CONCEPTO 57245 DE 2013

(13 noviembre)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE

Bogotá D.C

XXXXXXXXXXXXXXX

ASUNTO: Prescripción de obligaciones

En atención a su comunicación radicado No. 8-2013-047194 de Fecha 16/09/2013 08:44:12 a.m., mediante la cual solicita se emita concepto sobre la situación que se presenta en la regional ante la existencia de cuatro (4) registros de cartera sin soportes ni título ejecutivo ni proceso de cobro que procure el recaudo de las mismas, de manera comedida procedemos a resolver su consulta en los siguientes términos.

PROBLEMA JURÍDICO

¿Cuáles son los requisitos para declarar la prescripción de obligaciones a cargo de la entidad?

SOPORTES NORMATIVOS

La normatividad interna de la entidad mediante Resolución 0210 del 15 de febrero de 2007, establece:

“Artículo 9º. Obligaciones que prestan mérito ejecutivo: Se harán efectivos por cobro coactivo administrativo, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible, los siguientes títulos:

1. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que impongan a favor del SENA el pago de una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley.

2. Los créditos originados como consecuencia de las acciones de repetición adelantadas por el SENA.

3. Las multas impuestas a los empleadores por el Ministerio de la Protección Social a favor del SENA, de que trata el artículo 30 numeral 5 de la Ley 119 de 1994.

4. Los aportes que el empleador obligado no haya cancelado al SENA en cumplimiento a lo ordenado por los artículos 7º, 8º y 9º de la Ley 21 de 1982 y numeral 4 de la Ley 119 de 1994.

5. Los aportes destinados por la Ley para el Fondo de Formación Profesional de la Industria de la Construcción, FIC, a que se refiere el artículo 1º del Decreto 1047 de 1983.

6. Las multas impuestas a los empleadores por incumplimiento de la obligación legal de cumplir con la cuota de aprendices, conforme a lo dispuesto en el artículo 13 numeral 13 de la Ley 119 de 1994.

7. Las cuotas partes pensionales a favor de la entidad que consten en las respectivas resoluciones de pensión de jubilación y a cargo de las entidades concurrentes, de conformidad con lo establecido en la Ley 33 de 1985, la Ley 1066 de 2006 y sus decretos reglamentarios.

8. Los mayores valores pagados en las mesadas pensionales como consecuencia de la compartibilidad de la pensión de jubilación con otra entidad de previsión social.

9. Los actos administrativos ejecutoriados que de conformidad con el artículo 31 de la Ley 119 de 1994, impongan a las Cajas de Compensación Familiar la obligación de girar al SENA los aportes recaudados.

10. Las multas impuestas como consecuencia de procesos disciplinarios adelantados contra funcionarios y ex funcionarios del SENA.

11. Los títulos valores y demás títulos ejecutivos girados a favor del SENA, de donde emane una obligación clara, expresa y actualmente exigible, que se originen en el recaudo de recursos públicos.

12. Las demás obligaciones en dinero que sean objeto de cobro coactivo administrativo y que consten en títulos ejecutivos, claros, expresos y exigibles a favor del SENA.

Artículo 10. Ejecutoria de los actos. Se entienden ejecutoriados los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo en los siguientes casos:

1. Cuando contra ellos no proceda recurso alguno.

2. Cuando vencido el término para interponer los recursos no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma.

3. Cuando se renuncia expresamente a los recursos o se desista de ellos.

4. Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho, se hayan decidido en forma definitiva.

Parágrafo. Los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo deberán ser remitidos al funcionario ejecutor, con la respectiva constancia de ejecutoria.”

Frente al tema de la presente consulta determina:

“Artículo 51. Concepto de prescripción. Es la extinción de la obligación a favor del deudor, por el transcurso de determinado tiempo sin que hayan existido acciones tendientes al cobro de la obligación por parte del SENA.”

ANÁLISIS JURÍDICO

Antes de definir sobre la figura jurídica de la prescripción en los términos solicitados por la Regional, es pertinente aclarar el conceptos de “pérdida de la fuerza ejecutoria” de los actos de la administración, situación conexa a esta solicitud y de igual importancia para el cobro de la cartera a favor del SENA.

