CONCEPTO 59059 DE 2025
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
| Para: | Adriana Milena Gasca, Directora Administrativa y Financiera (agasca@sena.edu.co) |
| Asunto: | Respuesta a radicado 01-9-2025-049475 – Alcance de las funciones del grupo de recaudo y cartera para cobro de cuotas partes pensionales |
Damos respuesta al radicado 01-9-2025-049475, mediante el cual solicitó “la emisión de un concepto jurídico que defina el alcance de nuestras funciones en relación con el cobro de cuotas partes pensionales”, en relación con el Grupo de Recaudo y Cartera de la Dirección Administrativa y Financiera.
Según su comunicación, la solicitud se origina en la recepción de “diversas solicitudes por parte de las entidades cuotapartistas, las cuales incluyen: Solicitud de información sobre la historia laboral de los pensionados, administrada por el Grupo de Pensiones a través del aplicativo Intrasuite, incluyendo datos como cédula de ciudadanía, resolución de reconocimiento de pensión, resolución de fijación de la cuota parte pensional, entre otros. / Revisión de porcentajes asignados a las entidades cuotapartistas, dado que en algunos casos no coinciden con los indicados en las cuentas de cobro (información proporcionada por el Grupo de Pensiones). / Verificación del cobro de intereses, cuya información también es remitida por el Grupo de Pensiones. / Solicitudes de exoneración de cobro, argumentando exenciones por sentencias judiciales o por la naturaleza jurídica de las entidades. / Gestión de casos de sustitución pensional.”
En ese contexto, la Dirección Administrativa y Financiera informa que requiere “claridad sobre si la gestión de estas solicitudes y la respuesta a las objeciones presentadas por estas entidades debe ser asumida por el Grupo Interno de Recaudo y Cartera (…) según Resoluciones No. 1-02408 de 2024 y No. 1-02397 de 2024 o, son funciones del Grupo de Pensiones perteneciente a Secretaría General, según el Decreto 249 de 2004.”
ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
PRECEDENTES NORMATIVOS
Constitución Política, arts. 122, 123, 209
Ley 489 de 1998, arts. 3, 6, 72, 115
Ley 909 de 2004, art. 19
Decreto 249 de 2004, arts. 4 (num. 23) y 31
Decreto 2489 de 2006, art. 8
Resolución SENA 1987 de 2023
Resolución SENA 2397 de 2024
Procedimiento “Administración de Pensiones” (GTH-P-012)
Procedimiento “Cuotas partes pensionales por cobrar” (GRF-P-003)
ANÁLISIS JURÍDICO
El artículo 209 de la Constitución Política establece que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en determinados principios, que incluyen los de eficacia, economía, celeridad, y agrega que “las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.”
En cuanto a la funciones de los servidores públicos, los artículos 122 y 123 de la Constitución Política disponen que “no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento (…)” y que “los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento”.
La Ley 489 de 1998, que contiene disposiciones sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, estableció principios y reglas básicas para el ejercicio de la función administrativa. Conforme al artículo 3 de esa Ley, “la función administrativa se desarrolla conforme a los principios constitucionales, en particular los atinentes a la (…) celeridad, economía, (…) eficacia, eficiencia”, además de que establece el principio de coordinación, en el artículo 6, conforme al cual “las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales”.
En este marco normativo, la misma Ley dispone en el artículo 72 que “la dirección y administración de los establecimientos públicos estará a cargo de un Consejo Directivo y de un director”, y el artículo 78 dispone que el Director será el representante legal, celebrará los actos y contratos necesarios para el cumplimiento de los objetivos y funciones de la entidad. Además de las funciones que le atribuyan la ley y reglamentos correspondientes, “los representantes legales de los establecimientos públicos cumplirán todas aquellas funciones que se relacionen con la organización y funcionamiento” y, en particular, “dirigir, coordinar, vigilar y controlar la ejecución de las funciones o programas de la organización y su personal (…)”.
Para el caso del SENA, el Director General cuenta entre sus funciones, con la facultad para conformar grupos internos de trabajo, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 23 del artículo 4 y el artículo 31 del Decreto 249 de 2004, con fundamento adicional en el artículo 115 de la Ley 489 de 1998 y el artículo 8 del Decreto 2489 de 2006.
