CONCEPTO 59078 DE 2025
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
| De: | Martha Bibiana Lozano Medina - Coordinadora Grupo Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos - Dirección Jurídica - 1-0020 |
| Asunto: | Concepto sobre la viabilidad de la suscripción de un convenio especial de cooperación de ciencia, tecnología e innovación y la competencia del subdirector de centro para suscribirlo. |
Mediante comunicaciones electrónicas de fecha 30 de mayo de 2025 radicadas con el número 05-9-2025-024618 y 05-9-2025-024669 y teniendo en cuenta lo establecido en la Resolución 1-2154 de 2024 mediante la cual se delegó la ordenación del gasto y la celebración de contratos y convenios en las direcciones regionales y en las subdirecciones de centro, y dado el interés de la Regional en consultar:
“(…)
El proyecto principal que actualmente se encuentra aprobado y financiado para su ejecución en el presupuesto asignado al COMPLEJO TECNOLOGICO, AGROINDUSTRIAL, PECUARIO Y TURISTICO DEL SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE -SENA- REGIONAL ANTIOQUIA, en la vigencia 2025 busca satisfacer la necesidad de dotar los ambientes especializados de aprendizaje para el desarrollo de las habilidades y destrezas de los aprendices del SENA en la Subregión de Urabá, con el objetivo de garantizar la formación profesional integral a gran escala, el crecimiento exponencial de la capacidad instalada y la oferta de servicios del SENA en territorio, mediante un equipamiento de última generación con las mejores condiciones, que incentiven el desarrollo cognitivo, productivo y competitivo en diferentes áreas del conocimiento como: “Energías alternativas, domótica y redes de cómputo IOT, ambientes TICS, industrias 4.0, artes escénicas y espectáculos y arte culinario regional”.
Teniendo en cuenta la envergadura y la necesidad de este proyecto, se planea aprovechar este convenio con el objetivo principal de fortalecer la dotación y lograr el mayor beneficio para la entidad y los aprendices obteniendo el apoyo de otras entidades, se está planeando realizar un convenio especial de cooperación de ciencia, tecnología e innovación para aunar esfuerzos en la implementación tecnológica, de dotación y puesta en funcionamiento de la nueva “subsede barrio obrero” del complejo tecnológico, agroindustrial, pecuario y turístico del servicio nacional de aprendizaje -SENA- regional Antioquia.
En este espacio no solo se tiene en cuenta la formación como tal de los aprendices del SENA, sino también la problemática social compleja del sector (Barrio Obrero), que con el desarrollo de un ambiente educativo y de formación como este, se espera obtener un impacto positivo en la comunidad, que permita la transformación de vidas y la construcción de tejido social en Urabá de la mano de la entidad más querida por todos los colombianos, el SENA.
| Título del proyecto: | Convenio especial de cooperación ciencia, tecnología e innovación para aunar esfuerzos en la implementación tecnológica y puesta en funcionamiento de la nueva Subsede Barrio Obrero del Complejo Tecnológico, Agroindustrial, Pecuario y Turístico -SENA- Regional Antioquia. |
Las actividades de ciencia, tecnología e innovación están previstas en cuatro (4) cuerpos normativos: i) el Decreto Ley 393 de 1991, que prevé dos (2) formas de asociación para que las entidades ejecuten actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías: a) crear personas jurídicas civiles, comerciales y sin ánimo de lucro y b) celebrar convenios especiales de cooperación; ii) el Decreto Ley 591 de 1991, que enlista actividades científicas y tecnológicas y, a pesar de que su propósito principal era regular las modalidades específicas de contratos de fomento de esas actividades, con la derogatoria del artículo 7 que señalaba diez (10) tipos de contratos, actualmente se encuentran vigentes tres (3): a) contratos de financiamiento, b) contratos de administración de proyectos y c) convenios especiales de cooperación; iii) la Ley 1286 de 20091; iv) el Documento CONPES 3582 de 2009, donde se define cuáles son estas actividades de los actores del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación.
El MANUAL PARA LA GESTIÓN DE CONVENIOS EN EL SENA en su ARTÍCULO 6o. COMPETENCIA Y DELEGACIONES EN MATERIA DE CONVENIOS, nos indica que:
Los directores regionales y subdirectores de Centro.
Suscripción de convenios y Competencia para la celebración de convenios de Ampliación de Cobertura. La competencia para la celebración de estos convenios corresponde al director regional o subdirector de Centro con funciones de director regional, atendiendo los criterios de asignación establecidos por la Dirección de Formación Profesional y previa autorización del respectivo Consejo Directivo Regional del SENA, de conformidad con lo establecido en el artículo 24 numeral 3, del Decreto número 249 de 2004 y/o la norma que determine o modifique y la Resolución 1-1061 de 2019. (3. Promover, coordinar, articular y suscribir alianzas y convenios con las demás entidades públicas y privadas, para aunar esfuerzos, recursos e impacto de los programas de formación, previa autorización impartida por el Consejo directivo regional o del Distrito Capital, en consonancia con las disposiciones presupuestales y las normas de contratación.)
