CONCEPTO 41062 DE 2026
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA
1-0020
Bogotá, D. C.
Señora:
XXXXX
| Asunto: | Respuesta a radicado No. 01-9-2026-031089 - Consulta sobre límite de edad para auxilio educativo (Acuerdo 9 de 2019) |
Respetada Doctora Nydia Jimena, reciba un cordial saludo.
La Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos da respuesta a la comunicación del asunto, mediante la cual se solicita la emisión de un concepto jurídico orientado a precisar el alcance de la expresión "hasta los 25 años de edad", prevista en el artículo primero del Acuerdo No. 0009 de 2019, "por el cual se reglamenta el auxilio educativo para los hijos de los empleados públicos del SENA, se modifican los montos máximos que pueden otorgarse por este concepto, y derogan los Acuerdos 09 de 1989, 27 y 30 de 1991, y 02 de 1995".
Según informa, se han presentado interpretaciones diferentes respecto del límite de edad exigido para el reconocimiento del auxilio educativo, en particular, frente a si dicho beneficio procede únicamente hasta el día anterior al cumplimiento de los 25 años o si, por el contrario, comprende a beneficiarios con 25 años cumplidos.
En atención a lo expuesto, se procede a realizar el análisis jurídico correspondiente, con el fin de establecer los lineamientos normativos aplicables al caso planteado.
ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
A continuación, se presenta el análisis correspondiente, no sin antes precisar que, los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
PRECEDENTES NORMATIVOS
Con el fin de realizar el análisis jurídico correspondiente, se tendrán en cuenta las siguientes disposiciones normativas:
- Código Civil
- Ley 4 de 1913
- Concepto No. 11 de 2008 de la Dirección Jurídica del SENA
- Concepto No. 2194 de 2013 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
- Acuerdo No. 0009 de 2019 expedido por el Consejo Directivo Nacional del SENA
- Acuerdo No. 005 de 2025 expedido por el Consejo Directivo Nacional del SENA
ANÁLISIS JURÍDICO
I. De la naturaleza del auxilio educativo para hijos de empleados públicos del SENA
El auxilio educativo para los hijos de los empleados públicos del SENA constituye un beneficio institucional de naturaleza prestacional y de bienestar social, orientado a facilitar el acceso, permanencia y continuidad en procesos de formación académica de los hijos de los empleados públicos de la entidad. Su finalidad no corresponde al reconocimiento de una asignación salarial ni a una retribución directa por la prestación del servicio, sino a una medida de apoyo dirigida al núcleo familiar del servidor público, en el marco de los beneficios vigentes derivados de las relaciones laborales existentes en el SENA.
El Acuerdo No. 9 de 2019 fue expedido por el Consejo Directivo Nacional del SENA con el objeto de reglamentar el auxilio educativo para los hijos de los empleados públicos de la entidad, modificar los montos máximos que podían otorgarse por este concepto y derogar los Acuerdos 9 de 1989, 27 y 30 de 1991 y 2 de 1995. En sus considerandos, dicho acto administrativo precisó que el auxilio educativo ya había sido reconocido desde el Acuerdo 9 de 1989 y que, en virtud del artículo 45 de la Ley 119 de 1994, continuaban vigentes los derechos de los empleados públicos derivados de las relaciones laborales existentes en el SENA, dentro de los cuales se encontraba el auxilio educativo.
En cuanto a su destinación, el artículo primero del Acuerdo No. 9 de 2019 establece expresamente:
"Artículo primero. Destino del auxilio: El auxilio educativo se destinará a facilitar el pago por concepto de matrícula, o pensión, o pago de útiles escolares, en estudios académicos regulares o especiales, guardería, jardín infantil, párvulos, enseñanza preescolar, primarios, secundarios, técnicos, tecnológicos, universitarios o de postgrado de los hijos de los empleados públicos de tiempo completo que laboren en el SENA, hasta los 25 años de edad y que dependan económicamente de él."