En el artículo 19 de la Ley 909 de 2004, se define el concepto de “empleo público” como “el núcleo básico de la estructura de la función pública objeto de esta Ley. Por empleo se entiende el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado.”
Entre las disposiciones de la Ley 489 de 1998, se encuentran los principios y reglas generales con sujeción a las cuáles el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los organismos administrativos del orden nacional. El artículo 54 enuncia esos principios y reglas, entre los cuales incluye: “Deberán responder a la necesidad de hacer valer los principios de eficiencia y racionalidad de la gestión pública, en particular, evitar la duplicidad de funciones; (…) / e. Se debe garantizar que exista la debida armonía, coherencia y articulación entre las actividades que realicen cada una de las dependencias, de acuerdo con las competencias atribuidas por ley (…), que les permitan su ejercicio sin duplicidades ni conflictos; / f. Cada una de las dependencias tendrá funciones específicas pero todas ellas deberán colaborar en el cumplimiento de las funciones generales y en la realización de los fines de la entidad u organismo; (…)”.
A partir de lo anterior, consideramos que el análisis de situaciones relacionadas con el cumplimiento de funciones que se asignan a una entidad y los empleos de su planta, debe guiarse tanto por la norma que la establece, sea esta constitucional, legal, reglamentaria o interna, como por su contexto y finalidad, las actividades que comprende, así como por los principios y reglas aplicables en general a esta materia. En general, hay que tener presente que deben orientarse objetivamente al logro de los fines, propósitos y constitucionales que se dirigen a satisfacer el interés general, y que en su ejercicio debe haber coordinación entre las funciones de los empleos, áreas, dependencias y entidades, y deben ejercerse con eficiencia y economía, con la debida armonía, coherencia y articulación entre sus actividades. Todo sin perjuicio de la flexibilidad en la organización y gestión, pues la administración goza de facultades para organizar la ejecución de las funciones a través de las facultades para delegar, crear y organizar grupos, asignar funciones o crear programas, planes y proyectos.
Por esta misma razón, como es propio del alcance de los conceptos jurídicos, que no tienen carácter de fuente normativa, a través de este documento no es posible establecer las funciones que corresponden cumplir a las áreas o dependencias, sin perjuicio de que podamos revisar las fuentes idóneas y referirnos a su alcance según lo que en ellas se encuentre establecido.
Considerando el contexto normativo que se ha mencionado, mediante Resolución 2397 de 2024 “se crean unos grupos de trabajo permanentes en la Dirección Administrativa y Financiera del SENA, se asignan funciones a los demás grupos permanentes de esa área y se dictan otras disposiciones”.
Las funciones del Grupo de Recaudo y Cartera están enunciadas en el artículo 3 de la Resolución 2397 de 2024. La primera de estas funciones, con un sentido general, corresponde a “administrar los procesos, actividades y tareas requeridos para la gestión de recaudo de aportes y para el cobro de cartera por los diferentes conceptos se le adeudan al SENA.” Es de advertir que, aunque estas funciones se refieren en general al recaudo y cobro de ingresos y cartera, no se requiere un detalle respecto a las que se cumplen por cada uno de los diversos conceptos que estos puedan generarse, pues tales funciones están dadas con independencia del concepto o título que les de origen. Es decir, dicha gestión abarca las actividades que comprende la administración de procesos, actividades y tareas requeridas para la efectividad del cobro y del recaudo.
Por otro lado, en la Resolución 1987 de 2023 se crearon grupos de trabajo en la Secretaría General del SENA y se modificaron los existentes en esa dependencia. Según el artículo 6 de esta Resolución, el grupo interno de trabajo denominado “Pensiones”, tiene funciones como las siguientes: “1. Gestionar los procesos y procedimientos relacionados con obligaciones pensionales que le correspondan al Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, ya sea como pensión, cuota parte o bono pensional, de conformidad con las normas vigentes y directrices institucionales. / 2. Organizar, coordinar y controlar el manejo de los archivos físicos y magnéticos de las carpetas de antecedentes de las pensiones de los funcionarios del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA; proyectar las certificaciones sobre la información que repose en los documentos a cargo del grupo o autorizar su reproducción. / … / 7. Dar respuesta a las consultas y derechos de petición elevadas por los particulares o funcionarios de la entidad sobre el tema pensional. / … / 9. Analizar, compilar y realizar trámites relacionados con el derecho al reconocimiento de la pensión de los servidores públicos de la entidad (…).”
