CIRCULAR 77 DE 2025
(abril 4)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
Bogotá D.C
1-0010
| Para: | Directores Regionales y Coordinadores de Relaciones Corporativas e Internacionales |
| Asunto: | Lineamientos por la entrada en vigencia del Acuerdo 2 de 2025, “por el cual se deja sin efecto el Acuerdo 10 de 2023” (Actualización listado de oficios y ocupaciones) |
1. Objetivo de la Circular
Con ocasión de la expedición y publicación del Acuerdo 2 de 2025, “por el cual se deja sin efecto el Acuerdo 10 de 2023 “por medio del cual se actualiza el listado de oficios y ocupaciones establecidos en el Acuerdo 09 de 2005 para determinar cuota de aprendizaje que les corresponde a las empresas obligadas”, mediante esta Circular se emiten lineamientos generales para orientar la consecuente transición normativa. El contenido de esta Circular no puede tomarse como decisión o resolución de ningún asunto o recurso en particular, pues estas deben responder al previo análisis y justificación técnica y jurídica, conforme a las particularidades de cada caso.
2. El Acuerdo 2 de 2025 rige a partir del 4 de marzo de 2025 y deja sin efecto el Acuerdo 10 de 2023
El Acuerdo 2 de 2025 fue publicado en el Diario Oficial No. 53047 del 3 de marzo de 2025. En consecuencia, por lo dispuesto en los artículos 65 y 87 de la Ley 1437 de 2011 y en el artículo 5 del Acuerdo en mención, este empezó a regir desde el 4 de marzo de 2025.
3. Los contratos de aprendizaje suscritos bajo el Acuerdo 10 de 2023 deben ejecutarse
La expedición y publicación del Acuerdo 2 de 2025 no afecta los contratos de aprendizaje suscritos en aplicación del Acuerdo 10 de 2023. En efecto, el artículo 3 del Acuerdo 2 de 2025 dispone expresamente que: "Los contratos de aprendizaje suscritos entre las empresas y los aprendices en aplicación del Acuerdo 10 de 2023 continuarán su curso de ejecución, dentro de los términos inicialmente pactados"
4. Los actos administrativos expedidos y en firme durante la vigencia del Acuerdo 10 de 2023 gozan de presunción de legalidad y tienen fuerza vinculante
Con fundamento en lo dispuesto por el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, los actos administrativos que se hayan expedido dentro del trámite de regulación de cuota de aprendizaje o de su incumplimiento y que hayan adquirido firmeza, en vigencia del Acuerdo 10 de 2023, se presume que están amparados por el principio de legalidad, que solo puede desvirtuarse mediante sentencia de anulación emitida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Por haber obtenido su firmeza, dichos actos administrativos gozan de carácter ejecutivo y ejecutorio, estando obligada la Entidad a ejecutar las decisiones que contengan dichos actos y a su cumplimiento por parte de los particulares destinatarios de sus disposiciones. En consecuencia, estando en firme, las empresas deberán proceder con el cumplimiento de las disposiciones establecidas en los mismos, por lo que pueden dar origen a la imposición y pago de multas, si hay lugar a ello por su incumplimiento.
5. A partir del 4 de marzo de 2025, la regulación de cuota de aprendizaje se realizará con base en el Acuerdo 9 de 2005
A partir del 4 de marzo de 2025, conforme a lo dispuesto en el artículo 4 del Acuerdo 2 de 2025, para realizar el procedimiento de regulación de cuota de aprendizaje no se tendrá en cuenta la actualización del listado de oficios y ocupaciones del Acuerdo 10 de 2023. Para estos efectos, se deberá aplicar el listado del Acuerdo 9 de 2005.
6. Los recursos pendientes de resolución deben analizarse considerando el Acuerdo 2 de 2025 y la realidad jurídica de cada caso en particular
El Acuerdo 2 de 2025 establece en su artículo 5 que rige a partir del día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial, lo cual es concordante con las disposiciones legales sobre vigencia de las normas en el tiempo.
Ahora bien, el Acuerdo no dispuso ninguna regla particular aplicable a las situaciones jurídicas en curso, como lo es el caso de los actos administrativos expedidos y que se encuentren en trámite de notificación, y los actos respecto de los cuales se hayan interpuesto recursos de reposición y apelación, y estén pendientes de resolución.
Al respecto, se recuerda que los artículos 52 y 53 de la Ley 4ª de 1913 -que si bien hablan expresamente de la ley, pero se entienden aplicables a toda clase de actos normativos- consagran que las normas solo producen efectos a partir de su promulgación, de lo cual se extrae el principio de irretroactividad de las normas o la prohibición de la aplicación retroactiva de las normas. Esa misma idea resulta de lo previsto en los artículos 1o y 2o de la Ley 153 de 1887.
