SENA se adoptaron normas reguladoras del Fondo Nacional de Vivienda del SENA, el cual ha sido modificado y adicionado por los Acuerdos 004 de 2017, 3 de 2019 y 2 de 2022.

En el año 2025, mediante el Acuerdo 04 de 3 de junio, se modificó parcialmente el Acuerdo número 012 de 2014, modificaciones que recayeron sobre los artículos 8, 41 y 65 sobre créditos ordinarios para los afiliados del Fondo, plazo y cuantía para los préstamos sobre ahorros y convocatorias para la adjudicación de créditos hipotecarios a los beneficiarios del Fondo Nacional de Vivienda respectivamente.

Conforme con lo establecido en los artículos 59 y 68 del Acuerdo 12 de 2014, el Director General del SENA expidió la Resolución 1-02682 de 2025 (agosto 28) "Por la cual se reglamenta el Acuerdo 0012 de 2014, mediante el cual se adoptaron las "normas reguladoras del Fondo Nacional de Vivienda del SENA" modificado y adicionado por los Acuerdos 004 de 2017, 003 de 2019, 002 de 2022 y 004 de 2025", cuyo artículo 49 derogó expresamente y en su integridad la Resolución 1-1595 de 2022 que reglamentaba el funcionamiento del Fondo Nacional de Vivienda del SENA.

Pues bien, teniendo en cuenta que la consulta está referida la exigencia de Codeudor para el desembolso del crédito de vivienda, debemos referirnos a la modificación que en este sentido introdujo la Resolución 2682 de 2025.

En efecto, la Resolución 1595 de 2022 por medio de la cual se reglamentaba el funcionamiento del Fondo Nacional de Vivienda del SENA, establecía en su artículo 13 que, una vez legalizado el crédito para compra de vivienda o de lote para construcción, construcción de vivienda, liberación de gravamen hipotecario y mejoras locativas, el servidor público favorecido debería aportar, entre otros, los siguientes documentos para su desembolso: Pagaré en blanco otorgado a favor del SENA, firmado por el servidor público y un (1) aval, el cual podrá ser su cónyuge o compañero(a) permanente, junto con la carta de instrucciones debidamente firmada.

Por su parte, el artículo 13 de la Resolución 2682 de 2025 establece que una vez legalizado el crédito para compra de vivienda o de lote para construcción, compra de vivienda cuando exista contrato de leasing financiero, compra de lote para construir y construcción con el remanente del crédito, desembolso del remanente de préstamo para compra de lote destinado a la construcción de la vivienda, construcción de vivienda, liberación de gravamen hipotecario y mejoras locativas, el servidor público favorecido deberá aportar los siguientes documentos para su desembolso: Pagaré en blanco otorgado a favor del SENA, firmado por el servidor público y un (1) codeudor, el cual podrá ser su cónyuge o compañero(a) permanente, junto con la carta de instrucciones debidamente firmada.

Como puede apreciarse, el artículo 13 de la Resolución 1595 de 2022 exigía que para el desembolso del crédito el servidor público debía aportar un pagaré en blanco otorgado a favor del SENA, firmado por el servidor público y un (1) aval, mientras que el artículo 13 de la Resolución 2682 de 2025, además de contemplar otras modalidades de crédito, exige que para el desembolso del crédito, el servidor público favorecido aporte un pagaré en blanco otorgado a favor del SENA, firmado por el servidor público y un (1) codeudor.

Como quiera que la nueva disposición modificó la exigencia de un aval por un codeudor en el pagaré que debe aportar el servidor público para el desembolso del crédito, es necesario determinar si los requisitos exigidos para el desembolso del crédito con la entrada en vigencia de la Resolución 2682 de 2025 deben ser cumplidos por el servidor público la, quien se presentó a la convocatoria, adjuntó documentos y se le aprobó y legalizó el crédito de vivienda bajo la vigencia de la Resolución 1595 de 2022.