En igual sentido a de las funciones del Grupo de Recaudo y Cartera, las funciones del Grupo de Pensiones están dadas en general, sin requerirse un detalle sobre el alcance de las actividades que comprende la gestión de los procesos y procedimientos relacionados con obligaciones pensionales, que expresamente incluyen los que se cumplen por concepto de cuotas partes.
En este contexto, para la ejecución de las actividades de los procesos de administración de pensiones y cuota partes pensionales se siguen los procedimientos adoptados y estandarizados por el SENA en su Sistema Integrado de Gestión y Autocontrol, que establecen sus respectivos alcances y responsables.
Por una parte, dentro del proceso de gestión del talento humano, el procedimiento “Administración de Pensiones” (GTH-P-012) tiene el objetivo de gestionar el reconocimiento de las obligaciones pensionales, entre otras formas, a través de cuotas partes pensionales, reliquidación y sustitución pensional. De acuerdo con su alcance, el procedimiento termina con el acto administrativo o la comunicación de reconocimiento o negación del derecho u obligación. Este procedimiento es de responsabilidad de la Secretaría General, con la advertencia de que “aplica para los trámites relacionados con pensionados SENA y lo adelanta exclusivamente Dirección General – Secretaría General – Grupo de pensiones.”
Este procedimiento define la cuota parte pensional, como el “mecanismo de soporte financiero de la pensión, que permite, a la entidad reconocedora, el recobro de la prestación dentro de un esquema de concurrencia para el pago de la mesada pensional, a prorrata del tiempo laborado o cotizado en diferentes entidades públicas.”
A su vez, la reliquidación es el “proceso mediante el cual se genera una nueva liquidación del valor de la mesada, acatando una orden judicial o por vía administrativa, conforme con la normatividad vigente.” Esta consiste en “volver a liquidar el monto o valor de la pensión para incluir factores o conceptos salariales que no fueron tenidos en cuenta (…).” Y la sustitución, el “derecho a la pensión que adquieren los beneficiarios, conforme a la normatividad vigente, cuando fallece un jubilado de la entidad.”
Hasta aquí, se puede resaltar que la gestión en materia pensional abarca, en general, todo lo relacionado con las obligaciones o derechos a cargo o a favor del SENA por ese concepto, que se concreta en actos administrativos o comunicaciones en las que conste su reconocimiento; además, que la Secretaría General es la exclusiva responsable de las actividades necesarias para lograr esa finalidad.
En vista de que en el alcance de este procedimiento se describe que termina con el acto administrativo o la comunicación de reconocimiento o negación del derecho u obligación, y tal como se evidencia en el detalle de las actividades, los recursos que puedan interponerse contra los actos administrativos de reconocimiento están comprendidos en la gestión y responsabilidad de la Secretaría General.
Es así como, para casos de reliquidación o sustitución pensional, las actividades a cargo del Grupo de Pensiones y, con su apoyo, de la Secretaría General, comprenden los trámites necesarios para la elaboración, expedición, notificación y resolución de recursos (en los eventos que proceden).
En el caso específico de los trámites de cuotas partes pensionales por cobrar, el Grupo de Pensiones y la Secretaría General responden por actividades como el seguimiento a bases de datos de entidades cuotapartistas, la respuesta a las objeciones presentadas por esas entidades y el archivo en el expediente pensional de los soportes de la gestión realizada por el Grupo de Recaudo y Cartera.
Este procedimiento no establece ninguna responsabilidad a cargo del Grupo de Recaudo y Cartera – Dirección Administrativa y Financiera, salvo la que implícitamente se deriva del archivo en el expediente de los soportes de la gestión de cobro que, se infiere, debe remitirle al Grupo de Pensiones para ese efecto.
En lo concerniente a la gestión de cobro de las cuotas partes, para determinar su alcance debemos consultar el procedimiento denominado “Cuotas partes pensionales por cobrar” (GRF-P-003), que hace parte del proceso de gestión de recursos financieros.
Según el procedimiento adoptado, la gestión de cobro de cuotas partes pensionales tiene el objetivo de recuperar los valores pagados por el SENA por ese concepto, y que debieron ser cubiertos por otras entidades. En su alcance, el procedimiento indica que aplica a la Dirección General, Secretaría General y la Dirección Administrativa y Financiera, pues este inicia con “la revisión del estado normativo del pensionado para verificar su pago y culmina con el pago al pensionado por parte de la entidad cuotapartista”.