Muy respetuosamente solicito un concepto técnico y normativo de la viabilidad para suscribir el convenio anteriormente descrito y así aunar esfuerzos entre entidades en la dotación tecnológica y de mobiliario y puesta en funcionamiento de la nueva sede ubicada en el barrio Obrero del Municipio de Apartado – Antioquia y de igual manera la competencia del subdirector de centro para ello.
(…)”
ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
PRECEDENTES NORMATIVOS
Constitución Política, ART. 29, 70, 113, 209
Ley 153 de 1887, art. 38
Código de Régimen Política y Municipal, 52 y 53
Concepto SENA 33929 de 2022
Ley 119 de 1994 “Por la cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, se deroga el Decreto 2149 de 1992 y se dictan otras disposiciones” – artículos 5, 15, 20.
Ley 80 de 1993 “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”- artículo 12
Decreto 249 de 2004 “Por el cual se modifica la estructura del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA” – artículos 23, 24, 25 y 27.
Resolución 2154 de 2024 por medio de la cual se delegan funciones en materia de contratación y convenios estatales, ordenación del gasto y se dictan otras disposiciones – artículos 4 y 11.
Decreto Ley 393 de 1991 – artículos 1, 2, 6, 7 y 8
Decreto Ley 591 de 1991 articulo 2
Ley 29 de 1990 articulo 1
Ley 80 de 1993 articulo 3
Ley 1150 de 2007 articulo 2
Decreto 1082 de 2015 artículo 2.2.1.2.1.4.7.; 2.2.1.1.1.7.1 y 2.2.1.2.1.4.1.
Circular Externa Única 03 del 27 de diciembre de 2023 expedida por Colombia Compra Eficiente numeral 15 y siguientes.
ANÁLISIS
Previo a responder la consulta formulada, cabe advertir que el Grupo Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos de la Dirección Jurídica no resuelve ni se pronuncia sobre asuntos o casos mediante los cuales se ventilen o pretendan resolver asuntos de carácter particular y concreto.
En relación a lo anterior y de acuerdo con su consulta solicitada, se da respuesta en los siguientes términos:
Al solicitar un concepto técnico y normativo de la viabilidad para suscribir convenio especial de cooperación para aunar esfuerzos entre entidades en la dotación tecnológica, de mobiliario y puesta en funcionamiento de la nueva sede ubicada en el barrio Obrero del Municipio de Apartado Antioquia, y de igual manera la competencia del subdirector de centro para ello. Se debe indicar, que el análisis se concentrará en la normativa de los convenios especiales de cooperación y en el alcance de la Resolución 2154 de 2024 respecto de las competencias de las subdirecciones de centros y direcciones regionales en materia de convenios en vigencia de esta Resolución y el Decreto 249 de 2004, y en el principio general de irretroactividad de la Ley, es decir, de que sus efectos se producen a futuro, una vez sea expedida y cumpla con las eventuales condiciones para su entrada en vigencia.
Aunque en el ordenamiento jurídico colombiano no se encuentra una disposición normativa que concretamente establezca una regla general de irretroactividad, se encuentran referencias a este, por ejemplo, en el artículo 29 de la Constitución Política que dispone: “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas…” “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. (…)”
Otra referencia se encuentra en la Ley 4 de 1913 (Código de Régimen Político y Municipal), que en el artículo 52 señala que “la ley no obliga sino en virtud de su promulgación” y en el artículo 53 exceptúa de esta disposición los casos en que “la ley fija el día en que deba principiar a regir (…) en cuyo caso principiará a regir la ley el día señalado”.
En su momento, el Código Civil colombiano disponía en el artículo 13 que “la Ley no tiene efecto retroactivo”, que fue derogada por el artículo 49 de la Ley 153 de 1887, que en su parte primera contiene las normas que establecen las reglas generales sobre validez y aplicación de las Leyes.
La doctrina y la jurisprudencia han establecido el alcance del principio de irretroactividad en relación con los actos administrativos. Así mismo, el Grupo de Conceptos y Producción Normativa se ha referido, en diversos asuntos, a la cuestión de la vigencia de las normas que, como en el caso que se consulta, implica determinar a partir de cuándo producen efectos, lo que en términos jurídicos se resuelve desde el análisis del fenómeno de la irretroactividad de la ley, como principio general de nuestro ordenamiento.
