CONCEPTO 27952 DE 2026
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA1-0020
Bogotá, D. C.
Señora
XXXXX
| Asunto: | Respuesta a radicado No. 2-2026-001307 - NIS 2026-02-088310 - Concepto sobre competencia del comité de convivencia laboral |
Cordial saludo.
La Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos de la Dirección Jurídica del SENA da respuesta a la comunicación del asunto, mediante la cual se solicita la emisión de concepto jurídico en relación con el alcance de las competencias de los Comités de Convivencia Laboral, en particular, frente a la posibilidad de conocer y tramitar quejas por presunto acoso laboral formuladas por contratistas de prestación de servicios personales.
En la solicitud se plantea como interrogante si, a partir de lo dispuesto en la Resolución 3461 de 2025 y en la Ley 2466 de 2025, resulta procedente que los Comités de Convivencia Laboral de las Regionales del SENA estudien y den trámite a las quejas por acoso laboral presentadas por contratistas, teniendo en cuenta que dichas disposiciones amplían el ámbito de protección frente a la violencia y el acoso en el mundo del trabajo, con independencia de la modalidad de vinculación.
En atención a lo anterior, se procede a realizar el análisis jurídico correspondiente, con el fin de establecer los lineamientos normativos aplicables al caso planteado.
ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
A continuación, se presenta el análisis correspondiente, no sin antes precisar que, los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
PRECEDENTES NORMATIVOS
Con el fin de realizar el análisis jurídico correspondiente, se tendrán en cuenta las siguientes disposiciones normativas:
- Ley 1010 de 2006
- Resolución 2292 de 2012 expedida por el SENA
- Resolución 3461 de 2025 expedida por el Ministerio del Trabajo
- Ley 2466 de 2025
- Resolución 2628 de 2025 expedida por el SENA
ANÁLISIS JURÍDICO
I. De las disposiciones generales sobre acoso laboral, violencia y discriminación en el mundo del trabajo: objeto, alcance y ámbito de aplicación
Sea lo primero indicar que el análisis de la consulta exige distinguir entre dos planos normativos relacionados, pero no idénticos: de una parte, el régimen jurídico especial del acoso laboral previsto en la Ley 1010 de 2006; y de otra, las disposiciones más recientes que han ampliado la protección frente a la violencia, el acoso y la discriminación en el mundo del trabajo, particularmente a partir de la Ley 2466 de 2025 y de la Resolución 3461 de 2025 del Ministerio del Trabajo. Dicha precisión resulta necesaria, en tanto el problema jurídico planteado no puede resolverse únicamente desde una lectura aislada de la regulación más reciente, sino a partir de una interpretación de las normas que actualmente coexisten en la materia.
En ese orden, la Ley 1010 de 2006 consagró el marco legal específico del acoso laboral en Colombia, al disponer en su artículo 1 que su objeto consiste en "definir, prevenir, corregir y sancionar las diversas formas de agresión, maltrato, vejámenes, trato desconsiderado y ofensivo y en general todo ultraje a la dignidad humana que se ejercen sobre quienes realizan sus actividades económicas en el contexto de una relación laboral privada o pública". La misma disposición precisa, además, que los bienes jurídicos protegidos por la ley son "el trabajo en condiciones dignas y justas, la libertad, la intimidad, la honra y la salud mental de los trabajadores, empleados, la armonía entre quienes comparten un mismo ambiente laboral y el buen ambiente en la empresa". Desde esta perspectiva, la Ley 1010 de 2006 estructuró un régimen jurídico dirigido a la protección de la dignidad humana en escenarios de trabajo en los que existe una relación laboral pública o privada.