Para ello, en primer término, conviene recordar que los actos administrativos rigen con efecto general a partir de su vigencia, esto es, no surten efectos con anterioridad a su vigencia, lo cual significa que los actos administrativos tienen, en principio, efectos hacia el futuro, es decir, efectos ex nunc.

A tono con lo anterior, la legislación colombiana regula en la Ley 153 de 1887 las reglas generales para resolver los conflictos en la aplicación de las leyes en el tiempo. En este sentido, la Corte Constitucional en Sentencia de unificación SU-309 de 2019, expresó:

"(...) la parte primera de la Ley 153 de 1887, que en su artículo 49 derogó el artículo 13 del Código Civil, prescribe las reglas generales para resolver los conflictos en la aplicación de las leyes en el tiempo, entre las cuales se contemplan (i) el principio de prevalencia general de la ley posterior sobre la anterior, (ii) la regla de que las meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o cercene, (iii) el efecto general inmediato de las leyes, (iv) la subsistencia del estado civil adquirido conforme a la ley anterior pero con arreglo a la ley posterior en cuanto al ejercicio de derechos y obligaciones inherentes a dicho estado, (v) la conservación de derechos reales constituidos bajo ley anterior pero con sujeción al imperio de la ley nueva en cuanto a su ejercicio, cargas y extinción, (vi) la validez de los contratos celebrados bajo ley anterior con sometimiento de sus efectos a la ley nueva, y (vii) la preferencia de la ley preexistente favorable en materia penal, entre otros.

Por su parte, el Constituyente de 1991 no dejó de lado la cuestión de la aplicación de la ley en el tiempo, y en el artículo 58 Superior consagró el efecto no retroactivo de las leyes al enunciar que se garantizan los derechos adquiridos con justo título, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Ello, claro está, sin perjuicio del principio de favorabilidad penal previsto en el inciso 3o del artículo 29 de la Carta, a cuyo tenor “en materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable."

A partir de este contexto, se tiene que, en principio, las normas que integran el ordenamiento jurídico rigen con efecto general e inmediato para los actos, hechos o situaciones jurídicas que tienen lugar con posterioridad a su entrada en vigencia. No obstante, ante tránsitos normativos, los operadores jurídicos se enfrentan a escenarios en los que se abre paso la aplicación de las normas con distintos efectos en el tiempo.

La retroactividad se configura cuando una norma se aplica a las situaciones que se consolidaron con anterioridad a su entrada en vigencia. La irretroactividad de la legislación implica, entonces, la imposibilidad genérica de afectar situaciones jurídicas consolidadas antes de la entrada en vigencia de una disposición nueva. El alcance de esta proscripción -que, como se vio, cuenta con fundamento constitucional- se plasma en que la nueva disposición no tiene vocación para afectar hechos o consecuencias jurídicas que se han formado válidamente al amparo de una ley anterior, como garantía de seguridad jurídica. En consecuencia, la excepcional aplicación retroactiva de una norma sólo puede tener lugar por expresa disposición del legislador -en tanto productor de la norma-, jamás al arbitrio del juez.

La ultractividad consiste en la aplicación de una norma que ha sido expresa o tácitamente derogada a situaciones de hecho que, si bien tuvieron lugar durante su vigencia, por el efecto general e inmediato de las leyes, en la actualidad sus efectos se encuentran cobijados por una nueva disposición jurídica. De este modo, aunque la nueva ley es de aplicación inmediata, en virtud del fenómeno de la ultractividad se admite la pervivencia de la normatividad anterior con el objetivo de preservar las pretéritas condiciones de adquisición y extinción de una determinada relación jurídica, en beneficio de los derechos adquiridos y las legítimas expectativas de quienes se rigieron por la norma derogada.