Esto ha dado lugar a que exista una idea ya establecida y generalizada sobre el tema, que se ha derivado de la claridad con la que se ha tratado tanto en la ley, como en la doctrina y la jurisprudencia, que han consolidado las reglas generales al respecto. Para citar un caso reciente, en Concepto 33929 de 2022, con el asunto “principio de irretroactividad de las normas de derecho – excepción fenómeno de la retrospectividad”, el Grupo de Conceptos y Producción Normativa citó lo siguiente:
“(…) De las sentencias estudiadas se extrae, en conclusión, que (i) por regla general las normas jurídicas se aplican de forma inmediata y hacia el futuro, pero con retrospectividad; (ii) el postulado de irretroactividad de la ley implica que una norma jurídica no tiene prima facie la virtud de regular situaciones jurídicas que se han consumado con arreglo a normas anteriores; (iii) la aplicación retrospectiva de una norma jurídica comporta la posibilidad de afectar situaciones fácticas y jurídicas que se han originado con anterioridad a su vigencia, pero que aún no han finalizado al momento de entrar a regir la nueva norma, por encontrarse en curso la aludida situación jurídica. (…) A partir de este contexto, se tiene que, en principio, las normas que integran el ordenamiento jurídico rigen con efecto general e inmediato para los actos, hechos o situaciones jurídicas que tienen lugar con posterioridad a su entrada en vigencia. No obstante, ante tránsitos normativos, los operadores jurídicos se enfrentan a escenarios en los que se abre paso la aplicación de las normas con distintos efectos en el tiempo. // La retroactividad se configura cuando una norma se aplica a las situaciones que se consolidaron con anterioridad a su entrada en vigencia. La irretroactividad de la legislación implica, entonces, la imposibilidad genérica de afectar situaciones jurídicas consolidadas antes de la entrada en vigencia de una disposición nueva. El alcance de esta proscripción –que, como se vio, cuenta con fundamento constitucional– se plasma en que la nueva disposición no tiene vocación para afectar hechos o consecuencias jurídicas que se han formado válidamente al amparo de una ley anterior, como garantía de seguridad jurídica. En consecuencia, la excepcional aplicación retroactiva de una norma sólo puede tener lugar por expresa disposición del legislador –en tanto productor de la norma–, jamás al arbitrio del juez.”
Por otra parte, la Ley 153 de 1887 dispuso en su artículo 38 que “en todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración”.
Se tiene que la Resolución 2154 de 2024 no contiene reglas expresas para el tránsito de competencias que se puedan presentar en la práctica por la aplicación de sus disposiciones, como tampoco estableció un régimen de transición. Sin embargo, en el artículo 14 se incluyó una regla para la solución de conflictos de competencia en materia de celebración y liquidación de convenios, que conviene tener en cuenta: “Cuando se presente conflicto de competencias para la celebración o liquidación de convenios, entre las áreas de la Dirección General, las Direcciones Regionales y/o Centros de Formación, éste será definido por el Director General.”
En este sentido, la Ley 119 de 1994 “Por la cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, se deroga el Decreto 2149 de 1992 y se dictan otras disposiciones” en su artículo 5o dispuso:
“ARTÍCULO 5o. DOMICILIO. El domicilio del SENA es la ciudad de Santafé de Bogotá, D.C., y podrá crear regionales en los lugares del país que requiera.
La jurisdicción de las regionales que se constituyan no necesariamente deberá coincidir con la distribución general del territorio nacional. En todo caso, cada regional deberá estructurarse en tal forma que se facilite la prestación racional y oportuna de los servicios del SENA”.
El artículo 15 de la Ley 119 de 1994 estableció que, con el objeto de facilitar la prestación de los servicios en todo el territorio nacional, el SENA contará con Regionales según disponga la estructura orgánica de la entidad.
El artículo 20 ibidem establece que las regionales estarán administradas por un Director Regional, que será representante del Director General, quien tendrá la responsabilidad de coordinar, administrar y velar por la ejecución de las actividades del SENA dentro de su jurisdicción.
Por su parte, los artículos 23, 24 25 y 27 del Decreto 249 de 2004 “Por el cual se modifica la estructura del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA” disponen:
“ARTÍCULO 23. DIRECCIONES REGIONALES Y DEL DISTRITO CAPITAL. Las Direcciones Regionales y la Dirección del Distrito Capital, serán ejercidas por un Director de libre remoción, que será representante del Director General, escogido por el correspondiente Gobernador de conformidad con lo dispuesto en el numeral 13 del artículo 305 de la Constitución Política, de ternas seleccionadas mediante un proceso meritocrático y tendrán la responsabilidad de coordinar, administrar y velar por la ejecución de las actividades del SENA y de los Centros de Formación Profesional Integral, dentro del área de su jurisdicción conformada por el respectivo Departamento o por el Distrito Capital, según el caso, así como de las delegaciones que al efecto realice la Dirección General del SENA”. (Negrillas y subrayado fuera de texto)
“ARTÍCULO 24. FUNCIONES DE LAS DIRECCIONES REGIONALES Y DE LA DIRECCIÓN DEL DISTRITO CAPITAL. Son funciones de las Direcciones Regionales y de la Dirección del Distrito Capital, las siguientes:
(…)
3. Promover, coordinar, articular y suscribir alianzas y convenios con las demás entidades públicas y privadas, para aunar esfuerzos, recursos e impacto de los programas de formación, previa autorización impartida por el Consejo directivo regional o del Distrito Capital, en consonancia con las disposiciones presupuestales y las normas de contratación…”
A su turno, el artículo 25 del Decreto 249 de 2004 señala que los Centros de Formación Profesional son las dependencias responsables de la prestación de los servicios de formación profesional integral, los servicios tecnológicos, la promoción y el desarrollo del empresarismo, la normalización y evaluación de competencias laborales, en interacción con entes públicos y privados y en articulación con las cadenas productivas y los sectores económicos.