De conformidad con lo previsto en los artículos 62 y 68 del C.C.A., la Fuerza Ejecutoria de los actos administrativos depende de dos aspectos fundamentales: la presunción de la legalidad del acto administrativo, siempre que no haya sido desvirtuada, y su firmeza cuando contra los citados actos administrativos no proceda ningún recurso, o los recursos interpuestos se hayan decidido, o no se interpongan recursos o se renuncie expresamente a ellos.

El artículo 64 del C.C.A., imprime el carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos, al indicar:

“Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por si mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados.”. (Subrayado fuera de texto).

El artículo 66 ibídem, contempla la institución de la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos de la administración, cuando anuncia:

“Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:

1. Por suspensión provisional.

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

3. Cuando al cabo de cinco años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le corresponden para ejecutarlos.

4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentra sometido el acto.

5. Cuando pierda su vigencia”. (Subrayado fuera de texto).

La Corte Constitucional en Sentencia C-69 del 23 de Febrero de 1.995 dijo que los actos administrativos, por regla general, son obligatorios mientras no hayan sido suspendidos o declarados nulos por la jurisdicción contenciosa administrativa, “ salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo”. La pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos, ocurre de manera excepcional, de conformidad con las causales establecidas por la ley, y en particular por el artículo 66 del Decreto 1º de 1.984.

De esta manera, el citado precepto, consagra por una parte la obligatoriedad de los actos administrativos como regla general, “salvo norma en contrario”, y como excepciones la pérdida de fuerza ejecutoria.

Cómo se hace efectiva o materializa la pérdida de Fuerza Ejecutoria de los actos de la Administración ?

Como en reiteradas ocasiones lo ha manifestado el Honorable Consejo de Estado “No existe en el Derecho Colombiano una acción autónoma declarativa del decaimiento de un acto administrativo o que declare por esa vía la pérdida de su fuerza ejecutoria. El decaimiento del acto administrativo es sólo un fenómeno que le hace perder fuerza ejecutoria y por lo tanto su declaración conforma una excepción alegable cuando la administración pretende hacerlo efectivo.” (Auto proferido por la Sección Tercera del Consejo de Estado el día 28 de Junio de 1.996).

Es preciso traer a este escenario conceptual, el pronunciamiento de la Honorable Corte Constitucional expuesto mediante sentencia C – 1341 de 2000 en la que reitera:

"No existe en el derecho colombiano una acción autónoma declarativa del decaimiento de un acto administrativo o que declare por esa vía la pérdida de su fuerza ejecutoria. El decaimiento de un acto administrativo es sólo un fenómeno que le hace perder fuerza ejecutoria, con otros que enumera el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo; y por lo tanto, su declaración conforma una excepción, alegable cuando la administración pretende hacerlo efectivo."

"Así no podrá pedirse, como acción, que el juez declare que el acto ha perdido fuerza ejecutoria por decaimiento; pero sí podrá excepcionar por la pérdida de esa fuerza, cuando la administración intente hacerlo cumplir en ejercicio del privilegio de la ejecución de oficio. Sucede en este punto algo similar a lo que ocurre cuando la administración intenta el cobro coactivo de una obligación que consta en un acto administrativo al cabo de cinco años de estar en firme, puesto que el ejecutado podrá alegar la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria, con apoyo en el numeral 3º del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, tal como lo acepta reiteradamente la jurisprudencia de esta corporación".

"En Colombia en el estado actual de su legislación, se repite, no existe acción que permita pedirle al juez, por ejemplo, que declare o bien la prescripción derivada de un acto administrativo o bien la pérdida de fuerza ejecutoria del mismo."

"(…)"

"Los casos de pérdida de fuerza ejecutoria buscan impedir que la administración le dé cumplimiento a los actos administrativos y no son ni pueden ser causales de nulidad de los mismos. Aquí tampoco pueden confundirse los fenómenos de validez con los de eficacia" (resaltado fuera de texto) Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Auto junio 28 de 1996 (C.P. Carlos Betancur Jaramillo)

A su vez, en otra oportunidad estableció:

"4.El fenómeno de la pérdida de fuerza ejecutoria no sólo es una situación que no encaja dentro de tales causales (de nulidad), sino que es una institución jurídica distinta de la anulación del acto administrativo; y, por lo mismo, tiene su propia regulación, de la cual surge que posea a su vez sus propias causales, a saber, las descritas en el artículo 66 del CCA, sus propias características, efectos, mecanismos para hacerla efectiva, etc."