Ahora bien, esa misma ley delimitó expresamente su ámbito de aplicación. En efecto, el parágrafo del artículo 1 dispuso que "La presente ley no se aplicará en el ámbito de las relaciones civiles y/o comerciales derivadas de los contratos de prestación de servicios en los cuales no se presenta una relación de jerarquía o subordinación. Tampoco se aplica a la contratación administrativa". A ello se suma lo previsto en el artículo 6, cuyo parágrafo establece que "Las situaciones de acoso laboral que se corrigen y sancionan en la presente ley son sólo aquellas que ocurren en un ámbito de relaciones de dependencia o subordinación de carácter laboral". De esta manera, la Ley 1010 de 2006 no solo define el acoso laboral, sino que circunscribe su aplicación a escenarios en los que exista una relación de trabajo caracterizada por dependencia o subordinación, excluyendo de su cobertura, en principio, las relaciones derivadas de contratos de prestación de servicios.
En armonía con lo anterior, el artículo 2 de la Ley 1010 de 2006 definió el acoso laboral como "toda conducta persistente y demostrable, ejercida sobre un empleado, trabajador por parte de un empleador, un jefe o superior jerárquico inmediato o mediato, un compañero de trabajo o un subalterno, encaminada a infundir miedo, intimidación, terror y angustia, a causar perjuicio laboral, generar desmotivación en el trabajo o inducir la renuncia del mismo". Se destaca que definición en cita no es neutra, sino que presupone una relación de trabajo en sentido estricto y una estructura funcional en la que pueden identificarse sujetos activos y pasivos desde categorías propias del vínculo laboral, tales como empleador, superior jerárquico, compañero o subalterno.
La referida configuración legal muestra que la Ley 1010 de 2006 construyó una noción de acoso laboral estrictamente asociada a relaciones de trabajo subordinadas. Por ello, aun cuando la ley persigue la protección de la dignidad de quienes desarrollan actividades económicas, la técnica legislativa empleada no se orientó a regular toda forma de violencia o maltrato asociada al trabajo en sentido amplio, sino una categoría específica: el acoso laboral en el marco de relaciones laborales públicas o privadas.
Ahora bien, con posterioridad a la expedición de la Ley 1010 de 2006, el legislador introdujo una ampliación del enfoque protector mediante la Ley 2466 de 2025. En efecto, dicha disposición normativa, al adoptar una reforma laboral para el trabajo decente y digno en Colombia, incorporó en su Capítulo III medidas orientadas a la eliminación de la violencia, el acoso y la discriminación en el mundo del trabajo. En particular, su artículo 18 dispone que "Se garantizará el trabajo libre de violencias y de acoso, cualquiera que sea su situación contractual, informales o de la economía popular, las personas en formación, incluidos pasantes y aprendices, las personas voluntarias, las personas en busca de empleo, postulantes a un empleo, las personas despedidas, personas que ejercen la autoridad, las funciones o las responsabilidades de un empleador".
La misma disposición agrega que se entenderá por acoso o violencia en el mundo del trabajo "el conjunto de comportamientos y prácticas inaceptables, o de amenazas de tales comportamientos y prácticas, ya sea que se manifiesten una sola vez o de manera repetida, que tengan por objeto, que causen o sean susceptibles de causar, un daño físico, psicológico, sexual o económico incluyendo el acoso y la violencia por razón de género". Asimismo, señala que dichas conductas pueden presentarse tanto en espacios públicos como privados, en las instalaciones del lugar de trabajo, en el transporte, en el espacio doméstico, en las comunicaciones relacionadas con el trabajo, incluidas las realizadas mediante tecnologías de la información y la comunicación, o en cualquier otro lugar que constituya una extensión de las obligaciones laborales. Incluso, la norma prevé que tales comportamientos pueden provenir de "cualquier persona sin importar su posición en el trabajo, incluidos terceros, clientes, proveedores, que guarden relación directa o indirecta con el trabajo". Se advierte entonces que la Ley 2466 de 2025 introdujo un concepto más amplio de violencia y acoso en el mundo del trabajo, que desborda la noción clásica y estrictamente laboral prevista en la Ley 1010 de 2006.