“Artículo 27. Funciones de las Subdirecciones de los Centros de Formación Profesional Integral. Son funciones de las Subdirecciones de los Centros de Formación Profesional Integral:
“(…)
24. Realizar convenios y alianzas estratégicas con las instituciones y/o agentes del Sistema Nacional de Formación para el Trabajo y del Sistema Nacional de Innovación, para fortalecer la productividad y competitividad de los sectores productivos y sociales atendidos por el Centro, previa autorización del Director General, siguiendo las políticas y orientaciones de la Dirección General.
(…)”
El artículo 12 de la Ley 80 de 1993 “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública” establece que los jefes y los representantes legales de las entidades estatales podrán delegar total o parcialmente la competencia para celebrar contratos y desconcentrar la realización de licitaciones o concursos en los servidores públicos que desempeñen cargos del nivel directivo o ejecutivo[1] o en sus equivalentes.
Conforme con lo anterior, el Director General del SENA expidió la Resolución 2154 de 2024 por medio de la cual se delegan funciones en materia de contratación y convenios estatales, ordenación del gasto y se dictan otras disposiciones, cuyo artículo 4o consagra la facultad de ordenación del gasto y la celebración de contratos en los directores regionales y subdirectores de centro:
“ARTÍCULO 4o. DELEGACIÓN DE LA ORDENACIÓN DEL GASTO Y DE LA CELEBRACIÓN DE CONTRATOS EN LOS DIRECTORES REGIONALES Y SUBDIRECCIONES DE CENTRO. Delegar la ordenación del gasto y la competencia para realizar en todo tipo de contratos y las actuaciones contractuales que de ellos se deriven, independiente de su naturaleza y cuantía dentro del área de su jurisdicción, para el desarrollo de las funciones asignadas, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 249 de 2004, los Acuerdos expedidos por el Consejo Directivo y las demás normas que los modifiquen, adicionen o sustituyan en el marco funcional de cada área, así:
a) En el (la) Subdirector(a) de Centro de Formación, los contratos del respectivo Centro de Formación.
b) En el (la) Director(a) Regional, los contratos de la respectiva Dirección Regional.
c) En las Regionales en las que el (la) Director(a) Regional cumpla funciones de Subdirector(a) de Centro, éste(a) suscribirá los contratos del Centro de Formación. Cuando ej (la) Subdirector(a) de Centro cumpla funciones de Director(a) Regional, éste(a) suscribirá los contratos y convenios de la Dirección Regional.
PARÁGRAFO. La Dirección Administrativa y Financiera emitirá concepto previo, para la suscripción de aquellos contratos relacionados con la adquisición de bienes inmuebles a cualquier título.”
En concordancia con lo anterior, el artículo 5o consagra el alcance de las funciones delegadas:
“ARTÍCULO 5o. ALCANCE DE LAS FUNCIONES DELEGADAS. Las funciones delegadas en los artículos 1, 2, 3 Y 4 de este acto administrativo comprenden:
a) La facultad de adelantar los trámites y actuaciones precontractuales, contractuales y pos contractuales, así como las actuaciones convencionales, hasta su cierre, que sean necesarios para el cumplimiento de los objetivos y funciones de la Dirección General, las Direcciones Regionales y Subdirecciones de Centro;
b) La expedición de los actos administrativos que se requieran en el marco de los procesos de contratación y de convenios objeto de delegación;
c) La aprobación de las garantías que se constituyan en contratos y convenios, así como la aprobación de la modificación de las garantías.
d) La designación de los equipos evaluadores de los procesos de contratación y de convenios;
e) Las demás actuaciones necesarias para cumplir de la función delegada.
(…)
El Decreto Ley 393 de 1991 en sus artículos 1, 2 , 6 , 7 y 8 señala lo siguiente:
“(…)
Artículo 1o. Modalidades de Asociación. Para adelantar actividades científicas y tecnológicas proyectos de investigación y creación de tecnologías, la Nación y sus entidades descentralizadas podrán asociarse con los particulares bajo dos modalidades. (...)