De la disposición transcrita se desprende que el auxilio educativo tiene una finalidad específica y reglada: contribuir al pago de conceptos asociados a la educación de los hijos de los empleados públicos de tiempo completo del SENA. La norma identifica expresamente como conceptos susceptibles de apoyo la matrícula, la pensión y los útiles escolares, y extiende su cobertura a distintos niveles o modalidades de formación, desde guardería, jardín infantil, párvulos, enseñanza preescolar, primaria y secundaria, hasta estudios técnicos, tecnológicos, universitarios y de posgrado.
Así mismo, la norma delimita los beneficiarios del auxilio educativo a partir de tres elementos concurrentes: primero, que se trate de hijos de empleados públicos de tiempo completo que laboren en el SENA; segundo, que dichos hijos dependan económicamente del empleado público; y tercero, que se encuentren dentro del límite de edad previsto en la disposición, esto es, "hasta los 25 años de edad". Es de resaltar que este último requisito será objeto de análisis específico en el capítulo siguiente, por ser el punto central de la consulta elevada.
En relación con el valor del auxilio, el artículo segundo del Acuerdo No. 9 de 2019 fue modificado por el Acuerdo No. 5 de 2025. Dicha modificación elevó el tope máximo anual del auxilio educativo de 1.5 salarios mínimos legales mensuales vigentes a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Por su parte, el artículo tercero del Acuerdo No. 9 de 2019, también modificado por el Acuerdo No. 5 de 2025, regula el pago del auxilio educativo. La modificación amplió el rango salarial de los empleados públicos cuyos hijos pueden acceder al beneficio, elevando el límite de seis (6) a ocho (8) salarios mínimos legales mensuales vigentes. En ese sentido, la disposición actualmente establece que únicamente tienen derecho al auxilio educativo los hijos de los empleados públicos de tiempo completo cuyo sueldo no exceda de ocho (8) salarios mínimos legales mensuales vigentes, y que el auxilio se pagará por una sola vez al año, de acuerdo con el nivel de estudios correspondiente.
El Acuerdo No. 9 de 2019 también regula supuestos especiales de reconocimiento. En el caso de los hijos de los empleados públicos con problemas de aprendizaje que requieran educación especial se les concederá un auxilio anual equivalente hasta tres (3) veces el que corresponda para hijos en situación de aprendizaje normal.
En cuanto a los recursos para su financiación, el acuerdo objeto de estudio dispone que el auxilio educativo se pagará con cargo al rubro de Bienestar Social del presupuesto de la respectiva vigencia fiscal. Tal previsión confirma su naturaleza de beneficio asociado a bienestar social institucional y, a su vez, condiciona su reconocimiento a la existencia de apropiación presupuestal dentro del rubro correspondiente.
Cabe destacar que, el referido acuerdo también contempla causales de pérdida del auxilio. En ese sentido, se perderá por retiro del servidor público de la entidad o por haber reprobado el beneficiario el año o semestre académico correspondiente, condicionando el auxilio tanto a la permanencia del vínculo del empleado público con el SENA como al cumplimiento del propósito educativo que justifica su reconocimiento.
Asimismo, define los requisitos para tener derecho al auxilio educativo. Por parte del funcionario, exige haber alcanzado en la última evaluación del desempeño como mínimo el concepto de satisfactorio y presentar la solicitud por escrito en el formulario suministrado por la entidad. Por parte de los hijos, exige demostrar, mediante certificación o documento similar, que fueron aceptados por el colegio, establecimiento, entidad, centro o institución educativa legalmente reconocida, y presentar certificado de aprobación del año lectivo o semestre académico inmediatamente anterior.
En síntesis, el auxilio educativo regulado por el Acuerdo No. 9 de 2019, con las modificaciones introducidas por el Acuerdo No. 5 de 2025, corresponde a un beneficio institucional de bienestar social dirigido a los hijos de los empleados públicos de tiempo completo del SENA, sujeto al cumplimiento de requisitos objetivos relacionados con el vínculo laboral del servidor, el nivel salarial, la dependencia económica del hijo, la acreditación académica, la no concurrencia de beneficios incompatibles y el límite de edad previsto en el artículo primero.
