CONCEPTO 23586 DE 2017

(mayo 15)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA

Bogotá D.C

XXXXXXXXXXXXXXX

En atención a su comunicación electrónica 8-2017-022165 del 08 de mayo de 2017 mediante la cual solicita concepto jurídico sobre los bienes muebles que requieren la generación de cuenta de responsabilidad por pérdida o hurto; al respecto, de manera comedida procedemos a resolver su consulta.

En su comunicación manifiesta:

1. Es relevante o limitante frente a la responsabilidad del cuentadante sobre el bien, el hecho de que el mismo actualmente esté registrado en el sistema de administración de activos de la Entidad con valor en libros $0?

a. Actualmente es obligación del cuentadante reponer el bien o reconocer su valor al SENA? Y sobre qué valor?

b. La condición arriba mencionada al respecto de que el bien esté registrado actualmente con valor por cero pesos, exime al cuentadante de su responsabilidad de reponer el bien o reconocer su valor a la Entidad?

2. El hecho de que el bien se encuentre registrado en los activos de la entidad por valor en libros de cero pesos ($ 0), es limitante para el normal desarrollo de la investigación administrativa preliminar, de conformidad con lo establecido en la Resolución 2286 de 2006?

ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS

Es pertinente señalar que los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución ni tienen el carácter de fuente normativa, y solo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.

ANÁLISIS JURÍDICO

En relación con el tema, procedernos a su análisis desde los siguientes puntos de vista:

A.- El numeral 21 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, establece que: "Son deberes de todo servidor público Vigilar y salvaguardar los bienes y valores que le han sido encomendados y cuidar que sean utilizados debida y racionalmente, de conformidad con los fines a que han sido destinados".

B.- Frente al bien, se tiene que es un bien de los llamados fiscales o bienes propiamente estatales, son aquellos que pertenecen a una persona jurídica de derecho público de cualquier naturaleza y que, por lo general, están destinados a la prestación de las funciones públicas o de los servicios públicos; el Estado los posee y los administra de manera similar a como lo hacen los particulares con los bienes de su propiedad. De allí que se ha afirmado que sobre ellos el Estado ejerce fundamentalmente derechos de administración y de policía, en orden a garantizar y proteger precisamente su uso y goce común, por motivos de interés general, tal como lo indica el artículo 1o de nuestra Constitución.

C.- Como consecuencia de estos preceptos nuestra Entidad expidió la Resolución 002286 de 2006 “Por la cual se Adopta el Manual de Procedimientos en Caso de Perdida y/o Deterioro de Bienes y Recursos de la Entidad", para los casos del estado de los bienes en cabeza de cualquier cuentadante, advirtiendo que todo bien que ingrese a nuestra entidad está registrado con un valor nominal, el cual puede estar en situación de 1.- cabeza del cuentadante 2.- perdida, daño o deterioro.- 3.- reclamación ante la compañía de seguros, para lo cual se deberá proceder para el segundo evento de la siguiente, manera, así:

El Manual de Procedimiento por pérdida, daño o deterioro de bienes, en el Capítulo V “Determinación de Responsabilidad” numeral 1 establece:

1. Diligencias Administrativas // La pérdida, daño o deterioro de un bien, siempre dará lugar al inicio por parte de la entidad de diligencias administrativas mediante las cuales se deberá determinar:

- Quien es el funcionario o contratista responsable del bien.

- Si el bien se perdió, dañó o deterioró en ejercicio de gestión fiscal.

- Si el bien se perdió, dañó o deterioró por fuera de la ejecución de gestión fiscal.

- Si el funcionario o contratista responsable realizó la denuncia penal respectiva.

- Que diligencias se surtieron para realizar el trámite respectivo ante la entidad aseguradora del bien.

- Si la entidad aseguradora realizó el pago total del bien asegurado, o existe deducible, el cual correrá a cargo del funcionario responsable. (Subrayas nuestras).

Esta norma pone de presente que siempre que ocurra la pérdida, daño o deterioro de bienes de propiedad del SENA o de otras entidades o particulares puestos al servicio de la Entidad, se deben adelantar las correspondientes diligencias administrativas.

Una vez se tenga conocimiento de la ocurrencia del hecho, el funcionario competente (Director, Subdirector y/o Supervisor) debe tomar las acciones necesarias para comprobar el faltante de inventario.