2. Mediante la celebración de convenios especiales de cooperación. (Nota: Las expresiones señaladas con negrilla en este artículo, fueron declaradas exequibles por la Corte Constitucional en la Sentencia C-506 del 10 de noviembre de 1994. Providencia confirmada en la Sentencia C-316 del 13 de julio de 1995, la cual a su vez declaró exequible este último numeral.)
Artículo 2o. Propósitos de la Asociación. Bajo cualquiera de las modalidades previstas en el artículo anterior, la asociación podrá tener entre otros, los siguientes propósitos:
a) Adelantar proyectos de investigación científica.
b) Apoyar la creación, el fomento, el desarrollo y el financiamiento de empresas que incorporen innovaciones científicas o tecnológicas aplicables a la producción nacional, al manejo del medio ambiente o al aprovechamiento de los recursos naturales.
c) Organizar centros científicos y tecnológicos, parques tecnológicos, e incubadoras de empresas.
d) Formar y capacitar recursos humanos para el avance y la gestión de la ciencia y la tecnología.
e) Establecer redes de información científica y tecnológica.
f) Crear, fomentar, difundir e implementar sistemas de gestión de calidad.
g) Negociar, aplicar y adaptar tecnologías nacionales o extranjeras.
h) Asesorar la negociación, aplicación y adaptación de tecnologías nacionales y extranjeras.
i) Realizar actividades de normalización y metrología.
j) Crear fondos de desarrollo científico y tecnológico a nivel nacional y regional, fondos especiales de garantías, y fondos para la renovación y el mantenimiento de equipos científicos.
k) Realizar seminarios, cursos y eventos nacionales o internacionales de ciencia y tecnología.
l) Financiar publicaciones y el otorgamiento de premios y distinciones a investigadores, grupos de investigación e investigaciones.
Artículo 6o. Convenio Especial de Cooperación. Para adelantar actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías, la Nación y sus entidades descentralizadas podrán celebrar con los particulares convenios especiales de cooperación, que no darán lugar al nacimiento de una nueva persona jurídica. En virtud de estos convenios las personas que los celebren aportan recursos de distinto tipo para facilitar fomentar, desarrollar y alcanzar en común algunos de los propósitos contemplados en el artículo segundo.
Artículo 7o. Reglas del Convenio Especial de Cooperación. El convenio especial de cooperación está sometido a las siguientes reglas:
1. No existirá régimen de solidaridad entre las personas que lo celebren, pues cada una responderá por las obligaciones que específicamente asume en virtud del convenio.
2. Se precisará la propiedad de todos los resultados que se obtengan y los derechos de las partes sobre los mismos.
3. Se definirán las obligaciones contractuales, especialmente de orden laboral, que asumen cada una de las partes.
4. El manejo de recursos aportados para la ejecución del convenio podrá efectuarse mediante encargo fiduciario o cualquier otro sistema de administración.
5. Estos convenios se regirán por las normas del Derecho Privado.
Artículo 8o. Requisitos. El convenio especial de cooperación, que siempre deberá constar por escrito, contendrá como mínimo cláusulas que determinen: su objeto, término de duración, mecanismos de administración, sistemas de contabilización, causales de terminación y cesión.
Que los artículos 2 y 17 del Decreto Ley 591 de 1991, permiten garantizar la ejecución e inversión estratégica del recurso, aunando esfuerzos entre entidades con similares objetivos. El artículo 2 menciona lo siguiente:
Artículo 2o.- Para los efectos del presente Decreto, entiéndese por actividades científicas y tecnológicas las siguientes:
1. Investigación científica y desarrollo tecnológico, desarrollo de nuevos productos y procesos, creación y apoyo a centros científicos y tecnológicos y conformación de redes de investigación e información.
2. Difusión científica y tecnológica, esto es, información, publicación, divulgación y asesoría en ciencia y tecnología.
3. Servicios científicos y tecnológicos que se refieren a la realización de planes, estudios, estadísticas y censos de ciencia y tecnología; a la homologación, normalización, metodología, certificación y control de calidad; a la prospección de recursos, inventario de recursos terrestres y ordenamiento territorial; a la promoción científica y tecnológica; a la realización de seminarios, congresos y talleres de ciencia y tecnología, así como a la promoción y gestión de sistemas de calidad total y de evaluación tecnológica.
4. Proyectos de innovación que incorporen tecnología, creación, generación, apropiación y adaptación de esta, así como la creación y el apoyo a incubadoras de empresas, a parques tecnológicos y a empresas de base tecnológica.
5. Transferencia tecnológica que comprende la negociación, apropiación, desagregación, asimilación, adaptación y aplicación de nuevas tecnologías nacionales o extranjeras.
