CONCEPTO 14094 DE 2020

(julio 6)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA

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Mediante comunicación electrónica de fecha 11 de junio de 2020 radicada con el número 9-2020-002417 solicita concepto sobre la exoneración de intereses moratorios a municipios por concepto de aportes parafiscales a favor del SENA y multas impuestas por el Ministerio de Trabajo.

Al respecto, formula las siguientes preguntas:

1. ¿El cobro coactivo que realice el SENA a los Municipios o entidades públicas, bajo este argumento, puede realizarlo solo por el capital y así dar por terminado el proceso por pago total de la obligación?

2.¿El SENA acogerá la instrucción impartida en el artículo 7 del Decreto 678 del 20 de mayo del 2020, para realizar el cobro coactivo a las empresa, particulares y a los Municipios o entidades públicas?

Puntualiza en su consulta:

“ En el despacho de cobro coactivo de la Regional Antioquia, cursan varios procesos en contra de la mayoría de Municipios del Departamento, por concepto de Aportes Parafiscales y Multas Impuestas por el Ministerio de Trabajo; sin embargo, nos encontramos con el siguiente inconveniente al momento del realizarles el respectivo cobro, estos a través de sus representantes legales o secretarios de hacienda, manifiestan que no pueden realizar pagos de intereses moratorios, que solo pueden pagar el capital de la obligación; con el argumento que al realizar el pago de la obligación incluidos los intereses, estos últimos se convierten en hallazgos fiscales (los cuales se responde a título personal), tal y como lo establece la ley 610 de 2000…”

Sobre la consulta formulada, de manera comedida le informo:

ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS

Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.

PRECEDENTES NORMATIVOS

Para el análisis del presente concepto se tendrán en cuenta los siguientes fundamentos normativos y jurisprudenciales:

Ley 1066 de 2006 “por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones” - artículo 5º

Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) -Título IV

Ley 1551 de 2012 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios” - artículo 47

Ley 610 de 2000 “Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías” - artículos 3º y 6º

Decreto legislativo 637 de 2020 “Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto”.

Decreto legislativo 678 de 2020 “Por medio del cual se establecen medidas para la gestión tributaria, financiera y presupuestal de las entidades territoriales, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 de 2020” - artículo 7º

Decreto 4473 de 2006 por el cual se reglamenta la Ley 1066 de 2006

Resolución 1235 del 2014, por la cual se adoptó el Reglamento Interno de Recaudo de Cartera en el SENA

Sentencias T-628 de 2008, C-1115 de 2001; C-511 de 1996 - Corte Constitucional.

Concepto 1904 de 2008 (19 de junio) - Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado

ANÁLISIS JURÍDICO

1º. La Ley 1066 de 2006 “por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones” y su Decreto reglamentario 4473 de 2006, en concordancia con lo previsto en el título IV de la Ley 1437 de 2011 – Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-, las entidades públicas tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor, para lo cual deberán aplicar el procedimiento de cobro coactivo contenido en el Estatuto Tributario Nacional que lo contempla.

El artículo 3º de la Ley 1066 de 2006 sobre la liquidación y pago de intereses moratorios establece:

“ARTÍCULO 3o. INTERESES MORATORIOS SOBRE OBLIGACIONES. A partir de la vigencia de la presente ley, los contribuyentes o responsables de las tasas, contribuciones fiscales y contribuciones parafiscales que no las cancelen oportunamente deberán liquidar y pagar intereses moratorios a la tasa prevista en el Estatuto Tributario.

Igualmente, cuando las entidades autorizadas para recaudar los aportes parafiscales no efectúen la consignación a las entidades beneficiarias dentro de los términos establecidos para tal fin, se generarán a su cargo y sin necesidad de trámite previo alguno, intereses moratorios al momento del pago, a la tasa indicada en el inciso anterior y con cargo a sus propios recursos, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar”.

