CONCEPTO 16703 DE 2017

(abril 5)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA

En atención a la comunicación remitida con el radicado interno SENA No: 8-2017-010826 de marzo 7 de 2017, y relacionadas con las comunicaciones remitidas por el Director de la Regional Cundinamarca, radicado interno SENA No. 1-2017-000715 (15/03/2017), radicado interno SENA No. 8-2017-013599 (21/03/2017) y comunicación del 27 de marzo de 2017, donde se informa:

“Con base en el documento “Contrato de Cesión No. xxxxx” (adjunto), remitido por la Regional xxxx como soporte para que los bienes allí relacionados sean registrados en los activos del SENA y considerando que en la actualidad el registro de bienes en los inventarios de la Entidad se hace bajo las siguientes modalidades: Compra, donación, comodato, arrendamiento, comedidamente solicito concepto sobre el citado documentos en los siguientes aspectos:

1.¿Es aplicable la figura de cesión para la transferencia de bienes entre Entidades Estatales?

2. ¿El contenido del documento es suficiente y en sí mismo le otorga la titularidad de los bienes al SENA?

3. ¿Conforme el contenido del documento, ¿a cuál de las citadas modalidades de registro de activos corresponde la cesión?

4. Si hay lugar a donación, ¿es esta procedente teniendo en cuenta que en la actualidad la delegación para aceptación de donaciones se encuentra en cabeza del Director de Formación Profesional (Resolución 2016 de 2012)?” (Se eliminaron los datos particulares) (Subrayado fuera del texto original)

ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS:

Es pertinente señalar que los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución ni tienen el carácter de fuente normativa, y solo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.

ANÁLISIS JURÍDICO:

El Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa informa que no cuenta con la competencia para emitir conceptos relacionadas con situaciones particulares y concretas, tal y como lo establece la Resolución 1381 de septiembre 8 de 2013:

“ARTÍCULO 1o. El Grupo permanente de trabajo denominado "Conceptos y Producción Normativa” se denominará en adelante "Conceptos jurídicos y Producción Normativa y tendrá las siguientes funciones:

1. Elaborar y absolver consultas jurídicas de carácter general, sobre asuntos que correspondan al giro normal de actividades del SENA y en materias tales como contratación estatal, derecho administrativo, entre otros. (…)”

Sin embargo, presentamos a continuación los siguientes criterios jurídicos:

La ley 80 de 1993 “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”, manifiesta la forma como se materializa el principio de autonomía de la voluntad contractual en el campo estatal, señalando:

Artículo 13. De la Normatividad Aplicable a los Contratos Estatales. Los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2 del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta Ley.

(…)

Artículo 32. De los Contratos Estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación.

(…)

Artículo 40. Del Contenido del Contrato Estatal. Las estipulaciones de los contratos serán las que de acuerdo con las normas civiles, comerciales y las previstas en esta Ley, correspondan a su esencia y naturaleza.

Las entidades podrán celebrar los contratos y acuerdos que permitan la autonomía de la voluntad y requieran el cumplimiento de los fines estatales.

En los contratos que celebren las entidades estatales podrán incluirse las modalidades, condiciones y, en general, las cláusulas o estipulaciones que las partes consideren necesarias y convenientes, siempre que no sean contrarias a la Constitución, la ley, el orden público y a los principios y finalidades de esta Ley y a los de la buena administración.

(…).”

En aplicación de las anteriores disposiciones, las entidades públicas cuentan con autonomía de la voluntad para estructurar contractos de cualquier naturaleza, siempre y cuando los mismos no sean contrarios a los principios de la contratación pública, la ley, la constitución y el orden público.

El régimen civil, que funge como régimen residual en el derecho colombiano, estableció unas reglas generales para identificar el querer de las partes más allá del tenor literal de las palabras. En este marco debe aclararse que no puede limitarse la naturaleza del contrato y las obligaciones que se deriven de él por el mero nombre que se le otorgue, es decir, a pesar de que se encuentre dentro de una denominación típica dentro del régimen jurídico público o privado, su interpretación, de acuerdo con las reglas anteriormente descritas, atenderá a la verdadera intención de las partes y la aplicación en la práctica del mismo.

Ahora bien, toda vez que en Colombia no existe un régimen nominal de los contratos, los mismos no se definen de acuerdo con el nombre el cual las partes le asignen sino de acuerdo con sus elementos de la esencia, la naturaleza y sus elementos accidentales. Al respecto, la Corte Suprema de Justicia se ha pronunciado en varias oportunidades en donde indica que:

“El contrato es un concierto de voluntades que por lo regular constituye una unidad y en consecuencia sus estipulaciones deben apreciarse en forma coordinada y armónica y no aislando unas de otras como partes autónomas, porque de esta suerte se podría desarticular y romper aquella unidad, se sembraría la confusión y se correría el riesgo de contrariar el querer de las partes, haciendo producir a la convención efectos que éstas acaso no sospecharon. En consecuencia, para establecer si entre las partes se celebró o no un determinado y específico contrato, se hace necesario verificar, en primer término, atendidas las cláusulas del negocio, si se cumplieron los requisitos esenciales que lo tipifican, y en segundo lugar, en caso de existir duda razonable o controversia al respecto, dilucidar cuál fue –a partir de la evidencia que no de la intuición (gnoseología jurídica) o de la simple especulación- la intención real de los contratantes, más allá de lo que emerja del mismo texto del documento con mayor razón si es una cláusula en particular la que conmina el alcance de aquél ^[1]”. (Negritas fuera de texto)

En este orden de ideas, debe recordarse los elementos de los contratos, identificados como aquellos elementos de la esencia, de la naturaleza y los accidentales. Se entiende que son elementos de la esencia, aquellos sin los cuales el contrato no produce efecto alguno o degenera en otro contrato diferente; los elementos de la naturaleza, son aquellos que no siendo de la esencia, se entiende pertenecerles, sin necesidad de cláusula especial y, finalmente; los accidentales, referidos a elementos que se agregan por cláusulas adicionales.

En ese sentido, al momento de determinar las consecuencias jurídicas de determinado negocio contractual, será necesario atender más allá del tenor literal de las palabras, consultar la intención de las partes; así como también será necesario consultar los elementos de su esencia de forma primordial, en tanto estos tienen como especial características que en caso de no estar incluidos, el negocio jurídico no genera efecto alguno o deviene en otro negocio distinto. Tal sería el caso que se llamarse contrato de cesión a un contrato que de acuerdo con su objeto contractual y naturaleza no contiene los elementos de la esencia del mismo y como consecuencia – y bajo una interpretación que busque la eficacia del negocio jurídico en cumplimiento con las reglas de interpretación contenidas en el código civil- devine en otro tipo de contrato, por ejemplo en un contrato de donación tal como se identifica a continuación de acuerdo con los elementos de la esencia de este último.

Contrato de donación

Según lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 30 de la Ley 119 de 1994, el SENA está facultado para recibir donaciones y contribuciones de terceros.

En relación con la donación, el artículo 1443 del Código Civil establece:

“ART. 1443.- La donación entre vivos es un acto por el cual una persona transfiere, gratuita e irrevocablemente, una parte de sus bienes a otra persona que la acepta”.

De conformidad con lo dispuesto en este artículo, la donación es un contrato en que una de las partes se obliga a dar de manera gratuita e irrevocable a otra una cosa o bien, sin que ésta última se obligue a ninguna contraprestación.

En la donación intervienen dos partes, donante y donatario. Donante es aquel que hace la donación y por ende transfiere a título gratuito el bien, cosa o derecho a favor de otro. Donatario es la persona que recibe el bien, cosa o derecho donado.

En la donación, los particulares tienen la potestad de disponer libremente de sus bienes (animus donandi) y elegir el destinatario de los mismos.

Sobre la donación, la Corte Suprema de Justicia ha señalado que es un contrato que exige el concurso de voluntades de donante y donatario, pero que no es un modo de adquirir el dominio de las cosas, sino un simple título para el mismo efecto, indicándolo en los siguientes términos:

“Y se dice que la donación entre vivos es un contrato, porque exige el concurso de las voluntades del donante y el donatario, pues sin la aceptación de éste la sola voluntad liberal del primero constituye únicamente una oferta y no convenio de gratuidad. Además, como en el sistema colombiano los contratos no son modo de adquirir el dominio de cosas, sino simple título para el mismo efecto, es claro que por el mero contrato de donación no transfiere el donante la propiedad de lo que regale, por lo cual para que el donatario adquiere al dominio del bien es menester que se cumpla con el modo respectivo, que, en tratándose de donación irrevocable, es la tradición”^1] (Subrayas nuestras)

En este orden de ideas, podemos afirmar que la donación es un contrato principal, gratuito, consensual, solemne, unilateral, en principio irrevocable y de ejecución instantánea, que constituye el título, pero que en sí dicho título no transfiere la propiedad, pues para adquirir el dominio del bien o cosa donada es menester que se cumpla con el modo respectivo, que para el caso de la donación irrevocable, es la tradición.

La tradición de bienes muebles se produce con la entrega de la cosa y para bienes inmuebles, naves o aeronaves con el registro del respectivo título traslaticio (escritura, sentencia juridicial o acto administrativo de traslado).

De acuerdo con nuestra legislación civil, los bienes donados pueden estar representados en sumas de dinero o en especie. A su vez las donaciones en especie pueden consistir en bienes muebles o inmuebles.

La donación de bienes inmuebles y remisión de la deuda de bienes de esa misma naturaleza, no valdrá sino es otorgada mediante escritura pública inscrita en la competente oficina de registro de instrumentos públicos, tal como lo establece el artículo 1457 del Código Civil^2].

Ahora bien, cuando el acreedor renuncia a un derecho de crédito se produce la remisión de la deuda y esto equivale a una donación, tal como lo contempla el artículo 1454 del Código Civil al señalar que “hace donación el que remite una deuda, o el que paga a sabiendas lo que en realidad no debe”.

