CONCEPTO 10229 DE 2024
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
| Para: | XXXXX |
| De: | Martha Bibiana Lozano Medina, Coordinadora Grupo Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos - Dirección Jurídica - 1-0020 |
| Asunto: | Concepto entrega bonos o bienes en especie Auxilio Infantil – Programas de Bienestar |
Hemos recibido la comunicación electrónica radicada con el número 25-9-2024-010229 de fecha 27 de marzo de 2024 mediante la cual solicita concepto sobre si para la ejecución correcta del programa AGUINALDO INFANTIL, es viable generar la entrega a los beneficiarios de “bonos regalo” “tarjetas de regalo” “tarjetas electrónicas” u otras modalidad de BONO, o si por lo contrario, existe directriz interna expedida por parte de la Secretaría General, en la que prohíba la entrega de dichos elementos para el cumplimiento del Plan de Bienestar Social e Incentivos (2024), y por lo tanto, se hayan impartido lineamientos para la ejecución de otro tipo de actividades para llevar a cabo el referido programa.
ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
PRECEDENTES NORMATIVOS
Para el análisis del presente concepto se tendrán en cuenta los siguientes fundamentos normativos, y doctrinales:
Decreto ley 1567 de 1998 “Por el cual se crean el Sistema Nacional de Capacitación y el sistema de estímulos para los empleados del Estado” – artículos 13, 16, 19, 25, 34.
Ley 2342 de 2023 (diciembre 15) “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2024” - artículo 17:
Decreto 199 de 2024 (20 de febrero) por el cual se establece el Plan de Austeridad del Gasto 2024 para los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación.
Decreto 2295 de 2023 (29 de diciembre) “por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2024, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos” - artículo 17
Decreto 1083 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública” - artículos 2.2.10.1., 2.2.10.6, 2.2.10.8.
Decreto 1068 de 2015 “por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público”- título 4 capítulo I
Decreto 3632 de 1985 “Por el cual se dicta una disposición sobre bienestar social”
Resolución 0174 de 2024 “Por la cual se establecen directrices para el Sistema de Estímulos y del Plan de Bienestar Social e Incentivos del SENA”
Circular 3-2024-000045 de 2024 (14 de febrero) emanada de la Secretaría General del SENA -“Lineamientos Plan de Bienestar Social e Incentivos 2024”
ANÁLISIS JURÍDICO
1o. El Decreto ley 1567 de 1998 “Por el cual se crean el Sistema Nacional de Capacitación y el sistema de estímulos para los empleados del Estado” en los programas de estímulos y bienestar, señala:
“Artículo 13.- Sistema de Estímulos para los Empleados del Estado. Establécese el sistema de estímulos, el cual estará conformado por el conjunto interrelacionado y coherente de políticas, planes, entidades, disposiciones legales y programas de bienestar e incentivos que interactúan con el propósito de elevar los niveles de eficiencia, satisfacción, desarrollo y bienestar de los empleados del Estado en el desempeño de su labor y de contribuir al cumplimiento efectivo de los resultados institucionales.
“Artículo 16.- Componentes del Sistema de Estímulos. El sistema de estímulos está integrado por los siguientes componentes:
a. Políticas Públicas. Las orientaciones y los propósitos del sistema de estímulos estarán definidos por las políticas de administración pública, de organización y gestión administrativa, de gestión del talento humano y en especial por las políticas de bienestar social a través de las cuales se garantizará el manejo integral de los procesos organizacionales y de la gestión humana;
b. Planes. La organización de las acciones y de los recursos para el desarrollo institucional de las entidades y para el manejo y la promoción del talento humano en función de un desempeño efectivo, estará consignada en sus respectivas programaciones y en éstas se incluirán, en forma articulada, los planes, programas y proyectos de capacitación, bienestar e incentivos con el fin de garantizar su efectivo cumplimiento.
(…)
e. Los programas de bienestar social e incentivos. El sistema de estímulos a los empleados del Estado expresará en programas de bienestar social e incentivos. Dichos programas serán diseñados por cada entidad armonizando las políticas generales y las necesidades particulares e institucionales.
“Artículo 19.- Programas Anuales. Las entidades públicas que se rigen por las disposiciones contenidas en el presente Decreto - ley están en la obligación de organizar anualmente, para sus empleados, programas de bienestar social e incentivos.
