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DESEMPLEO. MEDIDAS PARA COMBATIRLO
Son inexequibles el inciso 2º del artículo 1º y el inciso 1º del artículo 8º del Decreto extraordinario de emergencia número 2375 de 1974. – Son exequibles las demás disposiciones del mismo Decreto.
Corte Suprema de Justicia. –Sala Plena. – Bogotá, D. E., noviembre 21 de 1974.
(Magistrado ponente: doctor Guillermo González Charry).
El Gobierno Nacional, en cumplimiento de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 122 de la Constitución, ha enviado para su revisión constitucional el Decreto extraordinario de emergencia número 2375 de 1974 “por el cual se dictan medidas destinadas a combatir el desempleo”, el que viene firmado por el Presidente y todos los Ministros.
El Decreto dictado dentro del término señalado a la emergencia económica dice textualmente:
DECRETO NUMERO 2375 DE 1974
(octubre 31)
por el cual se dictan medidas destinadas a combatir el desempleo.
El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades que le confiere el artículo 122 de la Constitución Nacional y en desarrollo del Decreto 1970 de 1974,
Decreta:
Artículo 1º. El Director General del Servicio Nacional de Aprendizaje podrá dictar resoluciones, que prestarán mérito ejecutivo ante la jurisdicción laboral, para el recaudo de los-aportes consignados por los empleados en las Cajas de Compensación Familiar y no remitidos por éstas dentro del plazo legal al SENA.
Para ser oído en los procesos a que dieren lugar las resoluciones de que trata este artículo, deberá consignarse, a órdenes del Servicio Nacional de Aprendizaje, el valor de las sumas exigidas en dichas resoluciones.
Artículo 2º. La mora en el giro mensual de los aportes al Servicio Nacional de Aprendizaje por parte de las Cajas de Compensación Familiar causará a éstas y a favor del SENA intereses del dos y medio por ciento (2½%) mensual.
Artículo 3º. El Servicio Nacional de Aprendizaje no expidirá <sic> los certificados de paz y salvo la a que se refiere el artículo 29 del Decreto 3123 de 1968 a los empleadores que incumplan la a obligación de contratar los aprendices que por resolución del Director General se les señalen o que hubieren dejado de pagar dos meses consecutivos de salario de uno o más aprendices.
Artículo 4º. Se presume que la industria de construcción destina para la realización, de los trabajos que ejecuta, un veinticinco por ciento (25%) de sus costos al pago de jornales y subcontratos de prestación de servicios.
En consecuencia, las personas jurídicas y naturales dedicadas a la industria de la construcción deberán pagar en cada año fiscal, como aporte al Servicio Nacional de Aprendizaje, el medio por ciento (½%) del valor de las obras que ejecuten directamente o a través de subcontratistas.
Artículo 5º. A pesar de lo dispuesto en el artículo anterior, los interesados podrán comprobar ante el SENA, mediante la presentación de sus planillas de salarios y las de los subcontratistas, que sus costos de mano de obra tuvieron una incidencia inferior a la que se presume en el valor total de las construcciones por ellos ejecutadas.
En estos casos, su aporte al Servicio Nacional de Aprendizaje se hará conforme a las disposiciones anteriores al presente Decreto.
Artículo 6º. Exonérase a la industria de la construcción de la obligación que, conforme a las disposiciones vigentes, tiene de contratar aprendices.
En su lugar, créase el Fondo Nacional de Formación Profesional de la Industria de la Construcción a cargo de los empleadores de ese ramo de la actividad económica, quienes deberán contribuir mensualmente al mismo con una suma igual a una vez el salario mínimo por cada cuarenta (40) trabajadores que laboren bajo sus órdenes.
El Fondo será administrado por el Servicio Nacional de Aprendizaje con la asesoría de la Cámara Colombiana de la Construcción y con cargo a él se atenderá el pago de la proporción salarial que corresponda a los aprendices que reciben formación profesional en los diversos oficios de la industria de la construcción.
Artículo 7º. El artículo de la Ley 188 de 1959 quedará así:
“El salario inicial de los aprendices no podrá ser en ningún caso inferior al cincuenta por ciento (50%) del mínimo convencional o del que rija en la respectiva empresa para los trabajadores que desempeñen el mismo oficio u otros equivalentes o asimilables a aquel para el cual el aprendiz recibe formación profesional en el Servicio Nacional de Aprendizaje.
Esta remuneración deberá aumentarse proporcionalmente hasta llegar a ser, al comenzar la última etapa productiva del aprendizaje, por lo menos igual al total del salario que en el inciso anterior se señala como referencia”.
Artículo 8º. A partir del 1º de enero de 1975, el Servicio Nacional de Aprendizaje transferirá el medio por ciento (½%) del total de su presupuesto al Servicio Nacional de Empleo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
La administración de los recursos del Servicio Nacional de Empleo, esto es, la ordenación de gastos y la celebración de contratos con cargo a ellos corresponde al Ministro de Trabajo y Seguridad Social.
