Concepto 105389 de 2025 SENA

CONCEPTO 105389 DE 2025

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA

Señor

XXXX

Complejo Sur SENA Antioquia

Ciudad

ASUNTO: Respuesta a consulta sobre hechos cumplidos en ejecución de viáticos.

Respetado señor XXXX, reciba un cordial saludo.

La Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos de la Dirección Jurídica de la Dirección General del SENA da respuesta a su comunicación electrónica del 15 de septiembre de 2025, mediante la cual se solicita la emisión de un concepto jurídico relacionado con la ejecución de viáticos en el marco de una comisión de servicios y la eventual configuración de un hecho cumplido presupuestal.

La consulta plantea, en términos generales, la inquietud sobre el tratamiento jurídico aplicable cuando el registro presupuestal que respalda una comisión de servicios se genera de manera simultánea o posterior al inicio del desplazamiento, así como las implicaciones administrativas y presupuestales que pueden derivarse de dicha situación. En atención a ello, y con el propósito de orientar sobre el marco normativo que regula las comisiones de servicio y el reconocimiento de viáticos, así como las directrices institucionales frente a los hechos cumplidos presupuestales, se exponen a continuación las consideraciones jurídicas pertinentes.

No obstante, ante su solicitud de informar "la solución o tratamiento jurídico más favorable al siguiente caso", de manera preliminar se aclara que, de acuerdo con el alcance de nuestras competencias y de los conceptos jurídicos, no es viable pronunciarnos ni orientar el procedimiento sobre el asunto concreto. En vista de que el asunto compromete el proceso de gestión de recursos financieros, la solución o tratamiento presupuestal debe ser orientado por las áreas competentes.

ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS

A continuación, se presenta el análisis correspondiente, no sin antes precisar que los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.

PRECEDENTES NORMATIVOS

Con el fin de realizar el análisis jurídico correspondiente, se tendrán en cuenta las siguientes disposiciones normativas:

- Decreto 1083 de 2015, modificado por el Decreto 648 de 2017

- Concepto 102891 de 2023 Departamento Administrativo de la Función Pública

- Resolución No. 2838 de 2016, modificada por las Resoluciones 1313 de 2017 y 903 de 2022

- Circular No. 203 de 2025 expedida por la Dirección Administrativa y Financiera del SENA

ANÁLISIS JURÍDICO

I. Del régimen jurídico aplicable a los viáticos en las comisiones de servicio del SENA

Sea lo primero anotar que los empleados públicos pueden estar inmersos en diversas situaciones administrativas durante la relación laboral con la Administración. Dentro de estas, se encuentra la comisión, definida por el artículo 2.2.5.5.21 del Decreto 1083 de 2015, modificado por el Decreto 648 de 2017, en los siguientes términos:

"El empleado se encuentra en comisión cuando cumple misiones, adelanta estudios, atiende determinadas actividades especiales en sede diferente a la habitual o desempeña otro empleo, previa autorización del jefe del organismo. La comisión puede otorgarse al interior del país o al exterior".

Asimismo, el artículo 2.2.5.5.22 del citado decreto clasifica las comisiones en: (i) de servicios; (ii) para adelantar estudios; (iii) para desempeñar un cargo de libre nombramiento y remoción o de período; y (iv) para atender invitaciones de gobiernos extranjeros u organismos internacionales.

En desarrollo de dichas disposiciones, y para el caso que nos ocupa, el Departamento Administrativo de la Función Pública, en Conceptos como el 102891 de 2023, precisa que la comisión de servicios es la situación administrativa mediante la cual un servidor público ejerce temporalmente las funciones propias de su cargo en un lugar diferente a su sede habitual o atiende actividades oficiales distintas a las inherentes a su empleo. Esta comisión no genera vacancia, puede dar lugar al reconocimiento de viáticos y gastos de transporte, y otorga derecho a la remuneración del cargo de origen.

Debe destacarse que toda comisión de servicios requiere la expedición de un acto administrativo en el cual se determine expresamente: (i) su objeto; (ii) la procedencia o no de viáticos; (iii) la duración; (iv) la entidad que sufragará los gastos de transporte o manutención; y (v) el número del certificado de disponibilidad presupuestal o la fuente del gasto, salvo cuando no implique erogaciones del Tesoro.

En aplicación de lo anterior, el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA expidió la Resolución No. 2838 de 2016, "Por la cual se reglamentan en el SENA las comisiones de servicio, el pago de viáticos, los gastos de transporte y se dictan otras disposiciones”, modificada por las Resoluciones 1313 de 2017 y 903 de 2022, que constituye la reglamentación interna vigente sobre la materia.