6. Cooperación científica y tecnológica nacional e internacional.
Artículo 17.- Para adelantar actividades científicas o tecnológicas la Nación y sus entidades descentralizadas podrán celebrar con los particulares y con otras entidades públicas de cualquier orden convenios especiales de cooperación. En virtud de estos convenios, las personas que los celebran aportan recursos en dinero, en especie o de industria, para facilitar, fomentar o desarrollar alguna de las actividades científicas o tecnológicas previstas en el artículo 2
o. de este Decreto.
Que el artículo 2o de la Constitución Política de Colombia establece que son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. En su artículo 70 consagra: “El Estado tiene el deber de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades, por medio de la educación permanente y la enseñanza científica, técnica, artística y profesional en todas las etapas del proceso de creación de la identidad nacional. La cultura en sus diversas manifestaciones es fundamento de la nacionalidad. El Estado reconoce la igualdad y dignidad de todas las personas que conviven en el país. El Estado promoverá la investigación, la ciencia, el desarrollo y la difusión de los valores culturales de la Nación”.
La Constitución Política de Colombia en el artículo 70, (Reglamentado por la Ley 1675 de 2013) establece: “El Estado tiene el deber de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades, por medio de la educación permanente y la enseñanza científica, técnica, artística y profesional en todas las etapas del proceso de creación de identidad nacional. La cultura en sus diversas manifestaciones es fundamento de la nacionalidad. El Estado reconoce la igualdad y dignidad de todas las que conviven en el país. El Estado promoverá la investigación, la ciencia, el desarrollo y la difusión de los valores culturales de la Nación”.
Que, igualmente el artículo 113 de la Carta Política señala: “Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines”.
Por mandato del artículo 209 superior, la función administrativa se desarrolla con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones, por lo que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para que se cumplan los fines del Estado.
El Artículo 1o de la Ley 29 de 1990 por la cual se dictan disposiciones para el fomento de la investigación científica y el desarrollo tecnológico y se otorgan facultades extraordinarias, establece: Artículo 1o.- Corresponde al Estado promover y orientar el adelanto científico y tecnológico y, por lo mismo, está obligado a incorporar la ciencia y la tecnología a los planes y programas de desarrollo económico y social del país y a formular planes de ciencia y tecnología tanto para el mediano como para el largo plazo. Así mismo, deberá establecer los mecanismos de relación entre sus actividades de desarrollo científico y tecnológico y las que, en los mismos campos, adelanten la universidad, la comunidad científica y el sector privado colombianos”.
El artículo 3o de la Ley 80 de 1993, menciona lo siguiente: "Los servidores públicos tendrán en consideración que al celebrar contratos y con la ejecución de estos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de dichos fines".
La Ley 1150 de 2007, establece en su artículo 2o, numeral 4o, literal e, como modalidad de selección de los contratistas la contratación directa, encontrándose dentro de dicha modalidad los contratos para el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas.
Que, según lo establecido en el artículo 2.2.1.2.1.4.7. del Decreto 1082 de 2015 que versa: "La contratación directa para el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas debe considerar la definición del Decreto Ley 591 de 1991 y las demás normas que lo modifiquen, aclaren, adicionen o sustituyan (...)".
En materia de publicidad del proceso de selección se debe observar y cumplir lo dispuesto en el artículo 2.2.1.1.1.7.1 del Decreto 1082 de 2015, referente a la publicidad del procedimiento en el SECOP,
El artículo 2.2.1.2.1.4.1. del Decreto 1082 de 2015 establece que para la contratación directa la Entidad de realizar en un acto administrativo la justificación para contratar bajo la modalidad de contratación directa
El numeral 15 y siguientes de la Circular Externa Única 03 del 27 de diciembre de 2023 expedida por Colombia Compra Eficiente.
En este orden de ideas, se encuentra:
- El SENA cuenta con dependencias regionales y centros de formación para facilitar la prestación de los servicios en todo el territorio nacional.
- La Ley 119 de 1994 (artículo 20) y el Decreto 249 de 2004 (artículo 23) establecen que los directores regionales tienen jurisdicción en el territorio del respectivo departamento y distrito capital, al paso que los centros de formación profesional tienen jurisdicción en el territorio del correspondiente centro.
- En el artículo 4o de la Resolución 2154 de 2024 se delegó en las direcciones regionales y en las subdirecciones de centro la ordenación del gasto y la competencia para realizar en todo tipo de contratos, las actuaciones contractuales que de ellos se deriven, independiente de su naturaleza y cuantía, dentro del área de su jurisdicción.
- Conforme con el artículo 4o de la Resolución 2154 de 2024, la ordenación del gasto y la competencia para celebrar en todo tipo de contratos y las actuaciones contractuales para el desarrollo de las funciones asignadas, se hará en el marco funcional de cada área, en la forma indicada tanto para los directores regionales como para los subdirectores de centro de formación.