Ahora, sobre la exoneración o condonación de intereses moratorios a deudores de obligaciones parafiscales, conviene traer a colación lo señalado por la Corte Constitucional en Sentencia C-1115 de 2001:

“(…) Cuando el Estado decide exonerar del pago de intereses de mora a sus deudores incumplidos, acepta que es igual la situación de los deudores puntuales que la de los impuntuales, y que el retardo en el pago puede no acarrear consecuencias jurídicas. Esta actitud desconoce que el no pago en tiempo produce para el deudor incumplido un beneficio, que consiste en haber tenido dentro de su patrimonio, durante el tiempo de la mora, el dinero que ha debido destinar para el pago oportuno del tributo, beneficio que en cambio no puede obtener para sí el deudor puntual. O, desde otro punto de vista, el esfuerzo económico que implica el satisfacer puntualmente las obligaciones tributarias, es considerado como una situación igual a la de no haber hecho dicho esfuerzo.

De esta manera, la amnistía de intereses de mora implica dar un tratamiento igual a situaciones que jurídicamente no lo son, en cuanto en una de ellas la carga económica es mayor que en la otra. Por esa razón la amnistía de intereses es de suyo (sic) discriminatoria en cuanto el principio de igualdad impone dar un trato igual a los iguales y desigual a los desiguales.

De esta manera las normas que deciden exonerar del pago de intereses de mora a los deudores incumplidos, aunque propiamente no irrogan ningún perjuicio a los contribuyentes que pagaron puntualmente, confieren un beneficio injustificado a los deudores morosos. Este mismo beneficio, u otro equivalente, no es reconocido a los contribuyentes cumplidos, por lo cual se rompe el principio de igualdad…”

En este mismo sentido, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en Concepto 1904 de 2008 (19 de junio) expresó:

“(…) la Ley 1066 de 2006, otorgó a las entidades y a los servidores públicos la facultad de establecer facilidades de pago que permitan la recuperación eficiente y ágil de la cartera pública morosa, pues su acumulación actúa en detrimento de la función pública y de los fines del Estado. (Artículo 209 C.P).

Uno de los instrumentos concebidos por el legislador para garantizar este objetivo, es precisamente, la celebración de acuerdos de pago, que son manifestaciones de voluntad, dónde el deudor adquiere unos compromisos con la Administración y la entidad acreedora concede "facilidades de pago".

En concepto de esta Sala, en los acuerdos de pago, las entidades públicas, además de observar las condiciones mínimas previstas en la Ley 1066 de 2006, el Decreto 4473 de 2006 y las que establezcan los reglamentos internos de cartera de cada entidad pública, en materia de plazos, garantías y cláusulas aceleratorias, deben tener en cuenta la siguiente regla: los problemas de eficiencia del aparato estatal, no pueden resolverse a costa del derecho a la igualdad (artículo 13 Superior), exonerando del pago de intereses de mora a los deudores incumplidos.

La Corte Constitucional, al estudiar las medidas de saneamiento de la cartera morosa en materia tributaria, ha trazado la siguiente línea jurisprudencial, que resulta aplicable a las demás obligaciones a favor del Estado:

La condición de moroso no es un título válido para obtener beneficios o prerrogativas en el pago de obligaciones.

La amnistía de intereses es de suyo (sic) discriminatoria en cuanto el principio de igualdad impone dar un trato igual a los iguales y desigual a los desiguales.

De esta manera las normas que deciden exonerar del pago de intereses de mora a los deudores incumplidos, aunque propiamente no irrogan ningún perjuicio a los contribuyentes que pagaron puntualmente, confieren un beneficio injustificado a los deudores morosos.

De manera excepcional es viable que el legislador conceda beneficios que tengan un efecto exonerativo (sic) de obligaciones tributarias en circunstancias especialísimas y excepcionales, debidamente demostradas en la exposición de motivos y en el debate legislativo antecedente a la expedición de la ley, que por su naturaleza es de iniciativa gubernamental.

Siguiendo estos presupuestos, el legislador en la Ley 1066 de 2006, de manera excepcional y transitoria, previó en el artículo 7º ibídem, la viabilidad de cobrar intereses remuneratorios solamente para el pago de las obligaciones de origen tributario durante el plazo que se pacte.

Lo anterior, permite a la Sala afirmar, que si bien es cierto, la Ley 1066 de 2006 permite otorgar facilidades de pago a los deudores morosos que sean eficaces para normalizar la cartera pública, dichas facilidades no pueden ir hasta exonerar del pago de intereses moratorios que de acuerdo con la ley se causan a partir del incumplimiento, ni pactar en su lugar intereses remuneratorios”.