“Artículo 25.- Proceso de Gestión de los Programas de Bienestar. Para el diseño y la ejecución de los programas de bienestar social las entidades deberán seguir el proceso de gestión que se describe a continuación:
a. Estudio de las necesidades de los empleados y de sus familias, con el fin de establecer prioridades y seleccionar alternativas, de acuerdo con los lineamientos señalados en las estrategias de desarrollo institucional y en las políticas del Gobierno Nacional
b. Diseño de programas y proyectos para atender las necesidades detectadas, que tengan amplia cobertura institucional y que incluyan recursos internos e interinstitucionales disponibles; (…)
“Parágrafo.- En el proceso de gestión debe promoverse la participación activa de los empleados de la identificación de necesidades, en la planeación, en la ejecución y en la evaluación de los programas de bienestar social.
“Artículo 34.- Plan Mínimo de Incentivos. El jefe de cada entidad deberá a adoptar y desarrollar internamente planes anuales de incentivos institucionales, de acuerdo con la ley y los reglamentos…”
Por su parte, el Decreto 1083 de 2015 prevé:
ARTÍCULO 2.2.10.1. Programas de estímulos. Las entidades deberán organizar programas de estímulos con el fin de motivar el desempeño eficaz y el compromiso de sus empleados. Los estímulos se implementarán a través de programas de bienestar social.
“ARTÍCULO 2.2.10.6. Identificación de necesidades y expectativas en los programas de bienestar. Los programas de bienestar responderán a estudios técnicos que permitan, a partir de la identificación de necesidades y expectativas de los empleados, determinar actividades y grupos de beneficiarios bajo criterios de equidad, eficiencia mayor cubrimiento institucional.
“ARTÍCULO 2.2.10.8. Planes de incentivos. Los planes de incentivos, enmarcados dentro de los planes de bienestar social, tienen por objeto otorgar reconocimientos por el buen desempeño, propiciando así una cultura de trabajo orientada a la calidad y productividad bajo un esquema de mayor compromiso con los objetivos de las entidades.
(Decreto 1227 de 2005, art. 76)
2o. Acorde con lo establecido en el artículo 34 del Decreto ley 1567 de 1998, mediante Resolución 0174 de 2024[1] (30 de enero) expedida por el Director General del SENA se establecieron las directrices para el Sistema de Estímulos y del Plan de Bienestar Social e Incentivos del SENA.
El parágrafo 2o del artículo 4o de la Resolución 0174 de 2024 establece que “Cada Dirección Regional elaborará su Plan de Bienestar Regional con sujeción a los lineamientos emitidos por la Secretaría General del SENA”.
Al respecto, mediante Circular 3-2024-000045 de 2024 ( 14 de febrero) emanada de la Secretaría General del SENA se compartieron los “Lineamientos Plan de Bienestar Social e Incentivos 2024”, aprobado en la cuarta sesión del Comité Institucional de Gestión y Desempeño, el cual puede consultarse en el siguiente enlace:
https://www.sena.edu.co/es-co/transparencia/Paginas/plan-de-bienestar-social-e-incentivos.aspx
Ahora, el artículo 15 de la Resolución 0174 de 2024 sobre los programas de protección y beneficios del cual hace parte el programa “Aguinaldo Infantil” establece:
“Artículo 15. Protección y Servicios Sociales. Abarcan los programas destinados a satisfacer las necesidades de protección, ocio, identidad, aprendizaje del empleado público, trabajador oficial y su grupo familiar; con el fin de mejorar sus niveles de salud, vivienda, recreación, cultura y educación.
En estos programas podrá participar el servidor público y su grupo familiar, de acuerdo con el propósito de la actividad y disponibilidad presupuestal de cada Regional. Los cuales deben responder al diagnóstico de necesidades de bienestar de la vigencia y atendiendo a la priorización de estos.
Los beneficios de protección y servicios sociales comprenden los siguientes programas:
(…)
m. Aguinaldo infantil: Beneficio de carácter educativo, recreativo o didáctico, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 3632 de 1985 y la Ley 119 de 1994, que está destinado a los hijos y/o hijastros de los empleados públicos y trabajadores oficiales hasta los doce (12) años 364 días, debe desarrollarse entre el quince (15) de noviembre y el quince (15) de diciembre de cada año. El valor establecido para cada vigencia es el del año inmediatamente anterior, incrementado por el IPC establecido por el gobierno nacional...”.
En este sentido, el Decreto 3632 de 1985 “Por el cual se dicta una disposición sobre bienestar social” establece en su artículo 1º que “ Los ministerios, los departamentos administrativos, las unidades administrativas especiales, las superintendencias y los establecimientos públicos del orden nacional, dentro de los programas de bienestar social, podrán otorgar a los hijos de sus empleados oficiales, cuya edad no sobrepase los doce (12) años, en una sola oportunidad, en diciembre de cada año, beneficios en especie de carácter educativo, recreativo o didáctico”.