El principio de irretroactividad de las normas está consagrado, en términos generales, como una expresión del derecho fundamental al debido proceso, pues el artículo 29 de la Constitución Política dispone: “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. // Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa (…)”
Para la jurisprudencia, cuando se hablade los efectos de las normas en el tiempo se parte de la base de que "la ley nueva rige todos los hechos y actos que se produzcan a partir de su vigencia'', y que en relación con las situaciones jurídicas en curso, " que no han generado situaciones consolidadas ni derechos adquiridos en el momento de entrar en vigencia la nueva ley, esta entra a regular dicha situación en el estado en que esté, sin perjuicio de que se respete lo ya surtido bajo la ley antigua." (Corte Constitucional, Sentencia C-619 de 2001).
Ahora bien, en relación con los efectos de las normas en el tiempo, la jurisprudencia ha concretado, con base en disposiciones constitucionales y legales, una serie de reglas que fueron resumidas por la jurisprudencia administrativa, así: "A manera de resumen, es posible plantear cuatro reglas generales en el derecho colombiano, a saber: 1. Todas las leyes se aplican hacia el futuro a partir de su vigencia, en el entendido de que no pueden desconocer los derechos adquiridos o situaciones consolidadas y que producen efectos inmediatos sobre las meras expectativas y las situaciones en curso. 2. Constitucionalmente existen dos límites expresos en cuanto a los efectos de las nuevas leyes que debe respetar el legislador: la existencia de derechos adquiridos con justo título en el artículo 58 constitucional y la irretroactividad legal en materia penal del artículo 29. (...) 3. El legislador puede definir la forma como cada ley en particular entra a regir, especialmente en relación con las situaciones en curso sobre las cuales la ley derogada tiene efecto ultraactivo, y en las cuales la ley nueva tiene efecto inmediato. 4. Ante el silencio del legislador sobre la aplicación de la nueva ley a las situaciones en curso, y sin que implique desconocer la vigencia suele acudirse a las reglas contenidas en el Código Civil y en la Ley 153 de 1887” [Consejo de Estado en Concepto del 27 de julio de 2011 radicación 11001-03-06-000-2011-00040-00(2064)]
De igual manera, la Corte Constitucional ha explicado la retroactividad de las normas, en los siguientes términos: "La retroactividad se configura cuando una norma se aplica a las situaciones que se consolidaron con anterioridad a su entrada en vigencia. La irretroactividad de la legislación implica, entonces, la imposibilidad genérica de afectar situaciones jurídicas consolidadas antes de la entrada en vigencia de una disposición nueva. El alcance de esta proscripción -que, como se vio, cuenta con fundamento constitucional- se plasma en que la nueva disposición no tiene vocación para afectar hechos o consecuencias jurídicas que se han formado válidamente al amparo de una ley anterior, como garantía de seguridad jurídica. En consecuencia, la excepcional aplicación retroactiva de una norma sólo puede tener lugar por expresa disposición del legislador -en tanto productor de la norma-, jamás al arbitrio del juez" [Corte Constitucional, sentencia SU-309 de 2019]
La regla del efecto inmediato obliga a adoptar un lineamiento en relación con los actos administrativos expedidos en vigencia del Acuerdo 10 de 2023 que, a la fecha, no han adquirido firmeza por estar en curso el trámite de notificación o la resolución de los recursos interpuestos.
Sin embargo, por el hecho de que cada recurso debe ser resuelto considerando las circunstancias de hecho y de derecho que le dieron origen, los motivos del recurso y las particularidades propias de cada caso, no es posible dar un lineamiento general en un único sentido, ni puede esta Circular tomarse como decisión de ningún recurso en particular, pues los efectos de la entrada en vigencia del Acuerdo 2 de 2025 deben ser analizados y modulados individuamente frente a las situaciones jurídicas por los encargados de la sustanciación y resolución.
En aplicación del efecto inmediato de las normas, el criterio general que se adopta consiste en que el Acuerdo 2 de 2025 debe ser tenido en cuenta al momento de resolver los recursos de reposición y apelación contra los actos administrativos de regulación de cuota de aprendizaje que estén cursando y no hayan sido resueltos. Con esta aplicación, no se está atentando en contra del principio de irretroactividad de las normas, pues como lo explicó la jurisprudencia citada, tal principio solo opera respecto de situaciones jurídicas consolidadas, que es precisamente lo que no ocurre cuando está pendiente de decidirse un recurso, pues a la luz del artículo 87 de la Ley 1437 de 2011, el correspondiente acto no habrá adquirido firmeza.