2º. En cumplimiento del artículo 2º de la Ley 1066 de 2006 y de su Decreto reglamentario 4473 de 2006, en el SENA se expidió la Resolución 1235 del 2014, modificada por la Resolución 88 de 2018, por la cual se adoptó el Reglamento Interno de Recaudo de Cartera, dispuso:

“ARTÍCULO 1o. Adoptar el Reglamento de Recaudo de Cartera en el Sena, a través del proceso Administrativo de Cobro Coactivo del Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) en los términos del procedimiento descrito en el Estatuto Tributario, como lo ordena el artículo 5o de la Ley 1066 de 2006 y artículos 1o y 6o del Decreto número 4473 del 15 de diciembre de 2006, y demás normas concordantes.

“ARTÍCULO 4o. ASPECTOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COACTIVO. El procedimiento administrativo coactivo es un procedimiento especial contenido en los artículos 823 y siguientes del Estatuto Tributario, por medio del cual las entidades deben hacer efectivos directamente los créditos a su favor, a través de sus propias dependencias, funcionarios y sin necesidad de acudir a la justicia ordinaria. Tiene como finalidad obtener el pago forzado de las obligaciones o recursos a su favor, mediante la venta en pública subasta de los bienes del deudor, cuando este ha sido renuente al pago voluntario de sus obligaciones.

“ARTÍCULO 5o. NATURALEZA DEL PROCESO Y DE LAS ACTUACIONES, CARÁCTER DE LOS FUNCIONARIOS. El proceso de cobro administrativo coactivo es de naturaleza netamente administrativa y no judicial; por lo tanto, las decisiones que se toman dentro del mismo tienen el carácter de actos administrativos, de trámite o definitivos.

Por ser el proceso netamente administrativo, los funcionarios encargados de adelantarlo son funcionarios administrativos, sujetos a la acción disciplinaria por omisión o retardo en el cumplimiento de sus funciones.

(…)

“ARTÍCULO 13. CARTERA OBJETO DE COBRO COACTIVO. Serán objeto de cobro coactivo el conjunto de acreencias a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena), consignadas en títulos ejecutivos, excepto hipotecarios que no serán objeto de cobro coactivo, que contengan obligaciones dinerarias, claras, expresas y actualmente exigibles y debidamente ejecutoriadas”.

3º. El artículo 3º del Decreto reglamentario 4473 de 2006, establece que las entidades públicas definirán en el reglamento de cartera los criterios para el otorgamiento de las facilidades o acuerdos de pago.

El Reglamento de Recaudo de Cartera en el SENA consagró en su artículo 24 los criterios para el otorgamiento de facilidades de pago, entre los cuales se destacan:

- El pago previo del 30% del valor total de la obligación, incluido sus intereses, los gastos del proceso que se hayan generado hasta el momento de la solicitud de acuerdo de pago (honorarios secuestre, publicaciones, etc.).

- Cuando la obligación principal a cobrar sean intereses, deberá cancelar el 30% más los gastos que haya generado el proceso (honorarios secuestre, publicaciones, etc.).

De otra parte, el artículo 28 ut supra prevé:

“ARTÍCULO 28. LIQUIDACIÓN DE CRÉDITO EN LOS ACUERDOS DE PAGO. Para celebrar un acuerdo de pago, se debe efectuar la liquidación del crédito a la fecha del acuerdo, calculando los intereses moratorios causados y que se causen durante el plazo concedido, a la tasa legalmente prevista para cada obligación. Esta liquidación debe anexarse al acuerdo de pago”.

4º. Ante la pandemia declarada por la OMS, el Ministerio de Salud y Protección Social de Colombia, mediante Resolución 380 de 2020 (10 de marzo), complementada por la Resolución 385 de 2020 (13 de marzo) y prorrogada por la Resolución 844 de 2020 (26 de mayo), adoptó medidas preventivas sanitarias en el país por causa del Coronavirus COVID 2019. La emergencia sanitaria fue prorrogada, por el momento, hasta el 31 de agosto de 2020.

Posteriormente, mediante el Decreto 417 de 2020, el Gobierno Nacional declaró un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, y adoptar “medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular, aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país”.