El fenómeno de la retrospectividad, por su parte, es consecuencia normal del efecto general e inmediato de la ley, y se presenta cuando las normas se aplican a situaciones que si bien surgieron con anterioridad a su entrada en vigencia, sus efectos jurídicos no se han consolidado al momento en que cobra vigor la nueva ley. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha puntualizado que 'el efecto en el tiempo de las normas jurídicas es por regla general, su aplicación inmediata y hacia el futuro, 'pero con retrospectividad, [...] siempre que la misma norma no disponga otro efecto temporal... "De este modo, 'aquello que dispone una norma jurídica debe cumplirse de inmediato, hacia el futuro y con la posibilidad de afectar situaciones que se han originado en el pasado (retrospectividad), es decir, situaciones jurídicas en curso al momento de entrada en vigencia de la norma".

En relación con la irretroactividad de la ley, los derechos adquiridos y las meras expectativas, la Corte Constitucional en Sentencia C-763 de 2002 expresó:

"(...) El principio de la irretroactividad de la ley tiene plena aplicación en el ordenamiento jurídico colombiano y ha sido desarrollado por una abundante jurisprudencia de la H. Corte Suprema de Justicia, del H. Consejo de Estado y de esta misma Corte Constitucional.

"Una nueva ley, dispone tal principio fundamental para la seguridad jurídica en el Estado Social de Derecho, no puede regular las situaciones jurídicas del pasado que ya se han definido o consolidado, y que por tanto resultan incólumes en sus efectos jurídicos, con la fuerza que les presta la ley bajo la cual se constituyeron.

"En la doctrina y la jurisprudencia sobre esta materia jurídica se recurre a términos como los "derechos adquiridos", de mucha raigambre clásica, pero que hoy son sustituidos por las expresiones "situaciones jurídicas subjetivas o particulares", opuestas en esta concepción a las llamadas "meras expectativas", que apenas conforman una simple posibilidad de alcanzar un derecho, y que por tanto sí pueden ser reguladas o modificadas por la ley, según un principio generalmente aceptado en la doctrina universal "Las meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o cercene", dice el art. 17 de la ley 153 de 1887, precepto que además ha adquirido la fuerza expresiva de un aforismo. Vale la pena también anotar que en la C.P. sólo existe una excepción al principio de la irretroactividad en materia penal, por la prevalencia de la ley permisiva o favorable, según lo dispone el artículo 58 en concordancia con el 29 de la C.P.

"En materia de irretroactividad es fundamental la definición del art. 58 de la C.P., cuando establece que la propiedad y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles "no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores".

"En la sentencia No. 168 de 1995 (M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz), luego de un amplio estudio del concepto de "derechos adquiridos" se recoge parte importante de la jurisprudencia colombiana sobre este particular. Es pertinente recoger parte de esa jurisprudencia de la H. Corte Suprema de Justicia:

"(…).

"La noción de derecho adquirido se contrapone a la de mera expectativa Por derecho adquirido ha entendido la doctrina y la jurisprudencia aquel derecho que ha entrado al patrimonio de una persona natural o jurídica y que hace parte de él, y que por lo mismo, no puede ser arrebatado o vulnerado por quien lo creó o reconoció legítimamente.

"Lo anterior conduce a afirmar que el derecho adquirido es la ventaja o el beneficio cuya conservación o integridad, está garantizada, en favor del titular del derecho, por una acción o por una excepción.

"Ajusta mejor con la técnica denominar "situación jurídica concreta o subjetiva", al derecho adquirido o constituido de que trata la Constitución en sus artículos 30 y 202; y "situación jurídica abstracta u objetiva", a la mera expectativa de derecho.