En tal sentido, de acuerdo con la realidad fáctica y jurídica de cada caso, los recursos serán tramitados conforme a las disposiciones de la Ley 1437 de 2011 y, al resolverse, deberán ser considerados los efectos del Acuerdo 2 de 2025 sobre la cuota de aprendizaje a regular a la respectiva empresa o empleador, teniendo en cuenta su naturaleza jurídica, su actividad económica, el número de empleados, y demás aspectos que incidan en el proceso y análisis tendiente a la regulación de la cuota, realizando los ajustes que se justifiquen técnica y jurídicamente con fundamento en lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 789 de 2002, las disposiciones del Decreto 1072 de 2015, el Acuerdo 9 de 2005 y demás normas aplicables a esta específica materia.
7. Los actos administrativos de regulación de cuota que hayan sido expedidos en vigencia del Acuerdo 10 de 2023 y se encuentren en trámite de notificación, continuarán su trámite
Estos lineamientos también deberán tenerse en cuenta para definir el trámite de los actos administrativos de regulación de cuota que se hayan expedido con base en las disposiciones del Acuerdo 10 de 2023 y que a la fecha no hayan sido notificados.
Para estos casos, las Direcciones Regionales continuarán con el trámite de notificación y, en el evento de presentarse recursos, los mismos serán analizados y decididos considerando el Acuerdo 2 de 2025 y la realidad jurídica de cada caso en particular, conforme a lo expuesto en el punto anterior de estos lineamientos.
8. Procesos de regulación de cuota de aprendizaje en curso sin acto administrativo expedido
De conformidad con los anteriores lineamientos, los procesos o trámites de regulación de cuota de aprendizaje que estén por iniciarse o que hayan iniciado sin que a la fecha se haya expedido el acto administrativo, tendrán en cuenta lo dispuesto en el Acuerdo 2 de 2025, para todos los efectos.
Por lo anterior, las Direcciones Regionales procederán a hacer los análisis, ajustes o requerimientos necesarios para que estos se adelanten y culminen considerando lo dispuesto en el artículo 4 de Acuerdo 2 de 2025, esto es, que para dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 33 de la Ley 789 de 2002 se deberá aplicar el Acuerdo 9 de 2005.
Por la misma razón, si las empresas o empleadores presentaron hasta el 3 de marzo de 2024 las matrices de la planta de empleados conforme al listado del Acuerdo 10 de 2023, las revisiones o análisis que se deben adelantar para determinar la cuota de aprendizaje se harán teniendo en cuenta el Acuerdo 9 de 2005, si razonada y justificadamente se presentan cambios que incidan en el procedimiento.
Las Direcciones Regionales harán los análisis y ajustes por su cuenta, pudiendo realizar los requerimientos que consideren procedentes para el ajuste de información o actualización de las matrices presentadas a las disposiciones del Acuerdo 9 de 2005, de acuerdo con los procedimientos internos establecidos y lo dispuesto en las normas aplicables a la materia.
Por lo demás, el SENA dará cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 2.2.6.3.11 del Decreto 1072 de 2015, que entre sus disposiciones para la regulación de la cuota de aprendices considera que "la determinación del número mínimo obligatorio de aprendices por parte del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, se efectuará conforme al procedimiento establecido en el artículo 33 de la Ley 789 de 2002" y que "cuando se presente variación en el número de empleados que incida en la cuota mínima de aprendices, la empresa patrocinadora deberá informar por escrito tal circunstancia a la Regional del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA donde funcione el domicilio principal de la empresa."
Respecto a esta última disposición, el artículo agrega que: "El empleador podrá presentar la información en la variación del número de empleados en los siguientes períodos: julio y enero o marzo y septiembre, así: / 1.1. El empleador que remita la información en los meses de julio y enero, deberá hacerlo adjuntando el reporte de la planta de trabajadores de la siguiente manera (...). //2. El empleador que remita la información en los meses de marzo y septiembre, deberá hacerlo adjuntado el reporte de la planta de trabajadores de la siguiente manera (...)."
Es importante señalar que el parágrafo 1 dispone lo siguiente "El empleador, a través del representante legal o su apoderado, remitirá la información únicamente en las oportunidades señaladas en los numeral 1 o 2 del presente artículo, para lo cual deberá informar por escrito al Servicio Nacional de Aprendizaje SENA donde funcione el domicilio de la empresa. // En caso de que el empleador se encuentre en situación de insolvencia a que alude la Ley 1116 de 2006, podrá reportar la información en cualquier mes."