La grave situación generada por el Coronavirus COVID -19 llevó a que el Gobierno Nacional expidiera el Decreto legislativo 637 de 2020 (6 de mayo) mediante el cual nuevamente se “Declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto”.

En ejercicio del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el Gobierno Nacional ha expedido una serie de decretos con fuerza material de ley, entre los cuales se destaca el Decreto legislativo 678 de 2020 (mayo 20) “Por medio del cual se establecen medidas para la gestión tributaria, financiera y presupuestal de las entidades territoriales, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 de 2020”, cuyo artículo 7º establece:

“Artículo 7. Recuperación de cartera a favor de entidades territoriales. Con el fin de que las entidades territoriales recuperen su cartera y generen mayor liquidez, así; como la posibilidad de aliviar la situación económica de los deudores, los contribuyentes, responsables, agentes retenedores y demás obligados accederán a los siguientes beneficios en relación con los impuestos, tasas, contribuciones y multas pendientes de pago a la entrada en vigencia del presente Decreto Legislativo:

 Hasta el 31 de octubre de 2020 se pagará el 80% del capital sin intereses ni sanciones.

 Entre el 1 de noviembre de 2020 y hasta el 31 diciembre se pagará el 90% del capital sin intereses ni sanciones.

 Entre el 1 de enero de 2021 y hasta el 31 de mayo de 2021 se pagará el 100% del capital sin intereses ni sanciones”.

Parágrafo 1. Las medidas adoptadas en el presente artículo se extienden a aquellas obligaciones que se encuentren en discusión en sede administrativa y judicial, y su aplicación dará lugar a la terminación de los respectivos procesos.

Parágrafo 2. En los términos del Decreto 2106 de 2019, las entidades territoriales deberán habilitar medios de pago electrónicos que faciliten el acceso de los contribuyentes a las medidas adoptadas en este artículo”. (Negrillas y subrayado fuera de texto)

5º. La Ley 1551 de 2012 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios” establece en su artículo 47:

“ARTÍCULO 47. LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL. (…)

PARÁGRAFO TRANSITORIO. (…) Los procesos ejecutivos actualmente en curso que se sigan contra los municipios, en cualquier jurisdicción, cualquiera sea la etapa procesal en la que se encuentren, deberán suspenderse y convocarse a una audiencia de conciliación a la que se citarán todos los accionantes, con el fin de promover un acuerdo de pago que dé fin al proceso. Se seguirá el procedimiento establecido en este artículo para la conciliación prejudicial. Realizada la audiencia, en lo referente a las obligaciones que no sean objeto de conciliación, se continuará con el respectivo proceso ejecutivo.

Se autoriza a las entidades públicas de todos los órdenes que sean acreedoras de los municipios a rebajar los intereses pendientes o las sanciones a que haya lugar, y a condonar el capital o convenir que sea reinvertido en programas sociales del municipio que correspondan a las funciones de la entidad acreedora.

Si se trata de obligaciones tributarias o parafiscales, la entidad pública acreedora podrá reducir hasta el noventa por ciento (90%) de los intereses y/o las sanciones a que haya lugar, siempre y cuando el municipio se comprometa a pagar el valor del capital correspondiente en un máximo de dos vigencias fiscales. Este plazo podrá ampliarse a tres vigencias fiscales si se trata de municipios de 4ª, 5a y 6ª categoría. En el acuerdo de pago el municipio deberá pignorar recursos del Sistema General de Participaciones, propósito general, u ofrecer una garantía equivalente”. (Negrillas y subrayado fuera de texto)

CONCLUSIÓN

Como ha quedado expuesto, por mandato de la Ley 1066 de 2006 las entidades públicas tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor, para lo cual deberán aplicar el procedimiento de cobro coactivo contenido en el Estatuto Tributario Nacional.

A su turno, el artículo 98 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) dispone que las entidades públicas deberán recaudar las obligaciones creadas en su favor, que consten en documentos que presten mérito ejecutivo. Para tal efecto, están revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo o podrán acudir ante los jueces competentes.

En este contexto, el artículo 3º de la Ley 1066 de 2006 dispone que los contribuyentes o responsables de las tasas, contribuciones fiscales y contribuciones parafiscales que no las cancelen oportunamente deberán liquidar y pagar intereses moratorios a la tasa prevista en el Estatuto Tributario.