"5. Como su nombre lo indica, dicha figura está referida específicamente a uno de los atributos o características del acto administrativo, cual es la de la ejecutividad del mismo, es decir, la obligación que en él hay implícita de su cumplimiento y obedecimiento, tanto por parte de la administración como de los administrados en lo que a cada uno corresponda …"

"Dentro de las cinco circunstancias o causas de pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, está la invocada por las actoras, esto es, la desaparición de sus fundamentos de derecho (num. 2º, art. 66 cit.), cuya ocurrencia para nada afecta la validez del acto, en cuanto deja incólumne la presunción de legalidad que lo acompaña, precisamente el atributo de éste que es el objeto de la acción de nulidad. Por lo mismo, tales causales de pérdida de ejecutoria, vienen a ser situaciones posteriores al nacimiento del acto de que se trate, y no tienen la virtud de provocar su anulación." (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia 4490 de febrero 19 de 1998 C.P. Juan Alberto Polo Figueroa).

De las normas trascritas con el apoyo de la jurisprudencia invocada es preciso señalar que los “funcionarios ejecutores” del SENA, bajo el esquema del Proceso de Jurisdicción Coactiva Administrativa, no tienen la facultad para declarar de oficio la pérdida de fuerza ejecutoria de sus actos. Lo que implica que quien pretenda alegar encontrarse dentro de una de las causales de pérdida de fuerza ejecutoria, especialmente la relacionada con el decaimiento del acto “cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos" debe alegarse como excepción o a petición de parte dentro del proceso.

Bajos estos parámetros, en aquellos casos en los que aparentemente se ha configurado la causal de “cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos" se debe proceder a continuar con la ejecución de los créditos, dictando los correspondientes mandamientos de pago y notificándolos, siguiendo adelante con el proceso, en los términos del Reglamento Interno de Cartera de la entidad – Resolución No. 00210 de 2007.

De manera que podemos concluir que uno de los criterios para recuperar la cartera que aparentemente, ha perdido fuerza ejecutoria en la Regional Caldas es continuando la ejecución de los créditos por vía Jurisdicción Coactiva Administrativa.

La prescripción en la acción de cobro.

Ahora bien, respecto al tema objeto de la consulta, considero pertinente fijar algunos parámetros respecto de la institución jurídica de la Prescripción de las obligaciones, con el fin de evaluar las limitantes de la ejecución de los créditos frente a esta afectación del título. Veamos:

A pesar de ser la prescripción una institución clásica de la jurisdicción civil y en su defecto propia de la jurisdicción penal, es en la primera en donde se encuentran regulados ampliamente no solo sus características, sus efectos, mecanismos de aplicación y la manera de hacerla exigible.

La jurisdicción contenciosa administrativa no cuenta dentro de su articulado en la parte sustancial ni procedimental con referencias de manera estricta hacia la prescripción pero resultaría de todas formas obtuso no asumir que sus efectos son muy similares en cuanto a aplicación se refiere a los aplicados en la jurisdicción civil.

Es sabido que la prescripción como tal es la institución jurídica consagrada en el Art. 2512 del Código Civil.

“La prescripción es un modo de adquirir las cosas ajenas, o de extinguir las acciones o derechos ajenos, por haberse poseído las cosas y no haberse ejercido dichas acciones y derechos durante cierto lapso de tiempo, y concurriendo los demás requisitos legales”.

Así mismo y para el tema de estudio, hace referencia el Código Civil a la prescripción como un medio para extinguir las acciones judiciales y en su artículo 2535 dice:

“La prescripción que extingue las acciones y derechos ajenos exige solamente cierto lapso de tiempo durante el cual no se hayan ejercido dichas acciones.

Se cuenta este tiempo desde que la obligación se haya hecho exigible judicialmente”.

Términos prescriptivos en la acción ejecutiva.

La ley 791 de 2002, mediante la cual se reducen los términos de prescripción en materia civil, en el artículo 8o. modificó el artículo 2536 del Código Civil, al prever:

"El artículo 2536. La acción ejecutiva se prescribe por cinco (5) años. Y la ordinaria por diez (10).

La acción ejecutiva se convierte en ordinaria por el lapso de cinco (5) años, y convertida en ordinaria durará solamente otros cinco (5).

Una vez interrumpida o renunciada una prescripción, comenzará a contarse nuevamente el respectivo término".

El artículo modificado estipulaba los términos de prescripción para la acción ejecutiva en diez (10) años y la ordinaria en veinte (20) años, lo que implica que la nueva ley, redujo los términos de prescripción de la acción ejecutiva y la ordinaria en la mitad.