Sin embargo, esa ampliación conceptual no puede entenderse como una derogatoria tácita o sustitución integral del régimen contenido en la Ley 1010 de 2006. Por el contrario, lo que se aprecia es la coexistencia de dos niveles de regulación: uno específico, referido al acoso laboral, estructurado alrededor de la subordinación y de la relación laboral; y otro más amplio, orientado a garantizar que el mundo del trabajo, en un sentido material más extenso, se encuentre libre de violencias, acoso y discriminación, incluso frente a personas cuya vinculación no necesariamente se enmarca en una relación laboral subordinada. Por ello, la interpretación sistemática de ambas disposiciones exige reconocer que la Ley 2466 de 2025 amplía el estándar de protección, pero no borra automáticamente las categorías de delimitación previstas en la Ley 1010 de 2006.
Esa misma línea de ampliación puede observarse en la Resolución 3461 de 2025 del Ministerio del Trabajo. En su artículo 1, esta resolución señala que su objeto es "definir la conformación, y funcionamiento del Comité de Convivencia Laboral en entidades públicas y empresas privadas, así como establecer la responsabilidad que les asiste a los empleadores públicos y privados y a las Administradoras de Riesgos Laborales frente al desarrollo de las medidas preventivas y correctivas del acoso laboral.". A su turno, el artículo 2 dispone que "La presente Resolución se aplica a todos los empleadores, empresas públicas o privadas, contratantes, contratistas, trabajadores dependientes e independientes, estudiantes y a las entidades administradoras de riesgos laborales, en lo de su competencia"; disposición normativa que amplía expresamente el ámbito subjetivo de aplicación de la resolución, incluyendo no solo empleadores y trabajadores, sino también contratantes, contratistas y trabajadores independientes.
No obstante, es relevante advertir que la propia Resolución 3461 de 2025 mantiene al Comité de Convivencia Laboral como una instancia asociada a la prevención del acoso laboral. Así, el artículo 6 establece que "El Comité de Convivencia Laboral es una instancia preventiva de acoso laboral independiente en su funcionamiento que contribuye a proteger a los trabajadores contra los riesgos psicosociales que afectan la salud en los lugares de trabajo, su rol es preventivo, orientador, conciliador y canalizador, por lo anterior, el comité no determina si hay acoso laboral.".
De lo anterior, se tiene que la Resolución 3461 de 2025 revela un movimiento normativo de ampliación del escenario de protección y de las categorías de personas cobijadas por las medidas preventivas del mundo del trabajo, pero mantiene una conexión expresa con la noción de acoso laboral y con el rol preventivo del Comité. Así mismo, al regular la conformación del Comité, insiste en una estructura paritaria entre representantes del empleador y representantes de las y los trabajadores, lo cual muestra que, pese a la ampliación del ámbito general de aplicación, el diseño institucional del Comité conserva su esencia en una lógica laboral.
Así las cosas, del examen conjunto de la Ley 1010 de 2006, la Ley 2466 de 2025 y la Resolución 3461 de 2025 se desprende, por ahora, una primera premisa interpretativa: el ordenamiento jurídico colombiano ha evolucionado desde una regulación centrada exclusivamente en el acoso laboral derivado de relaciones subordinadas, hacia un marco más amplio de protección frente a violencias, acoso y discriminación en el mundo del trabajo. No obstante, esa ampliación no elimina sin más las categorías jurídicas construidas por la Ley 1010 de 2006, ni impide que, al momento de determinar el ámbito material de actuación de instancias específicas como los Comités de Convivencia Laboral, deba examinarse con detenimiento la fuente normativa concreta que regula su competencia y funcionamiento.
En esa medida, para efectos del análisis que aquí se desarrolla, resulta indispensable destacar que las normas generales referidas muestran, de un lado, una delimitación expresa del acoso laboral en sentido técnico bajo la Ley 1010 de 2006, circunscrita a relaciones de dependencia o subordinación; y, de otro, una ampliación del deber de protección frente a violencias y acoso en el mundo del trabajo en sentido más amplio bajo la Ley 2466 de 2025 y la Resolución 3461 de 2025. Precisamente por ello, el estudio del caso exige, en un segundo momento, revisar la reglamentación interna vigente en el SENA, a fin de establecer cómo la entidad estructuró normativamente el ámbito de actuación de sus Comités de Convivencia Laboral y cuál es el alcance concreto de sus competencias frente a las quejas formuladas por personas vinculadas mediante contratos de prestación de servicios personales.