En este punto es necesario destacar que corresponde a cada uno de los almacenistas de la Dirección General, Regional y/o Centro de Formación, según sea el caso, adelantar todas las gestiones tendientes a la ubicación y legalización de los bienes que se encuentran en manos de personas que a la fecha ya no laboren con el SENA (ex servidores, ex contratistas o pensionados). Una vez sean ubicados o se establezca su pérdida definitiva y se certifique que es un faltante, el respectivo almacenista deberá realizar las transacciones que sean necesarias para su legalización (traspasos, reintegros, cuentas de responsabilidad).

En el evento de no lograr la ubicación de estos bienes dentro de las instalaciones del SENA o fuera de ellas (convenios o contratos), el almacenista debe certificar el faltante del respectivo inventario y proceder a remitir la comunicaciones y citar a los cuentadantes o personas responsables de la tenencia de los bienes, aplicando el principio del debido proceso, para que se acerquen a la sede de la Entidad y legalicen los bienes que aun figuran a su cargo.

En las regionales del SENA, la certificación del faltante debe ser firmada por los Coordinadores de Apoyo Administrativo, en virtud de lo dispuesto en el artículo quinto de la Resolución 000442 de 2005, con la modificación introducida por la Resolución 722 de 2005, que creó los Grupos de Apoyo Administrativo en los Centros de Formación del SENA.

Es importante resaltar que en las regionales y centros de formación, los Coordinadores de Apoyo Administrativo, en su calidad de servidores públicos, son los responsables de velar por la administración, entrega y custodia de los bienes que conforman el inventario de la regional o centro de formación; y también de tomar las acciones que sean necesarias para su protección y/o recuperación en caso de cualquier clase de siniestro.

Por política institucional todos los bienes que ingresen al almacén del SENA, en la Dirección General y en cada regional, deben reportarse a la aseguradora para queden incluidos en la póliza global de bienes que tiene la Entidad.

En el evento en que no se incluya algún bien en la póliza global de bienes y éste se llegue a perder, dañar o deteriorar; el cuentadante, almacenista, Coordinador del Grupo Administrativo, jefe de la dependencia o tercero, deberá informar del hecho al Subdirector de Centro o Director Regional o Director Administrativo y Financiero, según la jurisdicción donde se perdió, daño o deterioró el bien, para que conforme a la competencia establecida en el Capítulo V numeral 1.2 del Manual de Procedimientos se adelanten las correspondientes diligencias administrativas; y a su vez se solicite la investigación disciplinaria por la irregularidad en que pudo haber incurrido el servidor público que omitió reportar o incluir el bien en la póliza global de bienes.

Ahora bien, el resarcimiento patrimonial de los bienes del SENA perdidos, dañados o deteriorados que no se encuentren amparados por la póliza global de bienes, lo debe asumir el servidor público, contratista o pensionado que resulte responsable del hecho o en su defecto la persona que omitió el deber de reportarlo o de incluirlo en la póliza global de bienes.

Es menester precisar que la pérdida, deterioro o daño de un bien puede dar lugar a tres clases de responsabilidades: fiscal, disciplinaria y penal.

El mismo Manual de Procedimientos por pérdida de bienes establece que la responsabilidad fiscal se entiende sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria y/o penal a que hubiere lugar.

Estas tres clases de responsabilidades se ventilan en distintas instancias y mediante procesos separados e independientes.

El proceso fiscal es para determinar la responsabilidad pecuniaria de las personas encargadas de la administración, custodia y manejo de los bienes. El objeto del proceso es obtener el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público bien sea mediante la reposición del bien perdido, dañado o deteriorado o de su valor. Las diligencias administrativas preliminares las adelanta nuestra Entidad atendiendo lo dispuesto en el Manual de Procedimientos, adoptado por medio de la Resolución 002286 de 2006. En caso que exista un presunto responsable fiscal y no se logre la reposición del bien o de su valor, la actuación debe remitirse a la Contraloría General de la República, para que continúe con el trámite aplicando lo dispuesto en la Ley 610 de 2000.

El proceso disciplinario es para establecer si el servidor, ex servidor, o contratista cometió una falta que genere una sanción de la misma naturaleza. Lo adelanta la Oficina de Control Interno Disciplinario del SENA o la Procuraduría General de la Nación, según su competencia.

El proceso penal es para determinar si las personas responsables de la pérdida o daño incurrieron en conductas delictivas y por ende punibles. Lo adelanta la Fiscalía General de la Nación.