Conviene indicar que el Decreto 3632 de 1985 es una norma de carácter reglamentario, dictado por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades otorgadas por el entonces numeral 3o del artículo 120 de la Constitución de 1886[2].
Empero, es pertinente recordar que la Ley 119 de 1994 "Por la cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, se deroga el Decreto 2149 de 1992 y se dictan otras disposiciones", dispuso en su artículo 45 que los beneficios y derechos que venían disfrutando los empleados públicos del SENA derivados de las relaciones laborales existentes a la fecha de su expedición continuarían vigentes y no podrán ser desconocidos ni afectados por normas posteriores.
En torno a este punto, el Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa de la Dirección Jurídica (hoy denominado Grupo Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos) en Concepto 64428 de 2017 indicó:
“(…) el inciso segundo del artículo 45 de la Ley 119 de 1994 establece que los beneficios vigentes, indicando de manera enunciativa, más no taxativa, algunos de ellos, tales como el Fondo Nacional de Vivienda, el Servicio Médico Asistencial y el Auxilio Educativo, entre otros, podrán ser revisados por los órganos competentes del SENA sujetándose a las normas que lo rigen. No obstante, el aguinaldo infantil al interior de la Entidad ha continuado vigente y ha sido incorporado en las distintas resoluciones que regulan el programa de bienestar social para los empleados públicos del SENA, sin variación alguna.
Cabe precisar que el sentido primigenio con que se empezó a otorgar el aguinaldo infantil, en especie y con carácter educativo, recreativo o didáctico se ha mantenido. Sin embargo, es pertinente analizar el impacto de las normas sobre austeridad en el gasto frente a este tipo de beneficio en especie”.
3º. En relación con la organización de las actividades de los programas de bienestar, la Resolución 0174 de 2024 señala en su artículo 9o:
“Artículo 9. Organización. Las actividades del programa de bienestar deberán ser organizadas y ejecutadas con plena observancia de las normas vigentes, de conformidad con los lineamientos sobre austeridad del gasto público, atendiendo el régimen de contratación de presupuesto público.
Pues bien, respecto a los recursos que deben asignarse y ejecutarse para los programas de bienestar, la Ley 2342 de 2023 (diciembre 15) “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2024” dispone en su artículo 17:
“ARTÍCULO 17. Los recursos destinados a programas de capacitación y bienestar social no pueden tener por objeto crear o incrementar salarios, bonificaciones, sobresueldos, primas, prestaciones sociales, remuneraciones extralegales o estímulos pecuniarios ocasionales que la ley no haya establecido para los servidores públicos, ni servir para otorgar beneficios directos en dinero o en especie…”
Por su parte, el artículo 17 del Decreto 2295 de 2023 (29 de diciembre) “por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2024, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos” establece:
“Artículo 17. Los recursos destinados a programas de capacitación y bienestar social no pueden tener por objeto crear o incrementar salarios, bonificaciones, sobresueldos, primas, prestaciones sociales, remuneraciones extralegales o estímulos pecuniarios ocasionales que la ley no haya establecido para los servidores públicos, ni servir para otorgar beneficios directos en dinero o en especie…” (Negrillas y subrayado fuera de texto)
4o. En cuanto a las nomas de austeridad del gasto, mediante Decreto 199 de 2024 (20 de febrero) se estableció el Plan de Austeridad del Gasto 2024 para los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación durante la vigencia fiscal de 2024, el cual se aplica a los siguientes asuntos: Modificación de planta de personal, estructura administrativa y gastos de personal; contratación de personal para la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión; horas extras y vacaciones; arrendamiento y mantenimiento de bienes inmuebles, cambio de sede y adquisición de bienes muebles e inmuebles; prelación de encuentros virtuales; suministro de tiquetes; reconocimiento de viáticos; delegaciones oficiales; autorización previa al trámite de comisiones al exterior; eventos; esquemas de seguridad; vigilancia; ahorro en publicidad estatal; papelería y telefonía; suscripción a periódicos y revistas, publicaciones y bases de datos; austeridad en eventos y regalos corporativos, “souvenirs” o recuerdos; condecoraciones; racionalización en la contratación de estudios; reducción de transferencias corrientes; sostenibilidad ambiental.
Por su parte, en el título 4 capítulo I del Decreto 1068 de 2015 “por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público” se establecen medidas de austeridad del gasto.