Artículo 9º. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. E., a 31 de octubre de 1974.
ALFONSO LÓPEZ MICHELSEN.
El Ministro de Gobierno,
Cornelio Reyes.
El Ministro de Relaciones Exteriores,
Indalecio Liévano Aguirre.
El Ministro de Justicia,
Alberto Santofimio Botero.
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Rodrigo Botero Montoya.
El Ministro de Defensa Nacional,
General Abraham Varón Valencia.
El Ministro de Agricultura,
Rafael Pardo Buelvas.
El Ministro de Trabajo y Seguridad Social,
María Elena de Crovo.
El Ministro de Salud Pública,
Haroldo Calvo Núñez.
El Ministro de Desarrollo Económico,
Jorge Ramírez Ocampo.
El Ministro de Minas y Energía,
Eduardo del Hierro Santacruz.
El Ministro de Educación Nacional,
Hernando Duran Dussán.
El Ministro de Comunicaciones,
Jaime García Parra.
El Ministro de Obras Públicas,
Humberto Salcedo Collante.
Consideraciones:
Dentro del término de fijación en lista intervinieron los ciudadanos Roberto Arias Pérez y César Castro Perdomo para pedir una declaratoria de inexequibilidad de los artículos 1º y 2º del Decreto. Adelante se hará el examen pertinente.
Como puede observarse dé la transcripción anterior, el Decreto que se revisa contiene varias medidas, las que se enderezan a agilizar parte de la financiación que para el sena prevén las leyes vigentes mediante el sistema de juicios ejecutivos fundados en resoluciones del Director General del organismo; las encaminadas a dar empleo a los aprendices y a protegerlos también desde el punto de vista salarial; las que tienen por objeto promover el aprendizaje y empleo de trabajadores de la construcción mediante la creación, financiación y administración de un organismo oficial denominado “Fondo Nacional de Formación Profesional de la Industria de la Construcción” y las que refuerzan la financiación del Servicio Nacional de Empleo del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social mediante la transferencia que debe hacerle el SENA del por ciento del total de su presupuesto anual.
En sentencias de 15, 23 y 31 de octubre de 1974, dictadas con ocasión del examen de constitucionalidad de algunos decretos extraordinarios de emergencia, ha dicho la Corte que estos decretos, desde un punto de vista general para que puedan tenerse como exequibles deben mantenerse dentro del espíritu y finalidad del artículo 122 de la Carta, esto es, guardar estrecha y directa relación con los hechos que determinaron la emergencia económica y estar dirigidos a combatirlos o a conjurar sus efectos. El presente Decreto se somete a tales exigencias, pues, en principio tiene por meta reforzar económica y administrativamente, o crear organismos oficiales de carácter social destinados a promover el empleo, esto es, a un mejor aprovechamiento de los recursos humanos del país, que es una de las finalidades sociales invocadas por la motivación del estado de emergencia.
Viniendo a la revisión del articulado y al examen de las impugnaciones, la Corte advierte:
1º El artículo 1º faculta al Director General del SENA para dictar resoluciones, que prestarán mérito ejecutivo ante la jurisdicción laboral “para el recaudo de los aportes consignados por los empleados (sic) en las Cajas de Compensación Familiar y no remitidos por éstas dentro del plazo legal al SENA”. La circunstancia de que el texto hable de “empleados” como sujetos de tributación a las Cajas, fija el argumento de inexequibilidad de uno de los impugnadores, pues, dice, la ley sólo obliga a los empleadores a cotizar para el pago del subsidio familiar y con el texto revisado vendría a resultar un gravamen hoy inexistente para los trabajadores. Una cuidadosa revisión de los preceptos que crearon y han venido sosteniendo el subsidio familiar y las Cajas de Compensación del mismo nombre, indican, en efecto, que el legislador creó esta obligación social a cargo exclusivo de los empleadores y no de los trabajadores. Así, resulta, por ejemplo de los artículos 79 del Decreto legislativo número 118 de. 1957, 12 a 18 y ss. del Decreto 164 de 1957; 1º, 2º, 4º y concordantes del Decreto legislativo número 1521 de 1957; 1º y 6º del Decreto legislativo número 249 de 1957; 5º a 9º de la Ley 58 de 1963, 1º y 2º de la Ley 69 de 1966; 20 y ss. del Decreto extraordinario número 3123 de 1968 y 4? y concordantes del Decreto 1911 de 1972, reglamentario del anterior, estatutos todos en ninguna de cuyas disposiciones aparecen los trabajadores como cotizantes de las Cajas de Compensación, ni para el pago del subsidio familiar, ni para aportes destinados al Servicio Nacional de Aprendizaje. Frente a estos antecedentes legislativos y habida cuenta de que este primer artículo que se revisa, se refiere también al recaudo de aportes consignados a las Cajas de Compensación Familiar y a la obligación de remitirlos al SENA dentro de los plazo legales, forzoso es concluir que la norma se quiso referir y lo está haciendo a los aportes de los empleadores, únicos obligados a hacerlo, como se ha visto y por modo alguno a personas que jamás lo estuvieron. Se trata, por tanto, de un simple error material en la confección del decreto, pues, de otro lado, carecería enteramente de sentido dar carácter de título ejecutivo a unos actos oficiales que pretenden perseguir el recaudo de bienes inexistentes. Por este aspecto el cargo no prospera.