Bajo dicho orden, el artículo 1 de la Resolución 2838 de 2016 establece las categorías esenciales del régimen de comisiones de servicio, viáticos y gastos de transporte en el SENA. En primer lugar, define la comisión de servicios como la designación que se hace a un servidor público para desarrollar temporalmente funciones propias de su cargo o cumplir actividades institucionales fuera de su sede habitual de trabajo. La referida definición evidencia que la comisión es una situación administrativa de carácter transitorio, directamente vinculada al cumplimiento de los fines misionales de la Entidad y sujeta a las necesidades del servicio.

De igual manera, la norma precisa que los viáticos constituyen la suma diaria destinada a atender los gastos de manutención y alojamiento del comisionado, mientras que los gastos de transporte corresponden al valor necesario para cubrir el desplazamiento requerido para el cumplimiento del objeto de la comisión. En ese sentido, no debe perderse de vista que, ambas figuras son complementarias y tienen naturaleza estrictamente compensatoria: buscan reembolsar los costos en que incurre el servidor en el ejercicio de una función oficial fuera de su sede habitual, sin que representen un beneficio económico adicional o permanente.

El marco procedimental dispuesto en los artículos siguientes desarrolla los requisitos indispensables para el otorgamiento y reconocimiento de estos conceptos, bajo una lógica de control, planeación y responsabilidad presupuestal. Así, el artículo 4 dispone que toda comisión debe conferirse mediante una orden de viaje suscrita por el ordenador del gasto, en la que se indiquen el objeto, el lugar, el número de días, las fechas de inicio y finalización, y el valor total de los viáticos, lo que garantiza que el desplazamiento se encuentre previamente autorizado y que cuente con la correspondiente disponibilidad presupuestal, en cumplimiento del principio de legalidad del gasto. En esa medida, ningún viaje puede efectuarse ni generar reconocimiento económico sin que exista el acto administrativo que lo soporte; hacerlo configuraría una actuación irregular y, eventualmente, un hecho cumplido presupuestal.

El artículo 5 complementa este esquema al exigir la presentación de una agenda de labores por parte del comisionado. Dicha agenda, diligenciada en el formato institucional, constituye el instrumento de planeación y trazabilidad que permite a la Entidad verificar la pertinencia y necesidad del desplazamiento, así como la relación directa entre las actividades proyectadas y los objetivos institucionales.

En materia del reconocimiento económico, el artículo 6 fija reglas precisas que materializan el principio de proporcionalidad. Solo procede el pago de viáticos cuando el servidor cumple comisión fuera de su sede habitual; si la comisión se realiza en un solo día y no requiere pernoctar, se reconoce únicamente el cincuenta por ciento del valor fijado para el destino respectivo. Asimismo, se excluyen las comisiones de estudio del pago de viáticos y se limita su reconocimiento cuando la distancia entre el lugar de la comisión y la sede habitual sea inferior a cincuenta kilómetros, salvo justificación expresa por razones de transporte o seguridad. Lo anterior, denota la exigencia de asegurar que el gasto sea razonable y acorde con las condiciones reales del desplazamiento, evitando erogaciones innecesarias o desproporcionadas.

Respecto al control posterior al desplazamiento, se estructura a través de dos etapas esenciales: la legalización y el informe de comisión. El artículo 14 establece que el comisionado deberá presentar la legalización dentro de los cinco días hábiles siguientes a la terminación de la comisión, anexando los soportes del viaje (pasabordos, tiquetes, constancias de transporte o equivalentes). Lo referido, advierte que no se autorizarán nuevos giros mientras existan legalizaciones pendientes y que la omisión de este trámite constituye falta disciplinaria. De igual forma, el servidor debe registrar oportunamente cualquier novedad que se presente durante la ejecución de la comisión, con el fin de evitar la generación de hechos cumplidos. De esta manera, la legalización se erige como una herramienta de control preventivo y correctivo del gasto, que permite verificar la correspondencia entre la autorización presupuestal, la ejecución del viaje y la realidad del servicio prestado.

Por su parte, el artículo 17 impone la obligación de presentar un informe detallado de la comisión dentro de los cinco días hábiles siguientes a su culminación, en el cual se detalle la descripción de las actividades realizadas; su finalidad es permitir la evaluación objetiva del cumplimiento del objeto de la comisión y la verificación del uso adecuado de los recursos públicos asignados.