Las diligencias administrativas preliminares de carácter fiscal, que se adelantan al interior del SENA, tienen la finalidad de determinar quién es el servidor público, ex servidor, contratista o pensionado responsable del bien; si el bien se perdió, dañó o deterioró en ejercicio de gestión fiscal o por fuera de la ejecución de gestión fiscal; si el funcionario o contratista responsable realizó la denuncia penal respectiva; si se surtieron la diligencias de reclamación ante la entidad aseguradora del bien; si la entidad aseguradora realizó el pago total del bien asegurado o existe deducible, el cual correrá a cargo del presunto responsable.

Ahora bien, de acuerdo con lo establecido en el Capítulo V, numeral 2.1, literal f, del Manual de Procedimientos, la responsabilidad fiscal cesa en los siguientes casos:

a) Cuando se hace entrega formal de los bienes puestos a su cuidado.

b) Cuando el responsable hace entrega del recibo de pago correspondiente al valor del bien faltante, previo trámite de la autorización.

c) Cuando el responsable efectúa la reposición de los bienes, en las condiciones y características de los faltantes, cuya aceptación sea autorizada por la administración.

d) Cuando la respectiva compañía aseguradora hace efectivo el pago en las mismas condiciones establecidas anteriormente.

e) Cuando se produce fallo sin responsabilidad fiscal.

Por su parte la Ley 610 de 2000 “Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías” en sus artículos 16 y 47 señala las causales de cesación de la acción fiscal y del archivo de la actuación, así:

“Artículo 16. Cesación de la acción fiscal. En cualquier estado de la indagación preliminar o del proceso de responsabilidad fiscal, procederá el archivo del expediente cuando se establezca que la acción fiscal no podía iniciarse o proseguirse por haber operado la caducidad o la prescripción, cuando se demuestre que el hecho no existió o que no es constitutivo de daño patrimonial al Estado o no comporta el ejercicio de gestión fiscal, o se acredite la operancia de una causal eximente de responsabilidad fiscal o aparezca demostrado que el daño investigado ha sido resarcido totalmente.

(…)

Artículo 47. Auto de archivo. Habrá lugar a proferir auto de archivo cuando se pruebe que el hecho no existió, que no es constitutivo de detrimento patrimonial o no comporta el ejercicio de gestión fiscal, se acredite el resarcimiento pleno del perjuicio o la operancia de una causal excluyente de responsabilidad o se demuestre que la acción no podía iniciarse o proseguirse por haber operado la caducidad o la prescripción de la misma”.

De acuerdo con estas disposiciones, la cesación de la acción fiscal y archivo de las diligencias se produce por caducidad de la acción o prescripción de la misma; también cuando se demuestre que el hecho no existió o no comporta el ejercicio de gestión fiscal o se acredite la operancia de una casual eximente de responsabilidad fiscal o aparezca demostrado que el daño investigado ha sido resarcido.

Ahora bien, en el evento de haber realizado todas las gestiones necesarias para la localización de los elementos y estos no fueron encontrados, se debe generar la cuenta de responsabilidad por el faltante del bien extraviado o perdido.

Para estos efectos, el Coordinador del Grupo de Bienes Servicios y Logística, en la Dirección General, o el Director Regional o el Subdirector del Centro de Formación, según sea el caso, con soporte en el informe, deberá gestionar el proceso respectivo, con el objeto de disponer la baja los bienes perdidos, dañados o deteriorados, de conformidad con lo dispuesto en la Resolución No. 000089 de 2005. Además, deberá adelantar el trámite de restitución del bien, si hay lugar al mismo, frente a la respectiva compañía aseguradora, siguiendo el trámite establecido para el efecto en el Manual de Procedimientos y lo señalado en el Manual de Seguros.

En consecuencia todo bien adquirido por la administración tiene un valor, el cual es registrado al momento de ingreso de almacén y sobre esa base se tramitara los respectivos momentos y procesos que se den sobre el bien en este caso por el hurto o pérdida.

Ahora bien, para efectos de sacar o eliminar de los registros del almacén el bien podemos señalar

a) Cuando se hace entrega formal de los bienes puestos a su cuidado, evento en el cual se puede por ser obsoleto incluirlo en el grupo de bajas.

b) Cuando el responsable hace entrega del recibo de pago correspondiente al valor del bien faltante, previo trámite de la autorización, evento en el cual se procede a realizar la respectiva anotación y registrarse el bien como bajas.

c) Cuando el responsable efectúa la reposición de los bienes, en las condiciones y características de los faltantes, cuya aceptación sea autorizada por la administración; evento en el cual se puede por ser obsoleto incluirlo en el grupo de bajas.

d) Cuando la respectiva compañía aseguradora hace efectivo el pago en las mismas condiciones establecidas anteriormente; evento en el cual se procede a realizar la respectiva anotación, bajas e ingreso respectivamente.

e) Cuando se produce fallo sin responsabilidad fiscal, evento en el cual se procede a realizar la respectiva anotación, incluyéndolo para baja.

