CONCEPTO 44702 DE 2026
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
1-0020
Bogotá D.C.
| Para: | XXXXX |
| De: | Coordinadora Grupo Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos |
| Asunto: | Respuesta a radicado 11-9-2026-040528 NIS 2026-02-142366 'Solicitud de concepto jurídico para la contratación de dotación de trabajadores vigencia 2026, excepción al Acuerdo Marco de Precios' |
Cordial saludo:
La Coordinación del Grupo de Gestión del Talento Humano de la Regional Distrito Capital solicita concepto jurídico con el fin de determinar la viabilidad de exceptuar el uso de los Acuerdos Marco de Precios (en adelante AMP) vigentes –identificados como CCENEG-076-01-2024 y CCE-SNG-AMP- 006-2025– para proceder con una modalidad de selección alternativa en la adquisición de la dotación de ciento cincuenta y seis (156) Trabajadores Oficiales, correspondiente a la vigencia 2026, con fecha límite de entrega el 30 de junio de 2026.
De manera expresa se solicita lo siguiente:
"La Regional Distrito Capital se encuentra adelantando la planeación para la adquisición de la dotación de ciento cincuenta y seis (156) Trabajadores Oficiales adscritos a la Regional, para la vigencia 2026, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 79 de la Convención Colectiva de Trabajo 2003-2004.
Sobre el particular, de manera respetuosa solicito su concepto jurídico con el fin de determinar la viabilidad de exceptuar el uso de los Acuerdos Marco de Precios (AMP) vigentes y proceder con una modalidad de selección alternativa, basándonos en los siguientes fundamentos (...)"
En virtud de lo anterior, esta Dirección se permite pronunciar en los siguientes términos:
I. ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
En relación con el asunto consultado, es menester precisar que los Conceptos Jurídicos proferidos por las entidades públicas tienen su origen en el Derecho Fundamental de Petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política y desarrollado en el artículo 14 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En este sentido, toda persona tiene derecho a formular consultas a sus autoridades y a obtener pronta solución dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción.
A su turno, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con respecto al alcance de los conceptos jurídicos proferidos por las entidades públicas, establece en su artículo 28 establece:
"ARTÍCULO 28. Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución".
Conforme lo anterior, se evidencia que los conceptos jurídicos proferidos por las entidades públicas como respuesta a las consultas formuladas en ejercicio del derecho de petición, en principio, no tienen fuerza vinculante.
II. MARCO NORMATIVO APLICABLE
Para resolver la consulta, se consideran las siguientes fuentes:
- Artículo 79 de la Convención Colectiva de Trabajo SENA-SINTRASENA 2003-2004. Establece la obligación de dotar anualmente a los Trabajadores Oficiales con prendas de buena calidad y reconoce el derecho del sindicato a participar en la elaboración del pliego de condiciones.
- Acta de Interpretación del 17 de febrero de 2017 (SENA-SINTRASENA). Acordó que la adquisición de la dotación debe realizarse a través de un proceso único y exclusivo para los Trabajadores Oficiales en cada Regional.
- Acta de Interpretación del 24 de mayo de 2022 con fichas técnicas. Fijó especificaciones técnicas detalladas y obligatorias (materiales, gramaje, terminados, tallas) concertadas con SINTRASENA.
- Artículo 2.2.1.2.1.2.9 del Decreto 1082 de 2015. Regula la obligatoriedad del uso de los AMP y las condiciones bajo las cuales puede prescindirse de ellos.
- Circular No. 3-2025-000035 de la Secretaría General SENA. Lineamientos para la adquisición y entrega de dotación 2025. Prohíbe modificar las fichas técnicas, excluye bonos o vales, y exige entrega a través del Almacén e Inventario.
- Circular No. 3-2026-000031 de la Secretaría General SENA. Califica la dotación de Trabajadores Oficiales como bienes con características técnicas no uniformes, en armonía con la Norma Convencional.
- Ley 80 de 1993 y Ley 1150 de 2007. Principios rectores de la contratación estatal: transparencia, economía y responsabilidad.
- Concepto Colombia compra eficiente C-1517 de 2025.