Asimismo es preciso señalar, que el operador de la norma, deberá observar la vigencia de la ley para efectos de aplicar los términos prescriptivos respecto de los créditos originados en una u otra vigencia.

Para tal fin es necesario apoyarnos en las normas de interpretación de las vigencias normativas.

La ley 791 de 2002 indica que entrará en vigencia, a partir de la promulgación de la misma, ello es el 27 de diciembre de 2002, fecha en la cual fue publicada en el Diario Oficial.

Se debe inicialmente, acudir a los principios de hermenéutica jurídica para efectos de la interpretación del sentido de la ley 1066 de 2006, así se tiene, la ley posterior prevalece sobre la ley anterior; la ley especial debe aplicarse con prelación a la ley de carácter general; dentro de la equidad natural y la doctrina constitucional la crítica y la hermenéutica servirán para fijar el pensamiento del legislador y aclarar o armonizar disposiciones legales oscuras o incongruentes.

Al referirse a los efectos de la ley en el tiempo, la Corte Constitucional, en Sentencia C-377 de 2004 reiteró lo manifestado en la Sentencia C-329 de 200M.P. Rodrigo Escobar Gil, señaló que en principio, toda disposición legal surte sus efectos atribuyendo consecuencias normativas a aquellas situaciones de hecho que cumplan dos condiciones: 1) que sean subsumibles dentro de sus supuestos, y 2) que ocurran durante la vigencia de la ley. Esto es, como regla general las normas jurídicas rigen en relación con los hechos que tengan ocurrencia durante su vigencia, lo cual significa que, en principio, no se aplican a situaciones que se hayan consolidado con anterioridad a la fecha en que hayan empezado a regir –no tienen efectos retroactivos-, ni pueden aplicarse para gobernar acontecimientos que sean posteriores a su vigencia –no tienen efecto ultractivo.

La retroactividad y la ultractividad de la ley tienen carácter excepcional y deben estar expresamente previstas en el ordenamiento. Tal es el caso del principio de favorabilidad en materia penal, por virtud del cual “la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable” (C.P. art. 29), o de los efectos ultractivos de la ley procesal derogada, en relación con los términos que hubiesen empezado a correr y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, las cuales continúan rigiéndose por la ley antigua.

Con fundamento en los argumentos expuestos es válido apoyarnos en el contenido del artículo 41 de la Ley 153 de 1887, que señala:

“La prescripción iniciada bajo el imperio de una ley, y que no se hubiere completado aún al tiempo de promulgarse otra que la modifique, podrá ser regida por la primera o la segunda, á voluntad del prescribiente; pero eligiéndose la última, la prescripción no empezará a contarse sino desde la fecha en que la ley nueva hubiere empezado a regir”.

De manera precisa comenta la Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Civil, que las (...) mutaciones en la legislación ocasionan como es obvio, conflictos para la aplicación de leyes en el tiempo, para cuya solución el propio legislador establece reglas específicas de imperativo cumplimiento como ocurre con los artículos 41 y 42 de la ley 153 de 1887. En efecto, en virtud de la primera de las normas citadas, si el tiempo de posesión exigido por la legislación positiva anterior para la prescripción adquisitiva, “no se hubiere completado” al promulgarse la ley que lo modifica, podrá el prescribiente acogerse a una u otra ley según su voluntad, más si opta por la posterior “la prescripción no empezará a contarse sino desde la fecha en que la ley nueva hubiere empezado a regir…”.

De lo que se desprende que el artículo 41 establece una norma para que se puedan aplicar entre otros, el artículo 2536 del Código Civil, que consagra como la prescripción puede hacerse efectiva bajo una ley o bajo otra que la modifica, según elija el prescribiente.

Por último, la ley 1066 del 29 de julio de 2006 “Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”, precisó el termino de prescripción de las cuotas partes pensionales en tres (3) años siguientes al pago de la respectiva mesada pensional.

En ejercicio de las facultades dadas por la mencionada ley, el SENA expidió la Resolución No. 210 de 2006 – Reglamento Interno de Cartera - en la cual dedicó el Capítulo IX a los temas de prescripción de la obligaciones y remisibilidad, esta última, como una forma de extinguir las obligaciones a cargo del deudor, mediante la condonación de la deuda o renuncia del acreedor a exigir su cumplimiento. En materia de cobro coactivo, está estipulada la remisión para las personas que mueren sin dejar bienes, las que carecen de respaldo económico debidamente comprobado con las formalidades legales, y para los créditos que por su cuantía representan un menor costo beneficio frente al valor que se va a recuperar.