En toda donación es menester observar que donante y donatario sean capaces, que el donante tenga la libre administración de sus bienes y que aparte de lo donado conserva lo necesario para su congrua subsistencia. Además, si el valor de lo donado excede la suma de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes, se requiere insinuación mediante escritura pública autorizada por notario^3].

Cabe señalar que en algunos casos no es necesaria la insinuación (autorización ante notario) para darle validez a la donación de bienes muebles no sometidos a ninguna formalidad, cuando quiera que la entrega de dichos bienes resulte de un contrato o convenio que las entidades públicas hayan celebrado para el cumplimiento de sus fines y funciones^4], o cuando una norma establezca un procedimiento especial, como es el caso de la transferencia de activos públicos a CISA mediante acto administrativo^5].

RESPUESTA JURÍDICA:

“Con base en el documento “Contrato de Cesión No. xxxxx” (adjunto), remitido por la Regional xxxx como soporte para que los bienes allí relacionados sean registrados en los activos del SENA y considerando que en la actualidad el registro de bienes en los inventarios de la Entidad se hace bajo las siguientes modalidades: Compra, donación, comodato, arrendamiento, comedidamente solicito concepto sobre el citado documentos en los siguientes aspectos:

1. ¿Es aplicable la figura de cesión para la transferencia de bienes entre Entidades Estatales?

Por las características del contrato adjunto, los elementos de la esencia que este contiene, estamos en presencia de un contrato de donación sin el lleno de los requisitos legales establecidos en el Decreto 1082 de 2015, que señala:

“Artículo 2.2.1.2.2.4.3. Enajenación de bienes muebles a título gratuito entre Entidades Estatales. Las Entidades Estatales deben hacer un inventario de los bienes muebles que no utilizan y ofrecerlos a título gratuito a las Entidades Estatales a través de un acto administrativo motivado que deben publicar en su página web.

La Entidad Estatal interesada en adquirir estos bienes a título gratuito, debe manifestarlo por escrito dentro de los treinta (30) días calendario siguientes a la fecha de publicación del acto administrativo. En tal manifestación la Entidad Estatal debe señalar la necesidad funcional que pretende satisfacer con el bien y las razones que justifican su solicitud.

Si hay dos o más manifestaciones de interés de Entidades Estatales para el mismo bien, la Entidad Estatal que primero haya manifestado su interés debe tener preferencia. Los representantes legales de la Entidad Estatal titular del bien y la interesada en recibirlo, deben suscribir un acta de entrega en la cual deben establecer la fecha de la entrega material del bien, la cual no debe ser mayor a treinta (30) días calendario, contados a partir de la suscripción del acta de entrega”.

2. ¿El contenido del documento es suficiente y en sí mismo le otorga la titularidad de los bienes al SENA?

Tal y como se encuentra el contrato, el SENA no es el titular de los bienes solamente es el titular del derecho sobre el uso del bien.

3. Conforme el contenido del documento, ¿a cuál de las citadas modalidades de registro de activos corresponde la cesión?

En este momento no se configura a ninguno porque solo se goza del uso del bien.

4. Si hay lugar a donación, ¿es esta procedente teniendo en cuenta que en la actualidad la delegación para aceptación de donaciones se encuentra en cabeza del Director de Formación Profesional (Resolución 2016 de 2012)?” (Se eliminaron los datos particulares) (Subrayado fuera del texto original)

Al respecto la Resolución 2016 de 2012 del SENA señaló:

“ARTÍCULO 1o. Delegar en el Director de Formación Profesional del SENA, la facultad de aceptar o no, y gestionar las donaciones de las maquinarias, equipos y demás bienes muebles que sean ofrecidos al SENA para el cumplimiento de la misión institucional, sin perjuicio de las delegaciones que hayan sido otorgadas o les sean otorgadas a otros funcionarios de la entidad.

Esta delegación incluye la facultad de suscribir los documentos que se requieran para la donación, el contrato, y las demás que sean necesarias para el cumplimiento de la delegación, así como la facultad de recibir los bienes donados.

(…)” (Subrayado fuera del texto original)

Lo anterior implica que si el destino de alguno o algunos de los bienes ofrecidos al SENA es para asuntos misionales, quien los recibe es efectivamente el Director de Formación Profesional.

En caso contrario, tiene competencia la regional, conforme al artículo 7 de la Resolución No. 69 de enero 21 de 2014. Así las cosas, se debe revisar si el documento adjunto debió haber sido suscrito por el Director de Formación Profesional o por el Director Regional.

El presente concepto se rinde de conformidad con lo dispuesto por el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de junio 30 de 2015.

Cordial saludo,  

Carlos Emilio Burbano

Coordinador Grupo Conceptos y Producción Normativa

Dirección Jurídica SENA

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Última actualización: 20 de abril de 2024 - (Diario Oficial No. 52.716 - 3 de abril de 2024)
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