Pues bien, tal como se desprende de la jurisprudencia constitucional atrás invocada y de lo señalado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la exoneración o condonación de intereses moratorios por parte de entidades públicas no es procedente por cuanto la condición de moroso no es un título válido para obtener beneficios o prerrogativas en el pago de obligaciones.

Así pues, para la exoneración de intereses moratorios se requiere norma legal expresa que así lo autorice, toda vez que de manera excepcional el legislador puede conceder beneficios que tengan un efecto exonerativo de obligaciones en circunstancias especialísimas y excepcionales, debidamente comprobadas. (Ver Sentencia C-1115 de 2001)

Por tanto, si no existe ley que establezca en forma expresa la posibilidad de condonar intereses o exonerar el pago de los mismos, el servidor público competente dentro del proceso de jurisdicción coactiva no está autorizado para reducir, condonar o exonerar los intereses derivados de las obligaciones contenidas en los títulos ejecutivos entregados para su cobro.

En relación con lo expuesto en su comunicación en el sentido de que algunos municipios han manifestado que no pueden realizar pagos de intereses moratorios sino tan solo el capital de la obligación, aduciendo que al efectuar el pago de los intereses, éstos se convierten en hallazgos fiscales, importa significar que el hallazgo fiscal será imputable precisamente a aquellos servidores públicos y/o personas que manejen o administren recursos públicos cuando realicen una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente e inoportuna en los términos de los artículos 3º y 6º de la Ley 610 de 2000.

Con todo, el artículo 1º de la Ley 1066 de 2006 sobre la gestión del recaudo de cartera pública, establece que “ (…) los servidores públicos que tengan a su cargo el recaudo de obligaciones a favor del Tesoro Público deberán realizar su gestión de manera ágil, eficaz, eficiente y oportuna, con el fin de obtener liquidez para el Tesoro Público”.

Ahora bien, se encuentra que el parágrafo transitorio del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 faculta a las entidades públicas de todos los órdenes que sean acreedoras de los municipios para que en procesos ejecutivos, puedan: (i) rebajar los intereses pendientes o las sanciones a que haya lugar; y (ii) a condonar el capital o convenir que éste sea reinvertido en programas sociales del municipio que correspondan a las funciones de la entidad acreedora.

De acuerdo con lo previsto en el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, la reducción de intereses a municipios deudores procede en procesos ejecutivos adelantados en contra de tales entidades territoriales, circunstancia que, a nuestro juicio, no es predicable respecto de los procesos de cobro coactivo, porque si bien dichos procesos pueden tener semejanzas, no es menos cierto que la naturaleza del proceso de cobro coactivo es de índole administrativa y no judicial, como si acontece, por el contrario, con los procesos ejecutivos de carácter civil, laboral o contencioso – administrativo que se adelantan ante el respectivo despacho judicial.

En este sentido, la Corte Constitucional en Sentencia T-628 de 2008 señaló que el proceso de cobro coactivo es de naturaleza administrativa y no judicial, pues pretende la ejecución por parte de la administración de una deuda de la que ella misma es acreedora, posición que comparte el Reglamento de Recaudo de Cartera del SENA, tal como se desprende de lo previsto en su artículo 5º.

Finalmente, conviene señalar que lo previsto en el artículo 7º del Decreto legislativo 678 de 2020 no puede ser aplicado por el SENA, dada su naturaleza jurídica de establecimiento público del orden nacional, pues dicha norma autoriza a las entidades territoriales – departamentos, distritos y municipios – para otorgar beneficios con el fin de aliviar la situación económica de los deudores, contribuyentes, responsables, agentes retenedores y demás obligados accederán a los siguientes beneficios en relación con los impuestos, tasas, contribuciones y multas pendientes de pago.

El presente concepto se rinde de conformidad con el alcance dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incorporado por la Ley 1755 de 2015. Lo anterior no sin advertir, que el mismo se encuentra sujeto a las modificaciones legales y jurisprudenciales que se expidan y acojan dentro del asunto.

Cordial saludo,

Antonio José Trujillo Illera

Coordinador Grupo de Conceptos Jurídicos y

Producción Normativa - Dirección Jurídica

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Última actualización: 20 de abril de 2024 - (Diario Oficial No. 52.716 - 3 de abril de 2024)
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