En cuanto a que la materia del primer inciso del artículo sea ajena a la emergencia económica, como lo alega el otro impugnador, es punto que antes quedó planteado y resuelto en forma clara (pág. 6ª) cuando se advirtió que la medida se endereza a agilizar los procedimientos de recaudo de los aportes o cuotas de que se nutre un establecimiento social de tanta importancia como el SENA, y que por ello guarda relación con las causas de la emergencia económica. De otro lado, y en lo que concierne a haberle dado el carácter de título ejecutivo a las resoluciones del Director General, ante los jueces del trabajo, para cobrar a las Cajas de Compensación Familiar el valor de las cuotas atrasadas, es punto que se resolvió parcialmente por la Corte, en sentencia de 10 de febrero de 1972, con ocasión de la demanda de inexequibilidad del artículo 24 del Decreto extraordinario 3123 de 1968, que había tomado igual disposición. Se dijo entonces que asignar competencia a funcionarios judiciales para el conocimiento de hechos determinados, era cuestión que competía exclusivamente a la ley y excepcionalmente al Gobierno en ejercicio de precisas facultades extraordinarias. Y que como esta precisión se echaba de menos en el punto objeto de estudio, la asignación de competencia era inexequible. Y sobre la parte del precepto que dio carácter de título ejecutivo a las resoluciones del Director del SENA en la materia que se estudia, se tuvo por exequible luego de afirmar que “instituir empleos o descentralizar oficinas de la administración, puede suponer, en situaciones especiales, potestad para asignar atribuciones a empleados o gestores de personas administrativas; facultad que no siempre tiene que ser expresa y terminante, sino a veces implícita por imperativos 'del funcionamiento de oficinas de la administración, que así lo requieran para el mejor cumplimiento de sus fines'''. El Decreto que se revisa, con carácter y fuerza legislativos, ha tomado la misma determinación, en ambos aspectos, para asignar a los jueces del trabajo la competencia para conocer de los juicios ejecutivos a que puedan dar lugar las resoluciones del Director del SENA, luego se ha mantenido dentro de la Constitución.
2º El segundo inciso del artículo 1º condiciona el derecho de ser oído en “los procesos a que dieren lugar las resoluciones de que trata este artículo” (las citadas en el punto anterior), al pago previo al SENA de las sumas que dichas resoluciones señalen. Tal disposición es violatoria del artículo 26 de la Carta, porque priva a todas luces de cualquier defensa a las Cajas de Compensación Familiar, ya que ni siquiera les permite discutir administrativamente, mediante los recursos generales ordinarios, las resoluciones del Director del SENA. Casos hay, particularmente en materia de tributos, en que para que el contribuyente pueda ser oído judicialmente, debe haber consignado previamente a favor de la administración las sumas que ésta, luego de una controversia, le haya deducido en contra. Pero condicionar el simple derecho de petición de que gozan las Cajas y que es una modalidad del derecho de defensa, al pago de lo que una de las oficinas públicas o de sus jefes haya determinado, sin más actuación, es desconocer una garantía constitucional, desconocimiento que a la luz de la Carta, no se puede prohijar. El inciso 2º de este artículo es, pues, inexequible.