De conformidad con lo anterior, los empleadores que presenten la información para la regulación de la cuota en el mes de enero podrán reportar la variación en el número de empleados en julio, y quienes la presenten en marzo podrán reportarla nuevamente en septiembre de conformidad con el Decreto 1334 de 2018 (compilado en el Decreto 1072 de 2015),siendo estos los únicos períodos previstos para ese fin, a excepción delos empleadores en situación de insolvencia, para quienes la norma autoriza a reportar la variación en cualquier tiempo.
8. Incumplimientos de las cuotas de aprendizaje reguladas en vigencia del Acuerdo 10 de 2023
En relación con el posible incumplimiento de las cuotas de aprendizaje reguladas durante la vigencia del Acuerdo 10 de 2023, debe tenerse en cuenta que la posibilidad de imponer multas por ese hecho obedece a una facultad y mandato con debido sustento legal, que tiene la finalidad de asegurar el cumplimiento de la obligación establecida en el artículo 32 de la Ley 789 de 2002.
De conformidad con el numeral 16 del artículo 4 del Decreto 249 de 2004, es función del Director General "imponer a los empleadores las sanciones a que haya lugar, en los términos establecidos en la ley y demás normas complementarias" y, a su vez, el numeral 13 del artículo 13 de la Ley 119 de 1994, indica que es función de la misma autoridad, "imponer a los empleadores que no mantengan el número de aprendices que les corresponda, o no hubieren suscrito los contratos respectivos al iniciarse cada período de enseñanza, multas mensuales hasta por un salario mínimo mensual legal, por cada aprendiz" Esta última norma prevé que "en firme los actos administrativos correspondientes, prestarán mérito ejecutivo."
El Decreto 1072 de 2015 reitera el origen legal de la obligación de contratar aprendices, específicamente en el artículo 2.2.6.3.11 (modificado por el Decreto 1334 de 2018), que trata de la regulación de la cuota de aprendizaje, pues ahí se indica que esta será determinada en los términos de la Ley por las Direcciones Regionales del SENA y que se efectuará "sin perjuicio de la obligación que les asiste a los empleadores de vincularlos o realizar la monetización, debiendo informar a la Regional del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, donde funcione el domicilio principal de la empresa, dentro del mes siguiente a la contratación o monetización de la cuota mínima obligatoria"
Por otra parte, en el artículo 2.2.6.3.15, el citado Decreto dispone que el SENA "impondrá sanciones, conforme lo establece el numeral 16 del artículo 4 del Decreto 249 de 2004, (...) cuando el empleador incumpla con la vinculación o monetización de la cuota mínima de aprendices, de conformidad con lo previsto en el presente capítulo." Y agrega que "el incumplimiento en el pago de la cuota mensual (...), cuando el patrocinador haya optado por la monetización total o parcial de la cuota de aprendices, dará lugar al pago de intereses moratorios diarios los cuales deberán liquidarse hasta la fecha en que se realice el pago correspondiente."
El parágrafo de este último artículo establece que "la cancelación de la multa por incumplimiento de la obligación de contratar aprendices no exime al patrocinador del cumplimiento de la obligación principal incumplida o el pago de la monetización de la cuota de aprendizaje según corresponda, de conformidad con las siguientes opciones (...)."
El contexto normativo del incumplimiento de la cuota de aprendizaje y de la facultad de imponer multas para sancionar su incumplimiento y conminar a su cumplimiento, se complementa con las disposiciones del Acuerdo 2 de 2013, “por el cual se expiden normas para la aplicación del artículo 168 de la Ley 1450 de 2011 y se establecen parámetros para la imposición de sanciones por incumplimiento en la cuota de aprendices o en la monetización."
El artículo 5 de dicho Acuerdo [1], modificado por el Acuerdo 4 de 2014, establece que “Se considera que hay incumplimiento cuando el empleador obligado a contratar aprendices no ha suscrito los respectivos contratos o no ha pagado la monetización dentro del término y los procedimientos establecidos en el Acuerdo SENA número 011 de 2008, o el que lo modifique o sustituya."
Para claridad en torno a los lineamientos de esta Circular, se precisa que el artículo 1 del Acuerdo 11 de 2008 establece que "una vez en firme el acto administrativo que determine o modifique la cuota de aprendices, el empleador obligado deberá suscribir los correspondientes contratos dentro de los 20 días hábiles siguientes, en caso de que hubiere optado por cumplir la cuota con tratando aprendices." Según el artículo 3 de este mismo Acuerdo, en el plazo indicado, el empleador obligado deberá realizar las actividades de evaluación de perfil, preselección de aprendices, petición solicitando aprendices con perfil específico, y registro de contratos de aprendices en el Sistema de Gestión Virtual de Aprendices. En esta última actividad, el Acuerdo prevé que "si el empleador opta por la monetización total o parcial de la cuota de aprendizaje, deberá indicar esta decisión en el SGVA y registrar en ese aplicativo cada uno de los pagos que haga por este concepto."