III. ANÁLISIS JURÍDICO
3.1. La dotación como prestación convencional con especificaciones técnicas particulares
El artículo 79 de la Convención Colectiva SENA-SINTRASENA 2003-2004 impone una obligación laboral de dotación con prendas de "buena calidad" y con participación sindical en la definición del pliego. Esta obligación fue concretada mediante las Actas de Interpretación de 2017 y 2022, incorporando fichas técnicas con especificaciones detalladas sobre materiales, gramaje, terminados y medidas para cada tipo de prenda.
La Circular No. 3-2025-000035 y la Circular No. 3-2026-000031 de la Secretaría General son enfáticas en que: (i) las fichas técnicas no pueden ser modificadas por ningún actor del proceso de adquisición; y (ii) las prendas deben ingresar físicamente al Almacén para verificación técnica previa, excluyendo expresamente la entrega de bonos o vales.
Lo anterior evidencia que la dotación de Trabajadores Oficiales del SENA no es un bien de consumo estandarizado o de características técnicas uniformes susceptible de adquirirse a través de un catálogo genérico.
3.2. El régimen jurídico del AMP y las condiciones de excepción
El artículo 2.2.1.2.1.2.9 del Decreto 1082 de 2015 establece que las entidades obligadas deben adquirir los bienes cubiertos por AMP a través de ese instrumento, salvo que demuestren, con soporte técnico y jurídico, que el AMP no satisface sus necesidades específicas. Se trata de una habilitación reglada, no de una facultad discrecional.
La norma señala expresamente:
"Si la Entidad Estatal considera que el Acuerdo Marco de Precios no satisface sus necesidades deberá justificar su posición con el sustento técnico y jurídico correspondiente y podrá adelantar el proceso de contratación que corresponda de acuerdo con las normas del presente decreto."
Colombia Compra Eficiente ha precisado en múltiples pronunciamientos que la excepción al AMP procede cuando se acredita que el catálogo vigente no puede garantizar el cumplimiento de los requerimientos técnicos específicos de la entidad. Dicha acreditación debe estar debidamente documentada en los estudios previos.
3.3. Calificación como bienes de características técnicas no uniformes
La Circular No. 3-2026-000031 de la Secretaría General califica expresamente la dotación de Trabajadores Oficiales como bienes con características técnicas no uniformes, en atención a la Norma Convencional. Esta calificación tiene consecuencias jurídicas directas en materia de contratación:
- La selección abreviada mediante subasta inversa, prevista en Decreto 1082 de 2015, aplica para bienes y servicios de características técnicas uniformes. Tratándose de bienes no uniformes, esta modalidad no resultaría la más adecuada.
- En razón de lo anterior, el artículo 54 de la Ley 2195 de 2022 adiciona el literal j) al numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, creando una nueva casual de selección abreviada. De esta manera, establece que, para la contratación de bienes y servicios no uniformes de común utilización por parte de las entidades públicas, la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente podrá celebrar acuerdos marco de precios y demás instrumentos de agregación de demanda. En armonía con lo anterior, prescribe que estos acuerdos marco de precios serán de uso obligatorio para las entidades del Estado a las que se refiere el parágrafo 5 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, que fue modificado por el artículo 41 de la Ley 1955 de 2019.
- En consecuencia, respecto de la aplicación de las demás modalidades de selección, en pronunciamientos recientes se ha establecido que en los eventos que no exista un Acuerdo Marco de Precios vigente debe acudirse a la modalidad de selección abreviada mediante subasta inversa o de procedimientos de adquisición en bolsa de productos, de acuerdo a lo dispuesto por el Decreto 1082 de 2015, cuando sea para la adquisición de bienes y servicios de características uniformes y común utilización; y de licitación pública por regla general o en su defecto selección abreviada de menor cuantía cuando se requiera contratar bienes o servicios no uniformes de común utilización por valores que se ubiquen dentro de la menor cuantía de la respectiva Entidad Estatal, teniendo en cuenta los rangos establecidos en el literal b) del numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. En la modalidad de selección abreviada de menor cuantía al igual que en la licitación, la oferta más favorable se determina de acuerdo con lo establecido en el numeral 2 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, esto es, en atención a la mejor relación calidad-precio.[1]
Visto lo anterior se determina que la existencia de fichas técnicas específicas concertadas con SINTRASENA y la prohibición de modificarlas refuerzan jurídicamente que el proceso de contratación debe diseñarse alrededor de dichas especificaciones, lo que resulta incompatible con la adquisición a través de un catálogo genérico de AMP de no cumplirse los condicionamientos normativos anteriormente expuestos.