Además de que el procedimiento prevé que tanto el Grupo de Pensiones como la Dirección Administrativa y Financiera – Grupo de Recaudo y Cartera obren como autoridad para toma de decisiones, de este se infiere que en él intervengan cumpliendo roles y responsabilidades que, en general, quedaron establecidos así:
- Secretaría General / Grupo de Pensiones: Registra y actualiza repositorio de expedientes por concepto de cuotas partes; valida documento de historia personal de cada cuotapartista; acredita resolución pensional; genera, actualiza y consolida base de datos de entidades cuotapartistas; informa las novedades a Grupo de Pensiones; envía mensualmente cuentas de cobro a cada entidad cuotapartista.
- Dirección Administrativa y Financiera / Grupo de Recaudo y Cartera: Revisa información allegada en aplicativo Intrasuite; revisa fechas de generación de cuentas de cobro por entidad; elabora cuenta de cobro con liquidación individual; actualiza intereses de cuenta de cobro; realiza pagos de cuentas de cobro aceptadas; realiza revisión en casos en que las cuentas de cobro son objetadas; actualiza base de datos de cuotas partes pensionales por cobrar; envía cuentas de cobro, entre otras actividades.
Para los fines propios del cobro de cuotas partes, se adoptaron definiciones que conviene tener en cuenta, en tanto se correlacionan con las adoptadas para el procedimiento de “Administración de Pensiones”. Entre estas, se encuentra que la cuota parte pensional “es el mecanismo de soporte financiero de la pensión que permite el recobro”; que debe constar en un acto administrativo, entendido como el “documento interno y/o externo de carácter legal utilizado para tomar una decisión o acción administrativa” y que para el caso es una resolución, definida como “el acto administrativo mediante el cual se reconoce, modifica, sustituye o comparte una pensión de jubilación”; que estos obedecen a un estado normativo, que se concibe como “condición del pensionado, informada por el Grupo de Pensiones de la Secretaría General” y que “incluye la aceptación u objeción, el estado (activo o inactivo) y el valor asignado a la entidad cuotapartista.”
En relación con estas definiciones y para la ejecución de las actividades tendientes al cobro, el procedimiento “Cuotas partes pensionales por cobrar” (GRF-P-003) establece entre sus generalidades, que: - “El registro y actualización del repositorio de expedientes por concepto de cuotas partes de pensionados de la entidad se encuentra a cargo del Grupo de Pensiones”; - “Las objeciones al pago por parte de entidades cuotapartistas pueden ser: - Por liquidación: Estas son resueltas por el Grupo de Recaudo y Cartera. – De fondo: Estas son resueltas por el Grupo de Pensionales de la Secretaría General”.
En relación con el asunto que se consulta, las responsabilidades, definiciones y generalidades hasta ahora citadas del procedimiento para el cobro (GRF-P-003), sirven para delimitar el alcance de las actividades o actuaciones que puedan requerirse en desarrollo de la gestión de cobro. Ahora bien, del detalle de las actividades que se describen en su diagrama de flujos, encontramos que son consistentes en relación con el procedimiento de administración de pensiones, por ejemplo, en aspectos como los siguientes:
- La identificación y actualización de la base de datos de cuotas partes por cobrar y el estado normativo (aceptación, objeción, valor) de cada pensionado, es responsabilidad de la Secretaría General – Grupo de Pensiones. Esto queda registrado en la validación de documentos de la historia pensional que reposa en expedientes y aplicativos, en la resolución pensional, y en las respectivas bases de datos.
- La revisión de fechas de generación de cuentas, es responsabilidad del Grupo de Recaudo y Cartera, y su registro comprende la validación de los documentos de la historia pensional de cada cuotapartistas que reposan en aplicativos y bases de datos.
- Las novedades en general, como las referentes al estado normativo, aceptaciones, objeciones, valores, son reportadas por el Grupo de Pensiones, y recibidas y verificadas por el Grupo de Recaudo y Cartera, a través de la validación de documentos de la historia pensional en aplicativos y bases de datos y resoluciones. El procedimiento advierte que esta información la brinda la Secretaría General – Grupo de Pensiones, como responsable de la custodia documental.