CONCLUSIÓN
De acuerdo con las disposiciones del Decreto ley 1567 de 1998 y el Decreto 1083 de 2015, la ejecución de las actividades relacionadas con el bienestar social e incentivos de los servidores públicos, se determina por el estudio de necesidades efectuado por la entidad y por el diseño de programas y proyectos para atender estas necesidades, para cual deben apropiarse anualmente en sus respectivos presupuestos, los recursos necesarios para el cumplimiento de las obligaciones emanadas de los programas de bienestar social o incentivos que se adopten, los cuales se ejecutarán de conformidad con los programas y proyectos diseñados y ejecutados con plena observancia de las normas vigente, tal como lo señala el artículo 9o de la Resolución 0174 de 2024.
De esta manera, conforme con los programas de bienestar regulados al interior del SENA por la Resolución 0174 de 2024, se encuentra que el aguinaldo infantil es un beneficio en especie de carácter educativo, recreativo o didáctico que hace parte de las actividades de los programas de bienestar que se desarrollen en el mes de noviembre o diciembre de cada año con los hijos y/o hijastros de los empleados públicos menores de 12 años.
El beneficio del aguinaldo infantil fue incorporado inicialmente en el Decreto reglamentario 3632 de 1985, donde se indica que debe tener un carácter educativo, recreativo o didáctico.
Así las cosas, de acuerdo con lo dispuesto en las leyes que decretan el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones de cada año, que para la vigencia fiscal de 2024 fue decretado por la Ley 2342 de 2023 y los decretos mediante los cuales se liquida el presupuesto de cada anualidad, entre ellos, el Decreto 2295 de 2023, consideramos que el aguinaldo infantil no podría ser otorgado como un beneficio directo en dinero o especie, pues se desvirtúa el carácter educativo, recreativo o didáctico a que se refiere el Decreto 3632 de 1985.
Al respecto, el Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa de la Dirección Jurídica (hoy denominado Grupo Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos) en Concepto 64428 de 2017 señaló:
“(…) Ahora bien, en cuanto a la actividad relativa al aguinaldo infantil, lo que proscribe la norma presupuestal es que se entregue a los hijos de los empleados públicos regalos representados en bono en especie o en dinero, que equivale a un beneficio directo, lo cual en nada contribuye al carácter educativo, recreativo o didáctico que debe tener la actividad relacionada con la navidad para los hijos de los empleados públicos en el marco del programa de bienestar social…”
Ahora, tal como antes quedó indicado, los Decretos 199 de 2024 y 1068 de 2015 no establecen medidas sobre austeridad del gasto en materia de las actividades de los programas de bienestar para los empleados públicos y sus familias, pues por encontrarse dichos programas regulados por normas con fuerza material de ley como es el caso del Decreto ley 1567 de 1998 y al tratarse de derechos y beneficios de los servidores públicos consagrados en la ley, no sería factible, en nuestro criterio, expedir medidas que limiten o restrinjan tales derechos, entre los cuales se encuentran las actividades propias de los programas de bienestar.
En el caso de los trabajadores oficiales debe tenerse en cuenta lo establecido en el artículo 115 de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre el SENA y SINTRASENA, que establece que el aguinaldo infantil se debe seguir entregando a los hijos de los trabajadores oficiales en las mismas condiciones en que lo venía otorgando la entidad.
Finalmente, y sin perjuicio de lo contemplado en la Circular 3-2024-000045 de 2024 (14 de febrero) emanada de la Secretaría General del SENA mediante la cual se compartieron los ““Lineamientos Plan de Bienestar Social e Incentivos 2024”, estimamos necesario reiterar lo expuesto en el referido Concepto 64428 de 2017 en el sentido de que por parte de la Secretaría General del SENA se impartan directrices precisando las actividades y la forma en que se debe ejecutar el programa del aguinaldo infantil dentro del marco trazado por la prohibición incorporada en las normas sobre decreto y liquidación anual del presupuesto, con la finalidad de hacer claridad sobre la entrega de bonos en especie o dinero.
El presente concepto se rinde de conformidad con el alcance dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incorporado por la Ley 1755 de 2015. Lo anterior no sin advertir, que el mismo se encuentra sujeto a las modificaciones legales y jurisprudenciales que se expidan y acojan dentro del asunto.
Cordial saludo,
MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA
Coordinadora
1. La Resolución 0174 de 2024 derogó la Resolución 1-0192 de 2020
2. Constitución Política de 1886 – “Artículo 120. Corresponde al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa: (…) 3. Ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos v resoluciones necesarios para la cumplida ejecución de las leyes…”