II. Reglamentación interna del SENA sobre el Comité de Convivencia Laboral y su ámbito de actuación
En el marco interno del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, la regulación específica en materia de prevención y trámite de conductas de acoso laboral se encuentra contenida principalmente en la Resolución 2292 de 2012, así como en los actos administrativos que desarrollan su aplicación, entre ellos la Resolución 2628 de 2025, mediante la cual se conforman los Comités de Convivencia Laboral para el período actual.
En ese sentido, resulta oportuno precisar que la Resolución 2292 de 2012 constituye la norma base que regula integralmente la conformación, funcionamiento y competencias de los Comités de Convivencia Laboral al interior de la entidad, en desarrollo de la Ley 1010 de 2006. La referida resolución establece como objetivo principal "prevenir las diversas formas de agresión, maltrato, trato desconsiderado u ofensivo y en general toda clase de ultraje a la dignidad humana que se presente en el marco de las relaciones laborales que tengan lugar en la entidad.".
Un elemento normativo determinante para el análisis del problema jurídico planteado se encuentra en el artículo 1 de la citada Resolución 2292 de 2012, el cual delimita expresamente su ámbito de aplicación al señalar que:
"La presente reglamentación no es aplicable a las relaciones derivadas de los contratos de prestación de servicios que sean celebrados por las entidades, por cuanto de las mismas no puede predicarse condiciones de subordinación y/o jerarquía."
Lo anterior es relevante en la medida en que introduce una exclusión expresa de las relaciones contractuales de prestación de servicios en el marco de actuación del Comité de Convivencia Laboral, sustentada en la ausencia de los elementos propios de la relación laboral, particularmente la subordinación.
En concordancia con lo expuesto, el artículo 2 de la misma resolución remite de manera expresa a la Ley 1010 de 2006 para efectos de la definición, modalidades y configuración del acoso laboral, lo cual refuerza que el marco conceptual y jurídico que orienta la actuación del Comité está circunscrito al ámbito de las relaciones laborales en sentido estricto.
De otra parte, en cuanto a las funciones asignadas a los Comités de Convivencia Laboral, el artículo 6 de la Resolución 2292 de 2012 dispone, entre otras, la de "recibir y dar trámite a las quejas presentadas en las que se describan situaciones que puedan constituir acoso laboral" y "examinar de manera confidencial los casos específicos o puntuales en los que se formule queja o reclamo, que pudieran tipificar conductas o circunstancias de acoso laboral, al interior de la entidad.". No obstante, dichas funciones deben interpretarse en concordancia al ámbito de aplicación previamente delimitado, lo que implica que su ejercicio se predica respecto de sujetos vinculados mediante relaciones laborales.
Por su parte, la Resolución 2628 de 2025 no introduce modificaciones sustanciales al ámbito de aplicación del Comité, sino que se limita a materializar su conformación para el periodo 2025-2027, reiterando expresamente que su funcionamiento y competencias se rigen por la Ley 1010 de 2006, el Decreto 1072 de 2015 y, de manera especial, por la Resolución 2292 de 2012 y demás normas concordantes.
En efecto, el artículo 3 de la Resolución 2628 de 2025 dispone que el Comité "tendrá las responsabilidades previstas en la Ley 1010 de 2006, el Decreto Ley 1072 de 2015 y se regirá por el procedimiento establecido en la Resolución 652 del 30 de abril de 2012 modificada por la Resolución No.1356 del 18 de julio de 2012, la Resolución No. 3094 de 01 de septiembre de 2023 y la Resolución SENA No.2292 de 26 de noviembre de 2012", lo que confirma que esta última continúa siendo el referente normativo principal para determinar su competencia material.
De igual forma, la composición del Comité -integrado por representantes del empleador y de los servidores públicos- evidencia que su diseño institucional responde a una lógica propia de relaciones laborales internas, lo cual resulta coherente con el ámbito de aplicación restringido previamente señalado.
