CONCEPTO 38467 DE 2024
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
| Para: | Sandra Rocío Camero Rodríguez, Coordinadora Grupo Gestión del Talento Humano, SENA Regional Boyacá, srcamero@sena.edu.co |
| De: | Martha Bibiana Lozano Medina - Coordinadora Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos |
| Asunto: | CONCEPTO JURÍDICO. Procedimiento aplicable a obligaciones exigibles por excedentes del Servicio Médico Asistencial. Radicado 15-9-2024-009349 del 16 de mayo de 2024 / NIS 2024-02-195716. |
Respetada señora.
En respuesta a su comunicación del asunto, mediante la cual consulta sobre el siguiente tema: “Teniendo en cuenta el concepto con radicado No. 8-2016035368 emitido por el Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción normativa el 19 de julio de 2016 relacionado con la prescripción de deudas de excedentes del Servicio Médico Asistencial, en el cual se cita textualmente: “no procede para dicho cobro las normas del cobro coactivo y se deberán establecer procedimientos para hacer efectivo el cobro persuasivo de dichas obligaciones por parte de cada regional ya que de no ser positiva dicha actividad el cobro ejecutivo de las mismas se deberá realizar mediante el cobro ante la justicia ordinaria (…)”
Teniendo en cuenta lo relacionado en el párrafo anterior, atentamente solicitamos su colaboración del ´procedimiento a seguir, en razón a que tenemos dos casos en la Regional en los cuales hay dos deudores de más de 10 años, uno de ellos fallecido, no se pudo realizar el cobro por cuanto no se encuentran soportes de dichas deudas, ni evidencias de cobro persuasivo en años anteriores. En este caso solicitamos nos asesoren cómo se realizaría la gestión para el cobro ante la Justicia Ordinaria, pero en el caso de no ser posible, dado que no se tiene información, solicitamos su asesoría si aplicaría en estos casos la prescripción y cuál sería el procedimiento a seguir.”
Al respecto nos permitimos responder de la siguiente forma,
PRECEDENTES NORMATIVOS
Para el análisis del presente concepto se tendrá en cuenta el siguiente fundamento normativo:
- Decreto 907 de 1975 y sus modificaciones.
- Acuerdo 24 de 1978.
- Resolución 312 de 1998 y sus modificaciones.
- Circular 167 de 2014.
- Resolución 1725 de 2014.
- Ley 1066 de 2006.
- Consejo de Estado, Radicación número: 11001-03-06-000-2021-00011-00(2459) del 06 de abril de 2021, Consejero ponente: Germán Alberto Bula Escobar
ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
ANÁLISIS JURÍDICO
En relación con el asunto consultado, se precisa que el Grupo de Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos de la Dirección Jurídica, no resuelve casos particulares ni entra a analizar situaciones concretas que son del resorte de las áreas o instancias institucionales que tienen la competencia para abordarlos y resolverlos o brindar la orientación o asesoría pertinente. Nuestra dependencia emite conceptos de carácter general sobre dudas en la interpretación de las normas jurídicas o cuando quiera que se presenten enfoques diferenciales en su aplicación a fin de dilucidar el tema y lograr la unidad doctrinal.
Es así que esta Coordinación realiza la interpretación general de las disposiciones legales relacionadas con la consulta, sin embargo, no le corresponde la valoración de los casos particulares, y carece de competencia para emitir un pronunciamiento al caso particular y tampoco funge como entre de control ni es el competente para decidir sobre la legalidad de actuaciones particulares en materia contractual.
Dicho lo anterior y con fundamento en el contenido de las normas y soportes jurídicos citados, se procede a responder la solicitud formulada, en los siguientes términos:
Mediante el Decreto 907 de 1975, modificado por los artículos 35 del Decreto 1014 de 1978 y 16 del Decreto 415 de 1979, se dispuso que el SENA asumiría directamente o contrataría con una o varias entidades públicas o privadas especializadas en seguridad social, un seguro médico asistencial para los parientes de los empleados de la entidad.
El Acuerdo 24 de 1978 “Por el cual se reglamenta y actualiza la Seguridad Social para las familias de los empleados públicos, pensionados y trabajadores oficiales y se deroga el Acuerdo 13 del 28 de abril de 1977” estableció:
“ARTICULO 5o. El Servicio Médico Asistencial del SENA está organizado en la Dirección General y en cada Regional de la Entidad, donde funcionan Juntas Administrativas Nacional y Regionales respectivamente, quienes tienen la responsabilidad del adecuado manejo del servicio en todos sus aspectos. De igual manera tanto en Dirección General como en cada unidad regional se designan un funcionario directivo y un coordinador, quienes hacen parte de las respectivas Juntas Administrativas.
(...)