El citado artículo 5 del Acuerdo 2 de 2013 (modificado por el Acuerdo 4 de 2014)continúa indicando que "el incumplimiento de la cuota de aprendices o del pago de la monetización, dará lugar a la imposición de multa (s) en los términos legales, que se impondrán de manera sucesiva mensual, hasta cuando se verifique que ha (n) cesados el (los) motivo (s) de incumplimiento, incluido el pago de la obligación principal."
El Acuerdo 2 de 2013, con sus respectivas modificaciones mediante Acuerdo 4 de 2014, contiene las demás reglas y disposiciones operativas en torno a la imposición de multas, tales como la periodicidad, el monto, las variables aplicables cuando lo incumplido es la monetización, las alternativas para el cumplimiento de la obligación principal, el mérito ejecutivo y el cobro, la graduación de las multas y el procedimiento para imponerlas.
De las normas citadas se resalta que, de conformidad con todas ellas, la obligación legal de cumplir con la cuota de aprendices está respaldada por la posibilidad de imposición de multas prevista en la ley y normas reglamentarias en esta materia. Estas normas, a su vez, dan el mandato al SENA de imponer consecuencias jurídicas por el incumplimiento de la obligación de vincular aprendices, por lo que esta facultad se ejerce con pleno sustento normativo.
Por otra parte, las normas establecen que las multas no eximen al empleador o empresa de cumplir con la obligación principal, por lo cual se debe considerar que estas tienen el carácter de conminatorias, es decir, están dirigidas a exigir el cumplimiento de la cuota de aprendizaje (sea que esta se realicemediante la contratación de aprendices o su monetización). Por lo mismo,se descarta que las multas por el incumplimiento de la cuota de aprendizaje tengan la finalidad de indemnizar, reparar o compensar dicho incumplimiento, porque la obligación subsiste a pesar de la imposición de la multa.
Por último, bajo la condición de que los actos administrativos que regulan la cuota estén en firme, a partir de ese momento y mientras los mismos estén vigentes y sean exigibles, los obligados a cumplir con la cuota de aprendizaje, sea a través de la contratación o monetización, tienen un plazo claramente determinado para cumplir con esa obligación. Si al cabo de ese plazo el obligado no ha dado cumplimiento a su deber legal, incurre en el incumplimiento que activa la facultad y deber del SENA de conminarlo e imponer la correspondiente multa a través del acto que presta mérito ejecutivo y que, se reitera, no exime al empleador de la obligación principal.
En este sentido, al requerirse un análisis caso a caso del que depende la determinación de la ocurrencia del incumplimiento y la graduación de la multa, no entra en el alcance de esta Circular determinar si hubo o no incumplimiento sin que se agote el procedimiento que las normas han establecido para el efecto. Además, debe considerarse que el grado de incidencia del Acuerdo 10 de 2023 en las cuotas reguladas es variable, pues es previsible que el listado actualizado con aquel, haya o no haya tenido efectos al momento de determinarlas.
No obstante, bajo la premisa de que las cuotas de aprendices fijadas mediante actos administrativos expedidos en aplicación del Acuerdo 10 de 2023 gozan de presunción de legalidad y producen plenos efectos, como se ha expuesto en esta Circular, las Direcciones Regionales del SENA están en el deber de verificar el cumplimiento de las mismas y actuar de conformidad con el ordenamiento vigente, imponiendo las multas que procedan en los respectivos casos.
Es responsabilidad de las Direcciones Regionales, los operadores jurídicos en las distintas instancias y la Dirección de Promoción y Relaciones Corporativas, adelantar los análisis conforme a la realidad jurídica, económica y fáctica de cada caso, y verificar la aplicación de estas orientaciones, según el estado en que se encuentre, y adoptar las decisiones que procedan, con la garantía del debido proceso y sin perjuicio de los recursos o controles que activen los empleadores sancionados.
Cordialmente,
MANUELA VALENTINA GARCÍA CANO
Directora Jurídica
1. El incumplimiento de la cuota regulada de aprendices fue regulado inicialmente en el artículo 4 del Acuerdo 15 de 2003. Dicho artículo fue modificado por el Acuerdo 2 de 2013, que a su vez fue modificado por el Acuerdo 4 de 2014.