Así las cosas, del análisis de las disposiciones normativas del SENA se tiene que el Comité de Convivencia Laboral fue concebido como un mecanismo institucional de carácter preventivo, confidencial y conciliatorio, orientado a gestionar situaciones de acoso laboral en el marco de relaciones laborales subordinadas, sin que su competencia se extienda, en los términos actuales de la regulación interna, a vínculos de naturaleza contractual.
No obstante, por la expedición de la Ley 2466 de 2025 y sus disposiciones aplicables al tema, es previsible que se presenten cambos normativos externos e internos. Sobre los trámites al interior del SENA, se informa que se encuentra en trámite un proyecto de Resolución para establecer los mecanismos preventivos y correctivos de conductas de acoso laboral; se establece la conformación, funcionamiento y procedimiento interno de los Comités de Convivencia Laboral, y se deroga la Resolución 2292 de 2012.
El proyecto de resolución, que puede ser consultado en la sección Transparencia de la página web del SENA, incluiría modificaciones sobre las condiciones de competencia y funcionamiento de los Comités. Por lo tanto, deberá estarse atento a que se expida esa Resolución, a las disposiciones que integre y a los lineamientos que imparta la Secretaría General u otras instancias en el SENA. Entre tanto, la situación se deberá analizar y responderse conforme a la normativa vigente y, una vez expedida la modificación, la cuestión consultada se deberá analizar en el marco de las nuevas disposiciones.
CONCLUSIONES
Teniendo en cuenta que el objeto y alcance de este documento no es resolver una situación jurídica particular, sino ofrecer lineamientos generales para la interpretación y solución de las situaciones comentadas en la consulta, se responde así:
De las disposiciones analizadas se concluye que, si bien el ordenamiento jurídico ha ampliado el ámbito de protección frente a la violencia, el acoso y la discriminación en el mundo del trabajo, incluyendo a personas vinculadas bajo diferentes modalidades contractuales, dicha ampliación no modifica automáticamente la naturaleza, alcance y competencia de instancias específicas como los Comités de Convivencia Laboral, los cuales, en el caso del SENA, continúan regulados bajo un marco normativo que los circunscribe a la prevención y tratamiento del acoso laboral en las relaciones laborales subordinadas.
Dicho esto, a continuación, se responde la pregunta realizada por quien consulta, así:
¿Ya que la Resolución 3461 de 2025 señala que aplica para contratistas y la Ley 2466 de 2025 indica que se garantiza el trabajo libre de violencias y acoso cualquiera que sea su situación contractual, pueden los Comités de Convivencia Laboral de las Regionales SENA estudiar y dar trámite a las quejas por acoso laboral presentadas o formuladas por contratistas de prestación de servicios personales?"
En los términos de la reglamentación interna vigente del SENA, particularmente lo dispuesto en la Resolución 2292 de 2012, los Comités de Convivencia Laboral no son la instancia competente para conocer y tramitar como acoso laboral las quejas formuladas por contratistas de prestación de servicios personales, en la medida en que dichas relaciones contractuales se encuentran expresamente excluidas de su ámbito de aplicación. No obstante, esto no exime a la Entidad del deber de adoptar medidas orientadas a la prevención, atención y gestión de eventuales situaciones de violencia, hostigamiento o maltrato que puedan presentarse en el entorno institucional y que involucren a contratistas, las cuales deberán ser abordadas a través de los mecanismos pertinentes, conforme al marco normativo aplicable y a las competencias de cada dependencia.
No obstante, sobre el asunto consultado se tramita al interior del SENA un proyecto de resolución para derogar la Resolución 2292 de 2012, y establecer los mecanismos preventivos y correctivos de conductas de acoso laboral; así como la conformación, funcionamiento y procedimiento interno de los Comités de Convivencia Laboral. Una vez se expida el acto administrativo, las situaciones relacionadas en el ámbito de la consulta que involucren contratistas, deberán analizarse y resolverse según el marco normativo vigente y los lineamientos que eventualmente se expidan por las áreas competentes.
Con toda atención, y manifestando nuestra disposición para cualquier aclaración que considere necesaria.
Cordialmente,
CAROLINA OSPINA VILLEGAS
Coordinadora Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos
Dirección Jurídica - Dirección General