Se está en presencia de la primera cuando el texto legal que la crea ha jugado ya, jurídicamente, su papel en favor o en contra de una persona en el momento en que ha entrado a regir una ley nueva. A la inversa, se está frente a la segunda, cuando el texto legal que ha creado esa situación aún no ha jugado su papel jurídico en favor o en contra de una persona". (sent. diciembre 12 de 1974)

"Y en sentencia del 17 de marzo de 1977, se expresó:

"Por derechos adquiridos, ha dicho la Corte, se tienen aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de una ley, y que por lo mismo han creado a favor de sus titulares un cierto derecho que debe ser respetado. Fundamento de la seguridad jurídica y del orden social en las relaciones de los asociados y de estos con el Estado, es que tales situaciones y derechos sean respetados íntegramente mediante la prohibición de que leyes posteriores pretendan regularlos nuevamente. Tal afectación o desconocimiento sólo está permitido constitucionalmente en el caso de que se presente un conflicto entre los intereses generales o sociales y los individuales, porque en este caso, para satisfacer los primeros, los segundos deben pasar a un segundo plano. Se trata de afirmar entonces el imperio del principio de que el bien común es superior al particular y de que, por lo mismo, este debe ceder."

"Por su parte, la Corte Constitucional en reciente fallo expresó en relación con este tema lo siguiente:

"La norma (art. 58 C.N.) se refiere a las situaciones jurídicas consolidadas, no a las que configuran meras expectativas, éstas, por no haberse perfeccionado el derecho, están sujetas a las futuras regulaciones que la ley introduzca.

"Es claro que la modificación o derogación de una norma surte efectos hacia el futuro, salvo el principio de favorabilidad, de tal manera que las situaciones consolidadas bajo el imperio de la legislación objeto de aquélla no pueden sufrir menoscabo. Por tanto, de conformidad con el precepto constitucional, los derechos individuales y concretos que ya se habían radicado en cabeza de una persona no quedan afectados por la nueva normatividad, la cual únicamente podrá aplicarse a las situaciones jurídicas que tengan lugar a partir de su vigencia."

(...)La ultraactividad de la ley es un problema de aplicación de la ley en el tiempo y está íntimamente ligada al principio de que todo hecho, acto o negocio jurídico se rige por la ley vigente al momento de su ocurrencia, realización o celebración. Dentro de la Teoría General del Derecho, es clara la aplicación del principio "Tempus regit actus",. Esto es lo que explica la Teoría del Derecho, la denominada ultractividad de las normas, que son normas derogadas, que se siguen aplicando a los hechos ocurridos durante su vigencia. Este fenómeno se presenta en relación con todas las normas jurídicas, cualquiera que sea su naturaleza: civil, comercial, penal, etc..."

Finalmente, con meridiana claridad la Corte Constitucional en Sentencia C- 377 de 2004 al pronunciarse sobre el fenómeno de la ultractividad de la ley, manifestó:

"(...)en relación con la ultraactividad de la ley, los conflictos en torno a la aplicación de la ley en el tiempo surgen cuando los efectos de una norma derogada se proyectan con posterioridad a su desaparición, respecto de hechos acaecidos durante su vigencia. En estricto sentido, la norma derogada no estaría produciendo efectos por fuera de su ámbito temporal de vigencia, porque los mismos, en este evento, se predican a un supuesto de hecho que ocurrió antes de que fuera derogada.

En este sentido, en la Sentencia C-329 de 2001 se hace notar cómo los efectos jurídicos de una norma se producen en el momento en el que se atribuye la consecuencia normativa a la conducta establecida en su supuesto de hecho, independientemente de la oportunidad en la que ello sea declarado por la autoridad judicial.

Habría que agregar entonces que para que pueda hablarse de ultraactividad de la ley en relación con hechos acaecidos durante su vigencia, es necesario que tales hechos no se hayan agotado para el momento de la derogatoria de la ley. Puede tratarse, por ejemplo, de hechos continuados, de tal manera que, iniciados bajo la vigencia de una ley, se concluyen cuando la misma ya ha sido derogada, o de casos en los cuales no obstante que el hecho se ha producido bajo la vigencia de una ley la atribución de la consecuencia normativa no es instantánea, y se produce con posterioridad, bajo la vigencia de otra ley.” ( Negrillas y subrayado fuera de texto original)

CONCLUSIÓN

De lo antes expuesto se puede concluir que, por regla general, una ley surte efectos a partir de su expedición de forma inmediata y hacia futuro, siempre que no contenga alguna determinación que lo difiera, posponga o suspenda.