Dicho lo anterior, el análisis sobre el alcance de la expresión "hasta los 25 años de edad" debe realizarse atendiendo la finalidad del beneficio, el tenor literal de la disposición, las reglas generales de interpretación de los términos y edades previstas en el ordenamiento jurídico y los criterios orientadores desarrollados por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
II. Alcance de la expresión "hasta los 25 años de edad" prevista en el artículo primero del Acuerdo No. 9 de 2019
Conforme se expuso en el capítulo anterior, el artículo primero del Acuerdo No. 9 de 2019 establece que el auxilio educativo se reconocerá, respecto de los hijos de los empleados públicos de tiempo completo que laboren en el SENA,"hasta los 25 años de edad y que dependan económicamente de él".
En la consulta nos informan que, a partir de dicha disposición, se presentan distintas interpretaciones en relación con el alcance del requisito etario previsto en la norma, particularmente respecto de si el beneficio debe otorgarse únicamente hasta el día anterior al cumplimiento de los 25 años o si, por el contrario, comprende también a quienes ya cuentan con 25 años cumplidos.
Con el propósito de establecer un criterio jurídico aplicable, en todo caso dentro del alcance del concepto jurídico, resulta necesario analizar la expresión "hasta los 25 años de edad", para lo cual se debe partir de las reglas generales de interpretación de los términos y edades previstas en el ordenamiento jurídico colombiano, atendiendo en primera medida el sentido natural y obvio de las palabras utilizadas en la norma, y consultando los criterios interpretativos desarrollados conforme a la Ley por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y la doctrina institucional previamente adoptada por la Dirección Jurídica del SENA frente a asuntos análogos relacionados con límites de edad.
En primer lugar, debe señalarse que el ordenamiento jurídico colombiano contiene reglas expresas sobre la forma en que deben interpretarse los plazos y términos previstos en las normas. Sobre este punto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en Concepto No. 2194 de 2013, precisó que dichas reglas tienen como finalidad otorgar seguridad jurídica y reducir los márgenes de interpretación subjetiva del operador jurídico. En efecto, la Sala señaló:
"(...) existen reglas definidas sobre la forma de interpretar los plazos señalados en las leyes, las cuales están orientadas, precisamente, a otorgar seguridad jurídica y evitar inconvenientes en su aplicación; en ese sentido, reducen los márgenes de interpretación y la discrecionalidad del operador jurídico."
A continuación, el Consejo de Estado indicó que dichas reglas se encuentran contenidas en la Ley 4 de 1913 y citó, entre otras, las siguientes disposiciones:
"(i) Todos los plazos de días, meses o años de que se haga mención legal, se entenderá que terminan a la media noche del último día del plazo (artículo 59);
(ii) Cuando se dice que un acto debe ejecutarse en o dentro de cierto plazo, se entenderá que vale si se ejecuta antes de la media noche en que termina el último día del plazo (artículo 60); y
(iii) Cuando se dice que algo 'debe observarse hasta tal día, se entiende que ha de observarse hasta la media noche del dicho día' (artículo 61)."
A partir de dichas reglas, la Sala concluyó expresamente:
"(...) cuando en una norma se dice que un término o plazo va hasta un determinado año, mes o día, se entiende que dicho año, mes o día quedan comprendidos dentro de dicho plazo o término; en otras palabras, el plazo o término no se extingue el día, mes o año anterior o posterior, sino aquél expresamente señalado en la norma."
El criterio expuesto resulta relevante para el asunto objeto de consulta, toda vez que la expresión utilizada en el artículo primero del Acuerdo No. 9 de 2019 corresponde precisamente a un límite temporal definido mediante la expresión "hasta", razón por la cual su interpretación debe sujetarse a las reglas generales anteriormente descritas.