RESPUESTA JURÍDICA

De acuerdo con lo anterior, se procede a dar respuesta al interrogante planteado de la siguiente manera:

Pregunta: Es Posible Declarar la Prescripción en Procesos que se encuentran en reconstrucción de expedientes cuando no se ha podido encontrar ningún documento para establecer el estado actual del mismo y ha operado el fenómeno de la prescripción?”

Respuesta: Si bien la prescripción opera de conformidad con lo explicado en el acápite anterior, es primordial primeramente establecer la existencia del título que constituye la obligación para así determinar las forma de extinción del mismo ya sea por acción (iniciación del proceso de cobro y recaudo de la obligación) u omisión (declaratoria de la prescripción o pérdida de fuerza ejecutoria si es del caso).  Por lo anterior, es necesario acudir a todos los medios supletivos (verificar en administración de documentos de la Regional, Relaciones Corporativas, fiscalización, cartera y demás) con el fin de reconstruir el título ejecutivo y darle la ejecutividad al mismo en caso de no haber sido notificado en debida forma, para así determinar si ha operado o no cualquier forma de extinción de la obligación.

Es por demás anotar que, en caso de evidenciarse la existencia de la obligación, una vez determinada la pérdida del documento título valor base de la ejecución, se deben iniciar las correspondientes actuaciones penales (denuncia por pérdida o hurto de documentos) y administrativas tendientes a la cancelación y reposición del título valor.  

A este respecto, debemos indicarle que partir del 01 de octubre de 2012 y con la entrada en vigencia del artículo 398 de la Ley 1564 de 2012, nuevo código general del proceso, ya no es necesario que la persona a quien se le haya extraviado, deteriorado o le hayan hurtado un título valor interponga una demanda ante el juez civil, pues solo basta con que realice el siguiente procedimiento:

1. La persona que sufrió el extravío, pérdida, hurto, deterioro o la destrucción total o parcial de un título valor, deberá dirigir un escrito a la entidad o persona emisora, al aceptante o al girador del título, según sea el caso. En dicho escrito solicitará la cancelación, reposición o el pago si el titulo ya estuviere vencido. Adicionalmente deberá narrar las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que el titulo se extravió, fue hurtado, se destruyó o se deterioró.

2. Al escrito anterior deberá anexarle las constancias y pruebas del hecho que se alega, tales como: Denuncia por hurto, declaración por pérdida, etc.

3. En el caso de deterioro o destrucción parcial del título, deberá devolver este en el estado en que se encuentre a la entidad o persona emisora, al aceptante o al girador del título.

4. Una vez entregado el escrito con sus documentos soporte, el interesado deberá publicar un aviso en diario de circulación nacional. Dicho aviso deberá contener lo siguiente: informe sobre el extravío, hurto o destrucción total o parcial del título; indicar que se realizó petición de cancelación y reposición del título; identificar plenamente el titulo por su número, valor, fecha de apertura, otorgamiento o aceptación, fecha de vencimiento, persona o personas beneficiarias del título, nombre del emisor, aceptante o girador y dirección donde el emisor, aceptante o girador recibirán las notificaciones en caso de oposición de terceros.

5. Transcurridos 10 días desde la fecha de publicación del aviso, si no se presenta oposición de terceros comunicada por escrito ante la entidad o persona emisora, aceptante o giradora, esta podrá tener por cancelado el título y, si es del caso, pagarlo o reponer el documento. En este evento, el título extraviado, hurtado, deteriorado o destruido carecerá de valor y la entidad o persona emisora, aceptante o giradora estará legalmente facultada para reponerlo o cancelarlo.

Sin embargo, existen circunstancias en las cuales será obligatorio acudir al juez competente para que este ordene la cancelación, reposición y reivindicación del título valor, las cuales son:

a) Si se presenta oposición de terceros dentro de los 10 días siguientes a la publicación del aviso en diario de circulación nacional.

b) Si el emisor, aceptante o girador del título se niega a cancelarlo o a reponerlo por cualquier causa.

Cordial saludo,

MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA

Coordinadora Grupo de Conceptos y Producción Normativa

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