- Sin embargo, el numeral 3o del artículo 24 del Decreto 249 de 2004 faculta a los directores regionales y del distrito capital para “suscribir alianzas y convenios con las demás entidades públicas y privadas, para aunar esfuerzos, recursos e impacto de los programas de formación, previa autorización impartida por el Consejo directivo regional o del Distrito Capital, en consonancia con las disposiciones presupuestales y las normas de contratación”. Por lo que, cada director debe revisar el manual de convenios que se encuentra en la plataforma compromiso del SENA.
- De igual forma, el numeral 24 del articulo 27 del Decreto 249 de 2004 faculta a los subdirectores de centro para “Realizar convenios y alianzas estratégicas con las instituciones y/o agentes del Sistema Nacional de Formación para el Trabajo y del Sistema Nacional de Innovación, para fortalecer la productividad y competitividad de los sectores productivos y sociales atendidos por el Centro, previa autorización del Director General, siguiendo las políticas y orientaciones de la Dirección General.” Es de aclarar, que con la delegación otorgada en la Resolución 2154 de 2024, para la realización de convenios que trata este artículo, solo se requiere autorización de la Dirección Regional y en las Regionales en las que el Director Regional cumpla funciones de Subdirector de Centro y en las que el Subdirector de Centro cumpla funciones de Director Regional, la autorización la expedirá el Director del Sistema Nacional de Formación para el Trabajo o el Director de Formación Profesional, según el objeto del respectivo convenio.
- Que los Decretos Ley 393 y 591 de 1991, por medio de los cuales se regulan las modalidades y se dictan normas sobre asociación para las actividades científicas y tecnológicas, dentro del contenido del artículo 2 de cada decreto, establecen cuales son los propósitos de la asociación y lo que se entiende por actividades científicas y tecnológicas. En este sentido, todo convenio que se quiera celebrar bajo esta modalidad debe enmarcarse dentro de los postulados de estos decretos con el fin de desarrollar el proyecto que se desea.
- El Artículo 1o de la Ley 29 de 1990 por la cual se dictan disposiciones para el fomento de la investigación científica y el desarrollo tecnológico y se otorgan facultades extraordinarias, establece que corresponde al estado promover el adelanto científico y tecnológico y establecer mecanismos de relación entre sus actividades de desarrollo científico y tecnológico para poder desarrollar estas actividades.
- La Ley 1150 de 2007, establece en su artículo 2o, numeral 4o, literal e, como modalidad de selección de los contratistas la contratación directa, encontrándose dentro de dicha modalidad los contratos para el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas.
- El Decreto 1082 de 2015, en sus artículos 2.2.1.2.1.4.7.; 2.2.1.1.1.7.1 y 2.2.1.2.1.4.1. establece que esta modalidad se realiza a través de contratación directa, la cual, debe cumplir con el principio de publicidad y realizar el respectivo acto administrativo que justifica la contratación directa.
CONCLUSIÓN
De acuerdo con lo expuesto en este documento, se precisa que la Resolución 2154 de 2024, no contiene disposiciones que establezcan un régimen de transición o su aplicación a los convenios y contratos en ejecución, que supongan un traslado de competencia por efecto de su entrada en vigencia.
Por aplicación del principio general de irretroactividad de la ley, que se extiende a los actos administrativos, las normas que establece la Resolución 2154 de 2024 en materia de delegaciones contractuales y convencionales y para la ordenación del gasto, se aplicarán a los convenios y contratos que se suscriban a partir de su entrada en vigencia, es decir, desde el 28 de agosto de 2024.
De lo antes expuesto se puede concluir que la Ley 119 de 1994 y el Decreto 249 de 2004 establecen que los Directores Regionales tendrán la responsabilidad de coordinar, administrar y velar por la ejecución de las actividades del SENA y de los Centros de Formación Profesional Integral, dentro del área de su jurisdicción conformada por el respectivo Departamento o por el Distrito Capital, así como de las delegaciones que al efecto realice la Dirección General del SENA.
En tal virtud, y de acuerdo con la delegación efectuada en el artículo 4 mediante la Resolución 2154 de 2024, la ordenación del gasto y la competencia para celebrar en todo tipo de contratos y las actuaciones contractuales para el desarrollo de las funciones asignadas, se hará en el marco funcional de cada área, así:
a) En el (la) Subdirector(a) de Centro de Formación, los contratos del respectivo Centro de Formación.
b) En el (la) Director(a) Regional, Los contratos de la respectiva Dirección Regional.
c) En las Regionales en las que el (la) Director(a) Regional cumpla funciones de Subdirector(a) de Centro, éste(a) suscribirá los contratos del Centro de Formación. Cuando el (la) Subdirector(a) de Centro cumpla funciones de Director(a) Regional, éste(a) suscribirá los contratos y convenios de la Dirección Regional.
Es de aclarar que el articulo 4 de la Resolución 2154 de 2024, se refiere únicamente a contratos.