Ahora bien, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado también precisó que el entendimiento de la expresión "hasta" no solo deriva de las reglas legales sobre interpretación de plazos, sino también del sentido natural y obvio del lenguaje. Sobre el particular señaló:
"(...) la expresión 'hasta' es una preposición de tiempo que significa, como lo define la Real Academia de la Lengua, 'no antes de'."
Y agregó:
"(...) resultaría contrario al sentido natural y obvio del lenguaje, el entendimiento de que un plazo fijado en la ley hasta un determinado año, mes o día, se vencería el año, mes o día anterior."
La Sala fundamentó dicha conclusión, además, en el artículo 28 del Código Civil, disposición que establece:
"Artículo 28. Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal."
En aplicación de estas reglas, el Consejo de Estado concluyó en el asunto examinado por él, que la expresión "hasta el año 2014" tenía un carácter comprensivo e incluyente respecto del año mencionado y no excluyente del mismo, razón por la cual el régimen de transición allí analizado se extendía hasta el 31 de diciembre de 2014 y no hasta el año inmediatamente anterior.
Si bien el análisis efectuado por la Sala de Consulta y Servicio Civil se desarrolló en relación con un supuesto fáctico distinto, los criterios jurídicos allí expuestos resultan plenamente aplicables por analogía al asunto objeto de consulta, en tanto abordan de manera directa el alcance interpretativo de la expresión "hasta" cuando esta es utilizada por el legislador o por el reglamento para fijar límites temporales.
En ese sentido, cuando el artículo primero del Acuerdo No. 9 de 2019 dispone que el auxilio educativo aplica respecto de los hijos de los empleados públicos del SENA "hasta los 25 años de edad", debe entenderse que los 25 años quedan comprendidos dentro del límite previsto en la disposición y no excluidos de él. Por tanto, la interpretación conforme a la cual el beneficio finalizaría el día anterior al cumplimiento de los 25 años no tendría respaldo en las reglas legales de interpretación de los términos ni en el sentido natural y obvio de la expresión utilizada por el reglamento, como tampoco quedó expresamente previsto en la norma.
Aunado a lo anterior, el artículo 67 del Código Civil refuerza de manera expresa la aplicación de las reglas de interpretación de plazos a las edades previstas en las normas. La citada disposición establece:
"Artículo 67. Todos los plazos de días, meses o años de que se haga mención en las leyes (...) se entenderá que han de ser completos y correrán, además, hasta la media noche del último día de plazo."
Y posteriormente dispone:
"Se aplicarán estas reglas a las prescripciones, a las calificaciones de edad, y en general a cualesquiera plazos o términos prescritos en las leyes o en los actos de las autoridades nacionales, salvo que en las mismas leyes o actos se disponga expresamente otra cosa."
La importancia de esta disposición radica en que el propio legislador ordenó expresamente que las reglas generales de interpretación de los términos también fueran aplicadas a las "calificaciones de edad". En consecuencia, cuando una disposición normativa fija un límite etario en años, dicho límite debe entenderse comprendido integralmente dentro del término señalado, pues de esta norma se resalta la disposición en el sentido de que la mención en la ley de plazos en días, meses o años, se entenderá que "han de ser completos" y la condición de aplicar estas reglas a calificaciones de edad o, en general a plazos o términos prescritos en leyes o actos, "salvo que en las mismas leyes o actos se disponga expresamente otra cosa".
Asimismo, resulta pertinente traer a colación la doctrina institucional previamente desarrollada por la Dirección Jurídica del SENA en Concepto No. 11 de 2008, emitido con ocasión del análisis del Decreto 3632 de 1985, norma que autorizaba el reconocimiento de beneficios en especie para los hijos de empleados públicos "cuyas edades no sobrepasen los doce (12) años". Si bien ese concepto no se refiere al mismo asunto del presente, consideramos relevante su mención porque el criterio ahí señalado para interpretar un límite de edad en la reglamentación, concuerda con el sentido de este análisis.