- La actualización de la liquidación de la cuota por cuestiones como ajustes, incrementos o compartibilidad, es responsabilidad del Grupo de Recaudo y Cartera, para lo cual se validan fuentes de información que incluyen los documentos de la historia pensional y bases de datos actualizadas.
- La liquidación y cuenta de cobro, con sus respectivas actualizaciones por pago, es responsabilidad del Grupo de Recaudo y Cartera.
- De presentarse objeciones aritméticas o de cálculos, su revisión y ajuste es responsabilidad del Grupo de Recaudo y Cartera; en tanto que, si las objeciones son de tipo normativo, deben ser resueltas por el Grupo de Pensiones.
CONCLUSIONES
De conformidad con lo expuesto en este documento, consideramos que el análisis de situaciones relacionadas con el alcance de las funciones y procedimientos a cargo de las áreas y grupos internos de trabajo debe realizarse en el contexto las disposiciones legales y reglamentarias vigentes, así como las que internamente se hayan adoptado para su cumplimiento.
En relación con el tema consultado, se observa que se han expedido resoluciones internas que, en el marco de las funciones a cargo de la Secretaría General y la Dirección Administrativa, crean los grupos internos de trabajo de “Pensiones” y de “Recaudo y Cartera” y les asignan funciones, cuyas actividades se encuentran descritas y detalladas en los procedimientos “Administración de Pensiones” (GTH-P-012) y “Cuotas partes pensionales por cobrar” (GRF-P-003).
Al consultar el contenido de dichas resoluciones y procedimientos, se consideran suficientes para que, en el análisis particular que realicen las áreas involucradas, se pueda determinar el alcance de las funciones que corresponde cumplir a cada una, al no ser posible establecerlo por la vía de concepto por su alcance, que no le da la naturaleza de documento normativo idóneo para establecer funciones que deban cumplir las áreas, dependencias o empleos de la entidad.
Sin embargo, con el debido alcance de este documento, se puede considerar respecto a las cuestiones generales comentadas en la consulta, con base en las resoluciones y procedimientos internos, que:
- Las solicitudes de información sobre la historia laboral de los pensionados puede ser responsabilidad del Grupo de Pensiones, en tanto se ha dispuesto que es responsable de su registro y actualización. Además, se infiere que la historia laboral y el expediente pensional en sí mismo, es gestionado por esa dependencia, que incluye la información del pensionado, las resoluciones de reconocimiento, entre otros documentos.
- La revisión de porcentajes asignados a las entidades cuotapartistas puede ser responsabilidad del Grupo de Pensiones, en tanto dicho porcentaje se encuentra en la resolución que reconoce el derecho a la pensión, que es expedida en cumplimiento de sus funciones y responsabilidades a cargo.
- La revisión del cobro de intereses puede ser responsabilidad del Grupo de Recaudo y Cartera, en tanto se entiende que estos derivan de la gestión de cobro que se adelante, y que a este Grupo le corresponde la actualización de la liquidación de capital e intereses, como resultado de esa la gestión. No obstante, si dicha revisión implica a su vez que deba verificarse la información reportada por el Grupo de Pensiones, en caso de requerirse, podrán coordinarse para solicitar su revisión y actualización.
- Las solicitudes de exoneración de cobro, por considerarse que afecta el estado normativo de la cuota parte, pueden ser de responsabilidad del Grupo de Pensiones, en tanto así está previsto en los procedimientos internos, y porque este es responsable de acreditar la resolución pensional, la actualización y consolidación de datos de entidades cuotapartistas y el registro e información de novedades.
- La gestión de casos de sustitución pensional son responsabilidad del Grupo de Pensiones, porque hace parte del alcance del procedimiento “Administración de Pensiones”.
Por último, debe reiterarse que el cumplimiento de las funciones a cargo de las áreas, grupos o dependencias de la Entidad, debe dirigirse al logro de los fines, propósitos para las que se hayan establecido, y que por mandato legal deben orientarse en su ejercicio por el principio de coordinación entre ellos mismos, con criterios de eficiencia, eficacia y economía, asegurando la armonía, coherencia y articulación entre sus actividades.
Cordialmente,
MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA
Coordinadora
Grupo Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos
Dirección Jurídica- Dirección General