En conjunto, estas disposiciones conforman una estructura procedimental coherente que vincula las etapas de autorización, ejecución y control de las comisiones de servicio. La Resolución 2838 de 2016 -y sus modificaciones- no solo regula un trámite administrativo, sino que desarrolla una política institucional orientada a la planeación y al uso racional de los recursos del SENA.

Estas disposiciones se complementan con los instrumentos adoptados en el SENA para orientar el procedimiento, adoptados con base en la normatividad general y las disposiciones de la Resolución 2838 de 2016 (y sus modificaciones). El "Instructivo trámite viáticos y gastos de desplazamiento" (Código GRF-I-021), prevé las etapas en que se desarrolla el procedimiento, de las cuales se resaltan que las comisiones están sujetas a autorizaciones previas, a la verificación de la disponibilidad presupuestal, al trámite de pagos y legalización, entre otros pasos indispensables para el correcto tratamiento jurídico y presupuestal de las comisiones.

Entre estos lineamientos, es importante mencionar que la comisión genera un compromiso presupuestal, condicionado al establecimiento de la comisión mediante un acto administrativo que indica el objeto, lugar, número de días, fechas de inicio y fin, y el valor de los viáticos a reconocer. Así mismo, se prevén distintos controles en el procedimiento, que están orientados a garantizar el correcto ciclo presupuestal, y prever situaciones como la configuración de hechos cumplidos.

En síntesis, el régimen interno de comisiones de servicio y viáticos del SENA se erige como un sistema integral que armoniza la autonomía funcional de la entidad con la observancia de los principios presupuestales del Estado. Su aplicación rigurosa asegura que los desplazamientos institucionales respondan a necesidades verificables, se realicen dentro del marco de la legalidad presupuestal y se controlen mediante instrumentos administrativos idóneos, evitando así la configuración de hechos cumplidos y la vulneración de los principios de responsabilidad y moralidad administrativa.

I. Análisis de la Circular No. 203 de 2025

La Circular No. 203 de 2025, expedida por la Dirección Administrativa y Financiera del SENA, establece los lineamientos para el trámite y registro de las comisiones de servicio de los servidores públicos y de las órdenes de desplazamiento de los contratistas. Su finalidad es unificar criterios en la gestión presupuestal, fortalecer los mecanismos de control y evitar la configuración de hechos cumplidos en la ejecución de recursos institucionales destinados a cubrir gastos de viaje y viáticos.

Desde su encabezado, la Circular precisa que sus disposiciones son de obligatorio cumplimiento para todas las dependencias del nivel nacional y regional, y que se orientan por los principios de planeación, legalidad y moralidad administrativa previstos en el artículo 209 de la Constitución Política. En el caso de los servidores públicos, los lineamientos se aplican a las comisiones de servicio reguladas por la Resolución 2838 de 2016, modificada por las Resoluciones 1313 de 2017 y 903 de 2022, a fin de garantizar que toda comisión se tramite con la debida anticipación y cuente con respaldo presupuestal antes de su ejecución.

La Circular parte del reconocimiento de que la adecuada planeación y gestión presupuestal de las comisiones de servicio es responsabilidad directa de los ordenadores del gasto, quienes deben velar por que toda actuación administrativa esté precedida de una autorización formal y de la existencia de recursos disponibles. En ese sentido, establece que las solicitudes de comisión deben radicarse a través del sistema OnBase, anexando la orden de viaje generada en el SIIF Nación, la agenda de labores y los demás soportes que permitan verificar la pertinencia de la comisión y su relación con las necesidades institucionales.

Los plazos de radicación constituyen una de las principales medidas preventivas contra los hechos cumplidos. La Circular fija un término mínimo de ocho días hábiles antes del inicio del desplazamiento cuando se utilice transporte aéreo, y de cinco días hábiles cuando el transporte sea terrestre. Dichos plazos permiten al Grupo de Presupuesto realizar las verificaciones correspondientes y registrar oportunamente el compromiso en el SIIF Nación, garantizando la trazabilidad del gasto. Estos términos, además de ser de carácter preclusivo, materializan el principio de planeación administrativa y aseguran la coordinación entre las áreas operativas y financieras de la Entidad.

Para los casos de atención prioritaria, la Circular admite un procedimiento excepcional. El ordenador del gasto podrá autorizar el desplazamiento el mismo día o el día inmediatamente anterior al inicio del viaje, siempre que la solicitud se radique antes del mediodía y contenga una justificación expresa de la urgencia.