En dicha oportunidad, la Dirección Jurídica del SENA sostuvo:
"(...) como el límite de la edad está dado en años, es de entenderse que una persona sobrepasa los 12 años de edad, cuando cumple los 13 años de edad, hasta el día anterior tiene 12 años; así como un año civil se compone de 365 días y durante todos esos días son el mismo año (artículo 59 de la ley 4o de 1913), para efectos civiles durante los 364 días siguientes al día en que la persona cumple los 12 años de edad, tiene 12 años de edad."
Aunque el asunto allí analizado correspondía a un beneficio distinto, el razonamiento jurídico aplicado resulta plenamente concordante con la situación objeto de consulta, pues en ambos casos se trata de determinar el alcance de un límite etario fijado en años.
En consecuencia, existe coherencia entre:
i. Las reglas de interpretación previstas en la Ley 4 de 1913.
ii. Lo dispuesto en los artículos 28 y 67 del Código Civil.
iii. Los criterios interpretativos y orientadores de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
iv. La doctrina institucional previamente emitida por la Dirección Jurídica del SENA.
Bajo ese marco interpretativo, la expresión "hasta los 25 años de edad" prevista en el artículo primero del Acuerdo No. 9 de 2019 debe entenderse en el sentido que el auxilio educativo comprende a los beneficiarios durante todo el tiempo en que tengan 25 años cumplidos, esto es, hasta antes de cumplir los 26 años de edad.
En ese orden de ideas, la interpretación conforme a la cual el beneficio cesa el día anterior al cumplimiento de los 25 años no tendría sustento en las reglas legales de interpretación analizadas ni en el tenor literal de la disposición reglamentaria.
CONCLUSIONES
Teniendo en cuenta que el objeto y alcance de este documento no es resolver una situación jurídica particular, sino ofrecer lineamientos generales para la interpretación y solución de las situaciones comentadas en la consulta, se responde así:
1. El auxilio educativo regulado en el Acuerdo No. 9 de 2019, modificado por el Acuerdo No. 005 de 2025, constituye un beneficio institucional de bienestar social dirigido a los hijos de los empleados públicos de tiempo completo del SENA, sujeto al cumplimiento de los requisitos previstos en la reglamentación vigente, entre ellos, el relacionado con el límite de edad establecido en el artículo primero del referido acuerdo.
2. Conforme a las reglas de interpretación de términos previstas en los artículos 59, 60 y 61 de la Ley 4 de 1913, lo dispuesto en los artículos 28 y 67 del Código Civil, los criterios orientadores desarrollados por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y la doctrina institucional previamente emitida por la Dirección Jurídica del SENA, consideramos que la expresión "hasta los 25 años de edad" prevista en el artículo primero del Acuerdo No. 9 de 2019 puede interpretarse en el sentido de que comprende integralmente la edad de 25 años.
3. En consecuencia, el auxilio educativo resulta procedente respecto de los beneficiarios mientras estos tengan 25 años, esto es, hasta antes de cumplir los 26 años de edad. Por tanto, no resulta jurídicamente viable interpretar que el beneficio cesa el día anterior al cumplimiento de los 25 años.
4. Frente a la diferencia existente entre la redacción del artículo primero del Acuerdo No. 9 de 2019, que establece como beneficiarios a los hijos de los empleados públicos del SENA "hasta los 25 años de edad", y la prevista en el artículo 100 de la Convención Colectiva de Trabajo aplicable a trabajadores oficiales, que se refiere a hijos "menores de 25 años", debe señalarse que se trata de disposiciones normativas distintas, con contenidos y alcances igualmente diferentes. En consecuencia, la interpretación efectuada en el presente concepto se circunscribe exclusivamente a lo previsto en el Acuerdo No. 9 de 2019 y a los términos expresamente allí establecidos para el auxilio educativo de los hijos de empleados públicos del SENA.
Con toda atención, y manifestando nuestra disposición para cualquier aclaración que considere necesaria.
CAROLINA OSPINA VILLEGAS
Coordinadora Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos
Dirección Jurídica - Dirección General