3.4 Obligación convencional de proceso único y exclusivo
El Acta de Interpretación de 2017 acordó, con fuerza convencional obligatoria para la entidad, que la adquisición de la dotación debe hacerse a través de un proceso único y exclusivo para los Trabajadores Oficiales en cada Regional. Esta estipulación, en tanto norma convencional de orden laboral, opera como norma especial frente a las disposiciones generales de contratación pública, en aplicación del principio de especialidad (lex specialis derogat legi generali). Prescindir de esta exclusividad podría configurar un incumplimiento de la Convención Colectiva con las consecuencias laborales, sindicales y jurídicas correspondientes.
IV. CONCLUSIONES
Visto todo lo anteriormente referenciado y de acuerdo a los interrogantes hechos en la solicitud, se deja de presente que la Dirección Jurídica del SENA a través de sus respuestas dadas, solo da orientaciones de carácter general y no en particular a un caso u hecho en específico, siendo importante precisar que, en virtud de las facultades delegadas en cada ordenador del gasto, es dicho funcionario quien, al momento de la estructuración de la necesidad que se pretende satisfacer, debe verificar la correcta aplicación de los preceptos normativos y de los lineamientos internos vigentes, expedidos para cada caso concreto.
No obstante, lo anterior, y en atención a las inquietudes planteadas por el solicitante, esta Dirección Jurídica considera que:
1. Podría considerarse la viabilidad jurídica de apartarse del uso de los AMP vigentes (CCENEG- 076-01-2024 y CCE-SNG-AMP-006-2025) para la adquisición de la dotación de Trabajadores Oficiales de la Regional Distrito Capital, vigencia 2026. Lo anterior, teniendo en cuenta que: (i) los catálogos del AMP contemplan fichas técnicas de carácter general que podrían no ajustarse plenamente a los requerimientos específicos previstos en el Acta de Interpretación del 24 de mayo de 2022; (ii) la dotación ha sido calificada por la Secretaría General como un bien de características técnicas no uniformes; y (iii) el mecanismo del AMP podría presentar limitaciones frente al procedimiento de verificación en Almacén exigido convencionalmente.
2. Las modalidades de selección procedentes podrían ser las de licitación pública o la selección abreviada de menor cuantía, según corresponda a la cuantía del contrato conforme a la estructuración del presupuesto oficial que se determine para satisfacer la necesidad. No se recomienda la subasta inversa dado que esta modalidad es propia de bienes de características técnicas uniformes, lo cual contradice la calificación contenida en la Circular No. 3-2026-000031.
3. La justificación para apartarse del AMP debe quedar expresa y detalladamente consignada en los estudios previos del proceso, con respaldo en: (a) los resultados del RFI realizado entre el 13 y 17 de marzo de 2026; (b) las fichas técnicas del Acta de Interpretación del 24 de mayo de 2022; y (c) la Circular No. 3-2026-000031. Esta documentación constituye el sustento técnico y jurídico requerido por el artículo 2.2.1.2.1.2.9 del Decreto 1082 de 2015.
4. El proceso de contratación debe ser único y exclusivo para los Trabajadores Oficiales de la Regional Distrito Capital, en cumplimiento del Acta de Interpretación de 2017 y del artículo 79 de la Convención Colectiva, garantizando la participación de SINTRASENA en las etapas señaladas convencionalmente.
El presente concepto se rinde de conformidad con el alcance dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incorporado por la Ley 1755 de 2015. Lo anterior no sin advertir, que el mismo se encuentra sujeto a las modificaciones legales, administrativas y jurisprudenciales que se expidan y acojan dentro del asunto.
Cordialmente,
CAROLINA OSPINA VILLEGAS
Coordinadora Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos
1. Concepto C-1517 de 2025 CCE.