Este mecanismo de excepción mantiene la observancia del principio de legalidad, en tanto exige la autorización previa y la evidencia documental que sustente la actuación, evitando así la ejecución de gastos sin registro presupuestal.

Con el fin de preservar la disciplina fiscal, se establece de manera categórica que toda solicitud de comisión radicada después de la fecha de inicio del desplazamiento se considerará improcedente y configurará un hecho cumplido, debiendo ser devuelta sin trámite a la dependencia que la generó. Dicha disposición fija un límite temporal absoluto que protege la legalidad del gasto y evita el reconocimiento de viáticos o gastos de transporte por desplazamientos realizados sin autorización ni afectación presupuestal previa. En términos de control interno, esta previsión impide que las áreas administrativas validen actuaciones irregulares o compromisos no autorizados, reforzando la responsabilidad de los servidores públicos frente a la correcta ejecución de los recursos.

De igual modo, la citada Circular regula la ampliación o prórroga de las comisiones de servicio, señalando que cualquier modificación del tiempo deberá registrarse en el SIIF Nación antes de la finalización de la comisión original. En ese sentido, una solicitud posterior a dicha fecha se considerará improcedente y constituirá un hecho cumplido. Esta disposición busca asegurar la coherencia entre la ejecución presupuestal y la duración real del desplazamiento, así como garantizar que cualquier extensión del tiempo autorizado cuente con soporte legal y contable previo.

No obstante, el documento contempla un tratamiento diferenciado para los casos fortuitos o de fuerza mayor, como la cancelación de vuelos, el cierre de vías o eventos imprevistos que impidan el retorno oportuno del comisionado. En tales situaciones, se autoriza el reconocimiento excepcional de los valores adicionales, siempre que el servidor informe la novedad antes de concluir la comisión y el ordenador del gasto autorice la justificación por escrito, dejando evidencia documental en el expediente presupuestal. Esta previsión equilibra la flexibilidad operativa con la responsabilidad funcional, evitando que una contingencia debidamente comprobada derive en un hecho cumplido.

En el control posterior del gasto, la Circular reitera la obligación de legalizar las comisiones dentro de los cinco días hábiles siguientes a su culminación, anexando los soportes correspondientes al transporte, la ejecución de la comisión y el cumplimiento de la agenda de labores. Señala además que las tesorerías no podrán autorizar nuevos giros cuando existan comisiones pendientes de legalización y que las demoras superiores a un mes deberán reportarse a la Oficina de Control Interno Disciplinario. Esta disposición refuerza la trazabilidad de los recursos ejecutados y promueve la rendición de cuentas oportuna, integrando la dimensión disciplinaria como herramienta de control preventivo.

No debe perderse de vista que, la Circular también exige que toda comisión cuente con certificado de disponibilidad presupuestal vigente, terceros activos en el SIIF Nación y cuentas bancarias registradas, antes de iniciar su ejecución. Con ello se asegura la integridad del proceso presupuestal, desde la programación hasta la afectación y el pago, evitando compromisos por fuera de los límites legales y contables. La verificación de estos requisitos es responsabilidad directa de los ordenadores del gasto y constituye un control ex ante indispensable para preservar la moralidad administrativa.

En su conjunto, la Circular No. 203 de 2025 consolida un marco operativo de prevención y control presupuestal, que articula la planeación administrativa con la legalidad del gasto público. Su aplicación permite garantizar que las comisiones de servicio se autoricen y ejecuten dentro de los plazos y procedimientos definidos, con la documentación y disponibilidad presupuestal correspondientes. De esta manera, el SENA fortalece su gestión financiera, previene la configuración de hechos cumplidos y refuerza la confianza institucional mediante prácticas de transparencia y responsabilidad fiscal.

En este contexto, se observa que el asunto que se consulta debe analizarse y resolverse con fundamento en las disposiciones normativas, tanto internas como externas, que regulan detalladamente el procedimiento para el trámite de las comisiones y sus respectivos efectos presupuestales. Es por esto y por el alcance de nuestra competencia, que se limita a emitir conceptos a modo de orientaciones generales que no comprenden la solución directa de casos concretos, que consideramos que la solución en el presente caso debe ser orientada por las áreas y funcionarios con responsabilidades dentro del proceso de gestión de recursos financieros aplicada al caso de los viáticos y gastos de desplazamiento.