ARTICULO 36. Las normas sobre procedimiento y administración necesarias para la efectiva aplicación del presente Acuerdo, estarán contempladas en la Instrucción Reglamentaria, así como las tarifas se fijarán mediante Resolución del Director General del SENA. El empleado tiene la obligación de dar cumplimiento a lo establecido en el Acuerdo, la Instrucción y la Resolución respectiva.
(...)
ARTICULO 40. <Artículo adicionado por el artículo 6 del Acuerdo 30 de 1988. El nuevo texto es el siguiente:>En caso de muerte del empleado público, trabajador oficial o pensionado, se continuarán prestando los servicios a los beneficiarios que cumplan los requisitos por 12 meses más, contados a partir de la fecha del fallecimiento del funcionario...”.
En desarrollo de los Acuerdos antes indicados, se expidió por parte del Director General del SENA la Resolución 0312 de 1987 por medio de la cual se actualizaron las normas que rigen el Servicio Médico Asistencial, la cual ha sido modificada por las Resoluciones: 02418 de 2004; 01227 de 2005; 000511 de 2006; 000910 de 2010; 00296 de 2012; 00677 de 2012; 2048 de 2019.
Para efectos de la consulta formulada, el artículo 30 de la Resolución 312 de 1998 establece:
“ARTICULO 30. El empleado público, trabajador oficial o pensionado se compromete en forma especial y expresa a:
a. Pagar el excedente en la Tesorería respectiva, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de la notificación por parte de la administración.
b. En caso de no efectuar el pago directo, a presentar solicitud en forma inmediata al Jefe de la División de Bienestar Social o a quien haga sus veces en las Regionales para que previo análisis por parte de éste, determine el descuento por nómina hasta por doce (12) meses. En casos especiales, se podrá recomendar ante el Subdirector Administrativo o Gerente Regional se conceda un plazo superior al mencionado y que en ningún caso será superior a 24 meses.
c. En caso de no efectuar el pago directo o no solicitar los descuentos, se le suspende los servicios, hasta tanto no haga el pago o autorice los descuentos señalados.
d. En caso de retiro para que se descuente de la liquidación de sus prestaciones, el excedente correspondiente”.
Así mismo, en relación con la liquidación y cobro de los excedentes del Servicio Médico Asistencial se expidió la Circular 167 de 2014 emanada de la Secretaría General del SENA, en la cual se solicita tener en cuenta los siguientes aspectos:
“1. Es responsabilidad de cada Regional, en cabeza del Director Regional y con la gestión y el apoyo del Coordinador del Grupo del Servicio Médico Asistencial (donde están constituidos), o en su defecto del Coordinador del Grupo de Apoyo Administrativo Mixto, realizar los trámites y ejercer los controles para el cobro oportuno de estos excedentes a los servidores públicos y pensionados; por ende cada Regional debe realizar la liquidación, reporte contable y cobro persuasivo de los excedentes del Servicio Médico Asistencial.
2. Para la liquidación y cobro de excedentes en la etapa persuasiva, les solicito tener en cuenta lo siguiente:
a. Se debe surtir el procedimiento administrativo establecido actualmente para el cobro de excedentes, es decir, liquidar el excedente, gestionar el registro contable del excedente por parte del área financiera y realizar el cobro persuasivo del mismo por parte de cada Regional, indicando como fecha límite de pago cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de la notificación por parte de la administración, de conformidad con el literal a) de la Resolución 312 de 1987, que establece: "ARTÍCULO 30. El empleado público, trabajador oficial o pensionado se compromete en forma especial y expresa a: // a Pagar el excedente en la Tesorería respectiva, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de la notificación por parte de la administración.
b. Se debe brindar información al usuario sobre las modalidades de pago vigentes, que son:
(…)
c. En caso de persistir la deuda o existir un saldo por excedentes luego de surtir los trámites de cobro persuasivo, se deberá constituir la obligación a través de acto administrativo (resolución) que preste mérito ejecutivo.
d. El cobro persuasivo de los excedentes lo debe realizar el Coordinador del Grupo del Servicio Médico Asistencial (donde están constituidos), o en su defecto del Coordinador del Grupo de Apoyo Administrativo Mixto; el acto administrativo que presta mérito ejecutivo lo debe expedir el Director Regional.
e. Una vez superada la etapa de ejecutoria del acto administrativo y en caso de no cancelación total de la deuda a través de uno de los medios de pago indicados anteriormente, deberá remitirse el expediente al Despacho de Jurisdicción Coactiva de la respectiva Regional, solicitando que se adelante el proceso coactivo para la ejecución de la obligación”. Subrayado es nuestro.