3º El artículo 8-1 dispone que “a partir del 1º de enero de 1975, el Servicio Nacional de Aprendizaje transferirá el medio por ciento (½%) del total de su presupuesto al Servicio Nacional de Empleo del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social”. Aparentemente dicha transferencia persigue fortalecer económicamente la dependencia de uno de los órganos de la Administración Central, como es el Ministerio citado, que corrientemente y de conformidad con la ley orgánica del presupuesto, debe ser sostenido con fondos comunes. Pero, además, ello se. hace a costa de la descapitalización de un organismo oficial como es el Servicio Nacional de Aprendizaje, cuya función principal es la de preparar y capacitar, en variados aspectos y grados, la mano de obra nacional, con lo cual está cumpliendo la tarea de facilitar al país un mejor y mayor aprovechamiento de sus recursos humanos. Hay más: desde cuando se reglamentó por el Código Sustantivo del Trabajo, de modo un tanto primitivo, el contrato de aprendizaje, hasta cuando se dictó la Ley 188 de 1959 que lo modernizó, la cuestión de la enseñanza y capacitación de los trabajadores adquirió categoría de derecho social y es objeto de un especial contrato de trabajo. Para cumplirlo existen disposiciones que comportan obligaciones para el aprendiz y para el empleador, y aquella entidad oficial está encargada expresamente de sustituirlos parcialmente en ellas a cambio de ofrecer un resultado de superación en la preparación de los trabajadores. Disminuir en cualquier proporción la capacidad económica de este instrumento estatal, es restarle posibilidades para cumplir su tarea y, por lo mismo, desmejorar un derecho social consagrado, lo que resulta contrario al inciso del artículo 122 de la Carta. La norma es, pues, inexequible, y así habrá de declararse.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional,
Resuelve:
1º Son inexequibles el inciso 2º del artículo 1º y el inciso 1º del artículo del Decreto extraordinario de emergencia número 2375 de 1974.
2º Son exequibles las demás disposiciones del mismo Decreto.
Publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, cúmplase, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
José Enrique Arboleda Valencia, Mario Alario D' Filippo, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, José Gabriel de la Vega, Ernesto Escallón Vargas, José María Esquerra Samper, Miguel Angel García B., Jorge Gaviria Salazar, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Guillermo González Charry, Alvaro Luna Gómez, Jesús Bernal Pinzón, Humberto Murcia Ballén, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Carlos Zambrano, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Luis Sarmiento Buitrago, Eustorgio Sarria, José María Velasco Guerrero.
Alfonso Guarín Ariza,
Secretario General.
Salvamento de voto.
Sentencia que declara constitucional el Decreto 2375 de 1974 “por el cual se dictan medidas destinadas a combatir el desempleo”.
El Decreto 2375 de 1974 cambia la competencia en los juicios ejecutivos que se sigan con base en las resoluciones dictadas por el Director General de Servicio Nacional de Aprendizaje, para atribuirla a la jurisdicción laboral, ordena intereses moratorios del 2½% mensual, a favor del SENA, autoriza la no expedición de certificados de paz y salvo a los patronos que dejen de contratar los aprendices o dejen de pagarles el. salario, presume que la industria de la construcción destine para la realización de los trabajos que ejecuta, un 25% de sus costos al pago de jornales y subcontratos de prestación de servicios, manda pagar el ½% lo del valor de las obras como aporte en cada año al Servicio Nacional de Aprendizaje, permite demostrar una incidencia inferior y pagar conforme a las normas anteriores, exime a la industria de la construcción de la obligación de contratar aprendices, y en su lugar, dispone la creación del Fondo Nacional de Formación Profesional de la Industria de la Construcción, provee a la financiación y administración de él, señala el salario inicial de los aprendices en el 50% del mínimo de los trabajadores, establece el traslado del ½% de los fondos, del Servicio Nacional de Aprendizaje al Servicio Nacional de Empleo, y determina su administración por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
En lo único en que este Decreto contribuiría indirectamente a combartir <sic> el desempleo, sería en su destinación de fondos para el Servicio Nacional de Empleo, pero en tal punto fue declarado inexequible por la sentencia a que nos referimos. No nos separamos de esta declaración porque compartimos en este aspecto las razones de la sentencia. Las demás medidas adoptadas se refieren principalmente al SENA, no tienen relación directa con el desempleo, ni se destinan exclusivamente a conjurar la crisis, por lo cual no se ajustan a lo preceptuado en el artículo 122 de la Constitución.
Además, respecto del artículo primero del Decreto, tampoco estimamos constitucional aprovechar el canon 122 de la Constitución para cambiar la competencia de los jueces.
Por todo lo cual disentimos de las declaraciones de constitucionalidad proferidas en esta sentencia.
Fecha ut supra.
José Enrique Arboleda Valencia, Mario Alario D' Filippo, Juan Benavides Patrón, Alejandro Córdoba Medina, Ernesto Escallón Vargas, Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Luis Sarmiento Buitrago y Germán Giraldo Zuluaga.
Corte Suprema de Justicia. –Sala Plena.
Salvamento de voto.
Magistrado: doctor Aurelio Camacho Rueda.
Obedece a que el cambio de jurisdicción contiene el inciso 1º del artículo 1º no hace relación directa y específica con las causas motivantes de la emergencia económica y, por tanto, en esa parte tal disposición es violatoria del artículo 122 de la Constitución Nacional.
El resto de la sentencia lo comparto.
Fecha ut supra.
(Fdo.), Aurelio Camacho Rueda.
"Normograma del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA"
ISSN [2463-0586 (En linea)]
Última actualización: 20 de abril de 2024 - (Diario Oficial No. 52.716 - 3 de abril de 2024)
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