Además, sin entrar a hacer una valoración concreta del asunto, observamos que en la comunicación se hace referencia a situaciones particulares en relación con el funcionamiento de aplicativos de gestión documental, novedades en la comisión en relación con los responsables de asumir los costos y las fechas de la comisión, cambios de agenda y otras situaciones relacionadas con la legalización de las comisiones, que no están a nuestro alcance verificar dentro de la función de emitir conceptos jurídicos.

Por último, en materia de hechos cumplidos, es preciso tener en cuenta los lineamientos expedidos mediante Circular 204 de 2017, en la que se exponen consideraciones generales sobre el tema y para su trámite, en el entendido de que, como allí se indica, "configurado el hecho cumplido, éste no podrá legalizarse por expresa prohibición de la norma presupuestal que establece: "Prohíbase tramitar actos administrativos u obligaciones que afecten el presupuesto de gastos cuando no reúnan los requisitos legales o se configuren como hechos cumplidos."

En esa Circular se instruye que, "Ante estas circunstancias, de todos modos se generaron obligaciones para el SENA que no pueden ser cubiertas de otra manera que no sea la conciliación, por lo cual, los ordenadores de gasto, inmediatamente tengan conocimiento de un hecho de este orden, deberán remitir a la coordinación de procesos judiciales y conciliaciones del SENA un informe acompañado de los respectivos soportes para que (...) el caso sea analizado por tal organismo [Comité Nacional de Defensa Judicial y Conciliación del SENA] con el fin de determinar la viabilidad de pagar el bien o servicio recibido."

CONCLUSIONES

De conformidad con el marco normativo descrito en los capítulos anteriores, el reconocimiento y pago de viáticos en el SENA se encuentra sujeto al cumplimiento de los requisitos previstos en la Resolución 2838 de 2016 y a los procedimientos presupuestales establecidos en la Circular No. 203 de 2025. Dichas disposiciones exigen la existencia de un acto administrativo previo, la disponibilidad presupuestal debidamente registrada, la agenda de labores aprobada y la legalización dentro de los términos definidos.

En ese sentido, el cumplimiento de dichos requisitos es responsabilidad de cada dependencia y del respectivo ordenador del gasto, quienes deben verificar, antes de la ejecución de la comisión, que las actuaciones se ajusten a los lineamientos institucionales vigentes. Particularmente, corresponde revisar la existencia del acto administrativo que autoriza la comisión, el registro presupuestal que respalda el gasto, la justificación de la necesidad del desplazamiento y la oportunidad en la radicación de la solicitud, conforme a los plazos señalados por la Circular No. 203 de 2025.

Ahora bien, en caso de presentarse dudas respecto de la configuración de un hecho cumplido o sobre la procedencia de un reconocimiento presupuestal, la situación deberá ser puesta en conocimiento de la Dirección Administrativa y Financiera, como dependencia líder del proceso de gestión presupuestal de la Entidad, para que adopte las decisiones administrativas y contables que correspondan de acuerdo con la normatividad vigente y los principios de legalidad, planeación y responsabilidad en el manejo de los recursos públicos.

Debe tenerse en cuenta que la Circular No. 203 de 2025 dispone que toda solicitud de comisión radicada con posterioridad al inicio del desplazamiento se considerará no procedente y será devuelta sin trámite a la dependencia que la generó, por configurarse como un hecho cumplido presupuestal. En tales eventos, las dependencias competentes deberán documentar las circunstancias que dieron origen a la situación, con el fin de que la Dirección Administrativa y Financiera evalúe, dentro del marco normativo aplicable, las medidas administrativas y contables pertinentes.

Por último, y no menos importante, esta Dirección Jurídica considera pertinente precisar que las herramientas de inteligencia artificial no constituyen mecanismos idóneos para la interpretación ni para la aplicación de disposiciones normativas, ni pueden sustituir las funciones que en esta materia competen a las dependencias jurídicas y técnicas de la Entidad. En ese sentido, se insta a las dependencias a realizar un análisis cuidadoso, documentado y ajustado a la normatividad vigente sobre las situaciones de su competencia, garantizando que toda actuación se fundamente en criterios legales verificables y en los procedimientos institucionales definidos por el SENA.

Con toda atención, y manifestando nuestra disposición para cualquier aclaración que considere necesaria.

YENNY ALEXANDRA ARJONA CULMAN

Coordinadora del Grupo de Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos Dirección Jurídica - Dirección General