En línea con lo anterior, el artículo 2 de la Resolución 1725 de 2014, señala que los Directores de las Regionales, así como los Subdirectores de Centro expedirán en su calidad de ordenadores del gasto del servicio médico asistencial, los actos administrativos que se requieran para constituir el título ejecutivo por deudas generadas en excedentes del servicio médico asistencial y así mismo, el cobro persuasivo de las deudas por excedente del servicio médico asistencial lo realizarán los Coordinadores del servicio médico asistencial.
Conforme con lo establecido en las normas antes indicadas, es obligación de los servidores públicos y de los pensionados, en lo que se refiere al SENA, pagar los excedentes que se generen con ocasión de la prestación de los servicios médico - asistenciales a los beneficiarios, ya sea directamente o autorizando los descuentos respectivos, pues se observa que la administración del SENA, les ha dado a las Regionales las herramientas para que se hagan efectivas las obligaciones a los funcionarios activos y pensionados por concepto de recobro originadas en la prestación de servicios médicos del SENA, como lo es el cobro coactivo.
Como se observa, en caso de que no fuera posible el pago a través de cobro persuasivo, se considera oportuno traer a colación la figura de cobro coactivo, para ello, la Ley 1066 de 2006, “por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”, señala en su artículo 1 que los servidores públicos que tengan a su cargo el recaudo de obligaciones a favor del Tesoro Público deberán realizar su gestión de manera ágil, eficaz, eficiente y oportuna, con el fin de obtener liquidez para el Tesoro Público.
Lo anteriormente señalado se sustenta en la facultad de Jurisdicción Coactiva con que gozan algunas entidades estatales para cobrar las obligaciones a su favor. Así, el Consejo de Estado ha señalado que “La facultad de cobro coactivo tiene la finalidad de obtener el pago de obligaciones insolutas a favor de las entidades públicas que consten en documentos que presten mérito ejecutivo. El ejercicio de la potestad otorgada por el legislador presupone no solo la existencia de un título ejecutivo previo que contenga la obligación, sino también que, cuando ese título está representado en un acto administrativo, la entidad que lo expide tiene competencia suficiente para declarar (imponer) unilateralmente la obligación. […] a los procedimientos coactivos les son aplicables los principios de las actuaciones administrativas previstos en el artículo 209 de la Constitución y los del artículo 3 del CPACA. En todo caso, debe tenerse en cuenta que los manuales de procedimiento coactivo contemplan una etapa de cobro persuasivo previa a la de cobro coactivo, en la cual se invita al deudor a pagar la obligación de común acuerdo, para evitar mayores costos por intereses y gastos del cobro coactivo. (…) La facultad de cobro coactivo no está limitada por la calidad del deudor (público o privado), pues lo que interesa a la ley es que cada Administración pueda cobrar obligaciones a su favor"[1]
Así, a través de los artículos 13 y 15 de la Resolución 1235 de 2014, “Mediante la cual se adopta el Reglamento Interno de Recaudo de Cartera en el Sena, a través del Proceso Administrativo de Cobro Coactivo”, se estableció que son objeto de cobro coactivo el conjunto de acreencias a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena), consignadas en títulos ejecutivos, que contengan obligaciones dinerarias, claras, expresas y actualmente exigibles y debidamente ejecutoriadas y a su vez, señala que se harán efectivos por cobro coactivo administrativo las demás obligaciones en dinero que sean objeto de cobro coactivo administrativo y que consten en títulos ejecutivos, claros, expresos y exigibles a favor del Sena.
Para el caso puntual objeto de consulta, en aquellos casos en donde medie documento alguno en donde el servidor público o pensionado autorice los descuentos por concepto de excedentes por servicio médico asistencial, se debe proceder a efectuar las acciones que se requieran para obtener el pago de dichas obligaciones, para lo cual debe realizar los requerimientos necesarios para que los deudores se acerquen a cancelarlas o procedan a dar la autorización que corresponda para que el SENA pueda requerir el pago de la entidades bancarias cuando se trate de pensionados y/o de los empleadores cuando estos estén vinculados en otras instituciones.
Para el caso en que no medie documento alguno en donde el servidor público o pensionado autorice los descuentos por concepto de excedentes por servicio médico asistencial es necesario que se revisen las obligaciones pendientes de cobro con el fin de determinar si de acuerdo a los soportes sobre los que sustente la deuda, se podría llegar a configurar los títulos ejecutivos llamados complejos, que se caracterizan por estar contenidos en varios documentos que pueden llegar a probar la deuda que tienen los servidores públicos y exfuncionarios para con el SENA. Estos documentos podrían ser, la resolución mediante la cual se obligan a pagar el excedente por el servicio médico prestado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 de la Resolución 312 de 1987, es decir, que la resolución será uno de los documentos que conformarán ese título complejo y los demás soportes que determinen los requisitos de todo título ejecutivo (el soporte contractual, la cuenta de cobro de la entidad prestadora del servicio al Sena, la autorización de parte del SENA, la factura mediante la cual se prestó el servicio, el requerimiento de pago por excedentes de servicio médico, los cuales deben determinar una obligación clara, expresa y exigible.