Los directores regionales están facultados por el numeral 3o del artículo 24 del Decreto 249 de 2004 para suscribir alianzas y convenios con las demás entidades públicas y privadas, con el propósito de aunar esfuerzos, recursos e impacto de los programas de formación, previa autorización impartida por el Consejo directivo regional o del Distrito Capital, facultad que debe armonizarse con las delegaciones conferidas por la Resolución 2154 de 2024.
En este contexto, consideramos que, conforme con la delegación efectuada por el Director General del SENA en el artículo 4o de la Resolución 2154 de 2024, la competencia de los directores regionales para la ordenación del gasto y la celebración de contratos está circunscrita a la respectiva Dirección Regional y para los centros de Formación Profesional corresponderá al respectivo Centro de Formación.
Por consiguiente, y a la luz de la presente delegación referida, en el caso objeto de consulta, la delegación de la ordenación del gasto y la competencia para realizar en todo tipo de contratos y las actuaciones contractuales que de ellos se deriven, independiente de su naturaleza y cuantía, dentro del área de su jurisdicción, será de cada Dirección Regional y de cada Centro de Formación. Es decir que, cada actuación que se realice de los contratos suscritos conla entrada en vigencia de esta Resolución se realizará de conformidad con el articulo 21 de la Resolución 2154 de 2024.
De otra parte, para efectos de la celebración de convenios que trata el numeral 24 del articulo 27 del Decreto 249 de 2004 en la cual faculta a los subdirectores de centro para “Realizar convenios y alianzas estratégicas con las instituciones y/o agentes del Sistema Nacional de Formación para el Trabajo y del Sistema Nacional de Innovación, para fortalecer la productividad y competitividad de los sectores productivos y sociales atendidos por el Centro, previa autorización del Director General, siguiendo las políticas y orientaciones de la Dirección General.” Es de aclarar, que con la delegación otorgada en la Resolución 2154 de 2024, para la realización de convenios que trata este artículo, solo se requiere autorización de la Dirección Regional y en las Regionales en las que el Director Regional cumpla funciones de Subdirector de Centro y en las que el Subdirector de Centro cumpla funciones de Director Regional, la autorización la expedirá el Director del Sistema Nacional de Formación para el Trabajo o el Director de Formación Profesional, según el objeto del respectivo convenio.
Ahora bien, el numeral 3o del artículo 24 del Decreto 249 de 2004 faculta a los directores regionales y del distrito capital para “suscribir alianzas y convenios con las demás entidades públicas y privadas, para aunar esfuerzos, recursos e impacto de los programas de formación, previa autorización impartida por el Consejo directivo regional o del Distrito Capital, en consonancia con las disposiciones presupuestales y las normas de contratación”. Por lo que, los directores regionales y del distrito capital están facultados para suscribir los convenios de que trata este numeral.
En este sentido, las competencias establecidas para los directores regionales y subdirectores de centro, en cuanto a la suscripción de convenios, son las que se encuentran establecidas en los artículos 24 y 27 del Decreto 249 2004 y las relacionadas en la Resolución 2154 de 2024.
De otro lado, en cuanto a la tipología, normatividad y aplicabilidad de los diferentes convenios que celebra el SENA, en cumplimiento de su misión y acorde con las funciones establecidas en el Decreto 249 de 2004, tanto para la dirección general, como para las direcciones regionales; distrito; centros de formación y subdirecciones de los centros, se deberá tener en cuenta lo dispuesto en el Manual para la Gestión de Convenios del SENA adoptado por la Resolución 1090 de 2022.
Así mismo, también deberá tenerse en cuenta lo establecido en los artículos 12 y 13 de la Resolución 2154 de 2024 en lo que dice relación con las autorizaciones, conceptos, viabilidades técnicas en materia de convenios contenidas en la ley, decreto y acuerdos del Consejo Directivo del SENA y autorizaciones y conceptos previos que deben obtenerse para la contratación por mandato del Decreto 249 de 2004 respectivamente. Al respecto, para la celebración de contratos para construcciones y adecuaciones locativas y la adquisición, adaptación, desarrollo, custodia, mantenimiento y actualización de software y hardware debe observarse lo señalado en el artículo 10 de la precitada resolución.
Finalmente, se debe indicar que los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares, por lo tanto, el ordenador del gasto y su equipo jurídico, son los encargados de determinar si a través de la esta tipología de se puede o no realizar la dotación y puesta en funcionamiento de esta sede ubicada en el barrio obrero.
El presente concepto se rinde de conformidad con el alcance dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incorporado por la Ley 1755 de 2015. Lo anterior no sin advertir, que el mismo se encuentra sujeto a las modificaciones legales y jurisprudenciales que se expidan y acojan dentro del asunto.
Cordial saludo,
MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA
Coordinadora
Grupo Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos
Dirección Jurídica - Dirección General
1. El nivel ejecutivo fue suprimido por los Decreto 770 y 785 de 2005. En el SENA fue suprimido por el Decreto 1730 de 2006
