CONCEPTO 20241209 DE 2024
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
Bogotá
10020
ASUNTO: Respuesta solicitud remitida mediante correo electrónico de fecha 9 de diciembre de 2024.
Respetado Señor, reciba un cordial saludo.
El Grupo de Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos de la Dirección Jurídica de la Dirección General del SENA procede a dar respuesta a la comunicación del asunto, en la cual se solicita la emisión de un concepto jurídico relacionado con el tratamiento jurídico que se debe adelantar en los periodos caducados de un estado de cuenta, con ocasión a lo contemplado en el artículo 52 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA.
En ese sentido, el solicitante formuló la siguiente pregunta “En caso de que la Empresa no alegue la caducidad de esos periodos contenidos en el estado de cuenta, ¿es posible seguir con el trámite, y por consiguiente proyectar y notificar la Resolución Sanción, o debe la propia entidad desestimar los periodos que tienen caducidad por superar los 3 años y sólo sancionar los periodos que no tengan caducidad?”.
ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
A continuación, se presenta el análisis correspondiente, no sin antes precisar que, los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
PRECEDENTES NORMATIVOS
Con el fin de realizar el análisis jurídico correspondiente, se tendrán en cuenta las siguientes sentencias y disposiciones constitucionales y/o normativas:
- Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA
- Ley 789 de 2002 "Por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo"
- Acuerdo No. 004 de 2014 expedido por el SENA
- Concepto 32225 de 2018 emitido por el SENA
- Concepto 37976 de 2024 emitido por el SENA
ANÁLISIS JURÍDICO
I. De la obligación de contratar aprendices.
Sea lo primero indicar que, en el marco de las obligaciones que tienen las empresas nacionales respecto de la contratación de aprendices, el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA ejerce una función fiscalizadora, sancionatoria y de cobro coactivo. Esta labor implica la emisión de documentos como los estados de cuenta, que reflejan el incumplimiento de las empresas respecto a la cuota de aprendices o la monetización, según lo estipulado en la Ley 789 de 2002 y los acuerdos emitidos internamente por el SENA.
La Ley 789 de 2002 estableció la obligación de las empresas privadas con más de quince (15) empleados de vincular aprendices para garantizar la formación práctica en las actividades económicas que desarrollan. Esta obligación puede cumplirse mediante:
- La contratación directa de aprendices.
- El pago de la monetización correspondiente, cuando sea aplicable.
Se precisa que, la cuota de aprendices se calcula en función del número de empleados de la empresa y la actividad económica que desarrollen. Esta regulación es realizada por el SENA a través de un acto administrativo que fija la obligación correspondiente para cada vigencia fiscal.
El SENA, en virtud de lo dispuesto por el Decreto 249 de 2004, tiene la facultad de imponer sanciones por incumplimiento de las obligaciones de vinculación de aprendices o pago de la monetización. De dicho incumplimiento, se pueden derivar los siguientes efectos:
- Multas mensuales sucesivas hasta que se subsane la situación.
- Generación de estados de cuenta que reflejen las deudas acumuladas por monetización no pagada o la falta de contratación.
- Inclusión del empleador en procesos de cobro coactivo si no regulariza su situación en los plazos estipulados.
En suma, la obligación de contratar aprendices se encuentra estructurada como una medida regulatoria de carácter vinculante, cuya omisión genera consecuencias jurídicas inmediatas y sancionatorias. Bajo dicho orden, la Ley 789 de 2002, en concordancia con los decretos y acuerdos que reglamentan esta materia, faculta al SENA para imponer sanciones económicas que, de no ser gestionadas dentro de los términos legales, derivan en procedimientos de cobro coactivo.
II. De la naturaleza y finalidad de los estados de cuenta.
Los estados de cuenta constituyen un instrumento esencial en el marco de las funciones de fiscalización, control y sanción que tiene el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA. Se trata de documentos que sintetizan de manera detallada las obligaciones incumplidas por los empleadores respecto de la contratación de aprendices o el pago de la monetización correspondiente, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 789 de 2002 y los acuerdos internos emitidos por el SENA, entre estos, el Acuerdo No. 004 de 2014 y sus respectivas modificaciones.
El estado de cuenta cumple un papel fundamental en dos dimensiones. En primer lugar, constituye la base para el inicio de procesos sancionatorios administrativos, el cual permite establecer con claridad la naturaleza, cuantía y tiempo transcurrido desde que se configuraron los incumplimientos, lo que es imprescindible para fundamentar la emisión de resoluciones de multa. En segundo lugar, el estado de cuenta es un soporte esencial en los procedimientos de cobro coactivo, ya que acredita la existencia de una obligación insatisfecha que puede ser exigida a través de los mecanismos previstos en el ordenamiento jurídico.
Así las cosas, la emisión del estado de cuenta es el resultado de un proceso riguroso de fiscalización realizado por el SENA, que incluye la verificación del cumplimiento de las cuotas asignadas a cada empleador, así como de los pagos efectuados en cumplimiento de las mismas. En esa medida, el estado de cuenta se configura no solo como una herramienta de control, sino también como una garantía para las actuaciones administrativas.