De igual forma para que puedan ser cobrados por la jurisdicción coactiva, la obligación debe estar contenida en un acto administrativo que la configure, para lo cual deberá garantizarse a los deudores el agotamiento del debido proceso y el derecho de contradicción respecto de los actos administrativos que se libren en su contra.
Con respecto al término de prescripción aplicable a las deudas por excedentes en la prestación del servicio médico Asistencial del SENA, y atendiendo que la obligación a cargo del servidor público y/o pensionado, tiene origen en un hecho determinado como es el mayor pago que tuvo a bien hacer la Entidad para que los funcionarios afiliados al mismo pudiesen recibir la prestación del servicio médico y en aras de hacer efectiva la observancia de la ley; donde son aplicables principios comunes a nuestro ordenamiento, en el cual salvo las excepciones legales y constitucionales, no existen obligaciones imprescriptibles, se entiende que si bien el proceso de fiscalización no se encuentra limitado en el tiempo, la liquidación del crédito a favor de la entidad en un acto escrito proveniente de la misma, y/o para la constitución de una obligación en cabeza de persona determinada debe limitarse temporalmente.
Por ello el SENA como recaudador, en especial al objeto de la consulta, debe aplicar lo señalado en el artículo 43 de la Resolución 1235 de 2014, el cual señala que para iniciar el proceso de cobro coactivo se debe atender cuándo ocurre la extinción del derecho que se quiere cobrar, razón por la cual se debe tener presente que se establece un término de cinco (5) años, contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo para “Las demás obligaciones que se constituyan a favor del Sena, por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación, según lo aquí indicado”.
Se entiende entonces, que la entidad cuenta con cinco (5) años para constituir el título ejecutivo el cual debe ser claro expreso y exigible, e iniciar el trámite correspondiente al cobro coactivo desde el momento en que dicha obligación se hizo exigible hasta notificar el respectivo mandamiento de pago, con el fin de hacer efectivas dichas acreencias con respeto a las normas constitucionales y legales que garantizan el debido proceso y el derecho de contradicción.
Por último, al ser cada caso una situación particular y concreta, los cuales pueden tener diferentes matices, se recomienda que los mismos sean socializados con la oficina de cobro coactivo de la Regional Boyacá atendiendo sus competencias, para que, una vez analizado y evaluado cada asunto particular, y en caso de que así lo amerite, se apliquen normas referentes a la jurisdicción coactiva (inicio del proceso, cobro persuasivo, mandamiento de pago, declarar prescripción, remisibilidad, depuración, etc), lo cual está señalado en la Resolución 1235 de 2014, “Mediante la cual se adopta el Reglamento Interno de Recaudo de Cartera en el Sena, a través del Proceso Administrativo de Cobro Coactivo”, modificada por las Resoluciones 88 de 2018 y 02578 de 2022, y poder determinar para cada uno las medidas en materia coactiva y contable.
Así mismo, se informa se tenga en cuenta los siguientes documentos:
- Respecto al procedimiento que se debe seguir para dar de baja las deudas a cargo de los funcionarios inactivos, si los documentos que los soportan no cumplen los requisitos para adelantar el cobro coactivo, se informa que la competencia es de la Dirección Administrativa y Financiera, grupo de contabilidad, quienes deben indicar la manera como se deben registrar contablemente las obligaciones por cobrar y determinar la depuración contable de las mismas, para lo cual deberán proceder de conformidad con lo dispuesto en la Resolución 095 de 2023.
- Circular Conjunta 165 de 2016 expedida por el Director Jurídico y el Director Administrativo y Financiero mediante la cual se emitieron lineamientos para el cabal cumplimiento de los términos y procedimientos de una manera ágil, eficaz, eficiente y oportuna, con el ánimo de optimizar el recaudo de las obligaciones a favor de la Entidad, y evitar riesgos de prescripción de las obligaciones a favor del SENA.
- Circular Conjunta 140 de 2016 emanada de Dirección Jurídica y la Secretaría General mediante la cual se hicieron precisiones en el manejo de los excedentes del Servicio Médico Asistencial.
- Circular 167 de 2014 donde se establece el procedimiento en relación con la liquidación y cobro de los excedentes del Servicio Médico Asistencial
En estos términos y conforme a la normatividad y jurisprudencia vigentes a la fecha de emisión de este concepto, se da respuesta al cuestionamiento formulado, indicando que este se rinde de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Cordialmente,
MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA
CoordinadoraGrupo Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos
1. Consejo de Estado, Radicación número: 11001-03-06-000-2021-00011-00(2459) del 06 de abril de 2021, Consejero ponente: Germán Alberto Bula Escobar