Al respecto, encontramos que la irretroactividad de las leyes implica que éstas rigen a partir de su vigencia, sin que puedan aplicarse a situaciones pasadas, por razones de seguridad jurídica.

De esta suerte, la irretroactividad de la ley se constituye en un principio general, en el que la norma no tiene per se la virtud de regular situaciones que se han consolidado jurídicamente antes de su promulgación.

A pesar de que el principio general es que la nueva ley es de aplicación inmediata y a futuro, no es menos cierto que en nuestro ordenamiento jurídico y que ha sido desarrollado por la jurisprudencia de las altas cortes, en especial de la Corte Constitucional, surge el fenómeno de la ultractividad de la ley, el cual está referido a la aplicación de una norma jurídica que ya fue derogada, pero que sigue produciendo efectos jurídicos para situaciones o hechos ocurridos durante su vigencia, lo cual se justifica también por el principio de seguridad jurídica, especialmente respecto de situaciones que se prolongan en el tiempo.

La ultractividad de la norma jurídica puede predicarse de hechos continuados, de tal manera que, iniciados bajo la vigencia de una ley, se concluyen cuando la misma ya ha sido derogada, o de casos en los cuales no obstante que el hecho se ha producido bajo la vigencia de una ley la atribución de la consecuencia normativa no es instantánea, y se produce con posterioridad, bajo la vigencia de la nueva ley.

De acuerdo con lo anterior encontramos que si el crédito de vivienda fue aprobado y legalizado y además se adelanta el trámite de registro de la escritura pública ante la Oficina de Registro de Instrumentos Público, en nuestro criterio, habría lugar a la aplicación del fenómeno de la ultractividad de la norma de derecho, la cual consiste, a la luz de la jurisprudencia constitucional invocada, en que todo hecho, acto o negocio jurídico se rige por la ley vigente al momento de su ocurrencia, realización o celebración, aunque la norma haya sido derogada posteriormente, lo que se traduce en que la norma vigente al momento de sucederse los hechos por ella prevista, es la que se aplica a esos hechos, aunque la norma haya sido derogada después. (Corte Constitucional Sentencia C-763 de 2002 - 17 de septiembre. Expediente D-3984. Magistrado Ponente: Jaime Araujo Rentería y Sentencia C 377 de 2004 - 27 de abril - Expediente D-4878 - Magistrado Ponente Rodrigo Escobar Gil).

La aplicación de la figura de la ultratividad de la norma de derecho se impone para salvaguardar el principio de seguridad jurídica, tal como se señaló en la sentencia antes mencionada, precisamente por tratarse de situaciones individuales y subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de una norma jurídica, y que por lo mismo han creado a favor de sus titulares un cierto derecho y por tanto legítimas expectativas, las cuales deben ser respetadas.

En el caso objeto se consulta se trata de hechos iniciados bajo la vigencia de la Resolución 1595 de 2022, pero algunos de sus efectos o consecuencias normativas se pueden producir con posterioridad a la entrada en vigencia de la Resolución 2682 de 2025.

Empero, si el crédito de vivienda no se había aprobado y legalizado al entrar en vigencia la Resolución 2682 de 2025, consideramos que las actuaciones adelantadas o iniciadas con anterioridad podrían encontrarse amparadas por el fenómeno de la retrospectividad, en virtud del cual, dicho fenómeno "abarca las situaciones en curso, esto es, las que no se habían finiquitado al momento de entrar en vigor la nueva regla de derecho" (Corte Constitucional - Sentencia SU-309 de 2019),

El presente concepto se rinde de conformidad con el alcance dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incorporado por la Ley 1755 de 2015. Lo anterior no sin advertir, que el mismo se encuentra sujeto a las modificaciones legales y jurisprudenciales que se expidan y acojan dentro del asunto.

Cordial saludo,

YENNY ALEXANDRA ARJONA CULMAN

Coordinadora Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos Dirección Jurídica- Dirección General