En el contexto de la caducidad de la acción sancionatoria, como se analizará en el siguiente capitulo, el estado de cuenta adquiere una relevancia particular. Además, no solo tiene un carácter declarativo, sino que también posee fuerza ejecutiva en el marco de los procedimientos de cobro coactivo, lo cual significa que, una vez notificado y si no es controvertido por el empleador dentro de los plazos legales, puede servir como base para iniciar acciones de cobro forzoso.
En síntesis, los estados de cuenta representan una herramienta crucial para el cumplimiento de las funciones de fiscalización y potestad sancionatoria del SENA. Su adecuada gestión y uso oportuno no solo contribuyen a garantizar la eficacia de las acciones administrativas, sino que también fortalecen la confianza en el sistema normativo a lo que respecta al control de la contratación de aprendices y el cumplimiento de las obligaciones legales asociadas.
III. De la caducidad de la facultad sancionatoria.
El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, en el artículo 52, con relación a la caducidad de la facultad sancionatoria, contempló lo siguiente:
“Artículo 52. Caducidad de la Facultad Sancionatoria. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado. Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.
Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución.
La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria.” (Subrayado y negrilla fuera de texto)
En virtud de lo anterior, la caducidad representa un límite temporal perentorio para el ejercicio de la facultad sancionatoria de las autoridades administrativas. Para el caso que nos ocupa, y a lo que respecta a los estados de cuenta, la caducidad delimita el término para que el SENA pueda imponer sanciones o adelantar procedimientos de cobro coactivo por los incumplimientos de los empleadores frente a la cuota de aprendices o el pago de la monetización.
De conformidad con lo establecido en el artículo 52 del CPACA, esta facultad sancionatoria caduca a los tres (3) años, contados desde el momento en que cesó el incumplimiento o desde la fecha en que se configuró la infracción, según corresponda. En los casos de incumplimientos continuos, como la omisión en la contratación de aprendices, el término de caducidad no comienza a correr hasta que el empleador regularice su situación, es decir, cuando cese el incumplimiento. Este aspecto es clave para comprender cómo el estado de cuenta puede actuar como un registro acumulativo de las obligaciones insatisfechas, pero también como un indicador del plazo en que dichas obligaciones pueden ser exigidas de manera efectiva por la administración.
Así las cosas, la caducidad no solo limita la potestad sancionatoria del SENA, sino que también refuerza el principio de seguridad jurídica, protegiendo a los empleadores de la imposición de sanciones extemporáneas. Adicional a ello, la caducidad incide directamente en los procedimientos de cobro coactivo basados en los estados de cuenta, sin embargo, aun cuando dichos documentos poseen fuerza ejecutiva, su eficacia para sustentar acciones de cobro depende que las multas o deudas hayan sido determinadas y notificadas dentro del término de caducidad. En caso contrario, cualquier acción coactiva podría ser declarada nula por vulnerar los principios de legalidad y debido proceso.
Lo anterior implica que, si bien los estados de cuenta documentan de manera precisa los incumplimientos y las obligaciones pendientes, su eficacia como instrumento de prueba y fundamento de procesos sancionatorios o de cobro coactivo está sujeta a que las actuaciones correspondientes se realicen dentro de los términos establecidos por el artículo 52 del CPACA. Esto quiere decir que, el SENA debe actuar con diligencia para evitar que las acciones sancionatorias caduquen, lo que podría dejar sin efecto el contenido del estado de cuenta y limitar las posibilidades de exigir el cumplimiento de las obligaciones de los empleadores.
CONCLUSIONES
Considerando que el propósito de este documento no es resolver una situación jurídica particular, sino ofrecer lineamientos generales para la interpretación y orientación en las situaciones planteadas en la consulta, se responde de la siguiente manera:
La caducidad, tal como lo establece el artículo 52 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, opera como un límite temporal para el ejercicio de la facultad sancionatoria por parte de las autoridades administrativas. Este límite temporal es imperativo y busca garantizar la seguridad jurídica de los administrados, así como el respeto a los principios de legalidad y debido proceso. En ese sentido, aun si la empresa no alega la caducidad de los periodos contenidos en el estado de cuenta, la administración debe observar de oficio este límite temporal al momento de proyectar y notificar el acto administrativo.
De lo anterior, la caducidad no depende que sea alegada por la parte interesada, sino que constituye una restricción objetiva para la actuación de la administración pública. Por lo tanto, se debe desestimar aquellos periodos que hayan caducado, -para el caso objeto de estudio- aquellos que superen los tres (3) años contados desde la cesación del incumplimiento, resaltando con ello que, sólo será procedente sancionar los periodos que se encuentren dentro del término legal de caducidad.
No debe perderse de vista que, expedir un acto administrativo que incluya periodos caducados podría dar lugar a la nulidad del acto administrativo, ya que se estaría actuando en contravención de los límites impuestos por la ley.
Con toda atención, y manifestando nuestra disposición para cualquier aclaración que considere necesaria.
DANIELA MOSQUERA ERAZO
Coordinadora (E) del Grupo de Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos
Dirección Jurídica - Dirección General