B.- Si el bien se encuentre registrado en los activos de la Entidad por valor en libros de cero pesos, es deber de la administración coordinar entre el almacenista con el contador de la Entidad para realizar los cruces de todos los elementos que se encuentren en esta situación con el fin de depurar la contabilidad y sacar de los registros dichos elementos.

Lo anterior conforme a la Ley 1819 de 2016, la cual establece en su artículo 79:

“BASE PARA CALCULAR LA DEPRECIACIÓN. Para las personas obligadas a llevar contabilidad el costo fiscal de un bien depreciable no involucrará el impuesto a las ventas cancelado en su adquisición o nacionalización, cuando haya debido ser tratado como descuento o deducción en el impuesto sobre la renta, en el Impuesto sobre las ventas u otro descuento tributario que se le otorgue.

Para efectos del impuesto sobre la renta y complementarios, un contribuyente depreciará el costo fiscal de los bienes depreciables, menos su valor residual a lo largo de su vida útil.

Para efectos del impuesto sobre la renta y complementarios, el valor residual y la vida útil se determinará de acuerdo con la técnica contable”.

Respecto a los bienes depreciables la Ley indica en su artículo 81:

“BIENES DEPRECIABLES. Para efectos del impuesto sobre la renta y complementarios serán tratados como bienes tangibles depreciables los siguientes: propiedad, planta; y equipo, propiedades de inversión y los activos tangibles que se generen en la exploración y evaluación de recursos naturales no renovables, con excepción de los terrenos, que no sean amortizables. Por consiguiente, no son depreciables los activos movibles, tales como materias primas, bienes en vía de producción e inventarios, y valores mobiliarios.

Se entiende por valores mobiliarios los títulos representativos de participaciones de haberes en sociedades, de cantidades prestadas, de mercancías, de fondos pecuniarios o de servicios que son materia de operaciones mercantiles o civiles.”.

Es preciso aclarar que la depreciación de los bienes estatales, se predica desde el momento en que la administración pública adquiere el bien, pero no es aplicable para exonerar o no iniciar un proceso de responsabilidad fiscal al servidor público que pierde o daña el bien, porque así cualquier servidor podría esperar a reportar la pérdida o daño del bien hasta que este pierda su valor.

RESPUESTA JURÍDICA

De acuerdo con lo anterior, se procede a dar respuesta a los interrogantes planteados, de la siguiente manera:

Pregunta 1. ¿ Es relevante o limitante frente a la responsabilidad del cuentadante sobre el bien, el hecho de que el mismo actualmente esté registrado en el sistema de administración de activos de la Entidad con valor en libros $0?

Respuesta. No, dentro de la las diferentes instancias la administración deberá tener en cuenta que el bien objeto de investigación es un bien fiscal que presenta un costo al momento de su ingreso, y es deber de todo servidor público cuando se le entregue en custodia el bien el de vigilar y salvaguardar los bienes y valores que le han sido encomendados y cuidar que sean utilizados debida y racionalmente, de conformidad con los fines a que han sido destinados; tal como lo señala Ley 734 de 2002.

Pregunta 2 Actualmente es obligación del cuentadante reponer el bien o reconocer su valor al SENA? Y sobre qué valor?.

Respuesta. No. Es una forma de cesar la responsabilidad fiscal y debe actualizarse su valor.

Pregunta 3 La condición arriba mencionada al respecto de que el bien esté registrado actualmente con valor por cero pesos, exime al cuentadante de su responsabilidad de reponer el bien o reconocer su valor a la Entidad?

Respuesta. No, por el hecho generador del comportamiento del servidor público de vigilar y salvaguardar los bienes y valores que le han sido encomendados.

Pregunta 4 El hecho de que el bien se encuentre registrado en los activos de la entidad por valor en libros de cero pesos ($ 0), es limitante para el normal desarrollo de la investigación administrativa preliminar, de conformidad con lo establecido en la Resolución 2286 de 2006?

Respuesta. No.

El presente pronunciamiento se rinde de conformidad con el alcance dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incorporado por la Ley 1755 de 2015.

Cordial saludo,

Carlos Emilio Burbano

Coordinador Grupo Conceptos y Producción Normativa

Dirección Jurídica SENA

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