CONCEPTO 67150 DE 2024
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
Bogotá D.C.
Señor
XXXXXX
Ciudad
Asunto: Respuesta comunicación con radicado No. 52-9-2024-007701 NIS No. 2024-02-308038
Respetado subdirector, reciba un cordial saludo.
El Grupo de Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos de la Dirección Jurídica de la Dirección General del SENA, se permite dar respuesta a la comunicación del asunto, a través de la cual solicitó se le informe “¿Si se paga dentro de la comisión el valor de transporte entre terminales y ciudad, es necesario cancelar el transporte intermunicipal como valor adicional a valor entre terminales y ciudad? o ¿con el solo hecho de pagar el valor del tiquete intermunicipal se suple y elimina el pago de transporte entre terminales y ciudad?”.
De lo anterior, a continuación, se presenta el análisis correspondiente.
ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
PRECEDENTES NORMATIVOS
Con el fin de realizar el análisis jurídico correspondiente, se tendrán en cuenta las siguientes sentencias y disposiciones normativas:
- Constitución Política de Colombia
- Ley 909 de 2004 “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”
- Decreto 1083 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública”
- Decreto 648 de 2017 “Por el cual se modifica y adiciona el Decreto 1083 de 2015, Reglamentario Único del Sector de la Función Pública”
- Sentencia con radicado No. 85001-23-31-000-2012-00032-02 de fecha 5 de mayo 2016 proferida por el Consejo de Estado
- Sentencia con radicado No. 73001-23-31-000-2004-01973-012091-07 de 4 de junio de 2009 proferida por el Consejo de Estado
- Resolución 2838 de 2016 “Por la cual se reglamentan en el SENA las comisiones de servicio, pago de viáticos, gastos de transporte y se dictan otras disposiciones”
- Concepto 102891 de 2023 emitido por el Departamento Administrativo de la Función Pública
- Resolución 594 de 2024 “Por la cual se fijan las escalas de viáticos y gastos de transporte en el SENA para la vigencia fiscal 2024”
ANÁLISIS JURÍDICO
I. Del empleo público en Colombia.
El artículo 122 de la Constitución Política dispuso:
“No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
(…) Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. (…)”.
En la misma línea, la Ley 909 de 2004 “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”, señaló en su artículo 19 que el empleo público es esencial en la estructura de la función pública y que, incluye las funciones, tareas, responsabilidades y competencias necesarias para cumplir los fines esenciales del Estado. Además de ello, dispuso que para el diseño de cada empleo público se debe incluir una descripción clara de las responsabilidades del empleo, un perfil de competencias, requisitos de estudio, experiencia y demás condiciones de acceso, coherente con las funciones del empleo.
A su turno, el Consejo de Estado mediante Sentencia con radicado No. 85001-23-31-000-2012-00032-02 de fecha 5 de mayo 2016, consideró que el empleo público “(…) existe una vez se cree en la planta de personal respectiva, se señalen sus específicas funciones y, cuando sus emolumentos se encuentran previstos en el respectivo presupuesto. La titularidad para ejercerlo se adquirirá sólo a partir de la posesión del mismo (…)”.
De lo expuesto, el empleo público se materializa cuando se crea en la planta de personal y se establecen sus funciones de manera particular. Asimismo, es considerado el motor de la función pública, en tanto, propende por el cumplimiento de los fines esenciales del Estado.
II. De la comisión como situación administrativa.
Sea lo primero anotar que, las situaciones administrativas se consideran circunstancias en las que pueden estar inmersos los empleados públicos durante la relación laboral con la Administración.
Dentro las situaciones administrativas, se encuentra la Comisión, la cual fue definida por el Decreto 1083 de 2015 modificado por el Decreto 648 de 2017, en los siguientes términos:
“Artículo 2.2.5.5.21 Comisión. El empleado se encuentra en comisión cuando cumple misiones, adelanta estudios, atiende determinadas actividades especiales en sede diferente a la habitual o desempeña otro empleo, previa autorización del jefe del organismo. La comisión puede otorgarse al interior del país o al exterior”.
Asimismo, de conformidad con el artículo 2.2.5.5.22 del citado decreto, las comisiones pueden ser: (i) de servicios; (ii) para adelantar estudios; (iii) para desempeñar un cargo de libre nombramiento y remoción o de periodo, cuando el nombramiento recaiga en un empleado con derechos de carrera administrativa; (iv) para atender invitaciones de gobiernos extranjeros o de organismos internacionales.
Para el caso que nos ocupa y conforme las disposiciones normativas concordantes, el Departamento Administrativo de la Función Pública mediante Concepto 102891 de 2023, señaló que, la comisión de servicios corresponde a “la situación administrativa en virtud de la cual se ejercen temporalmente las funciones propias de su cargo en lugares diferentes a la sede habitual de su trabajo o se atienden transitoriamente actividades oficiales distintas a las inherentes al empleo de que es titular; no genera vacancia del empleo; puede dar lugar al pago de viáticos y gastos de transporte, de acuerdo con la comisión y el comisionado tiene derecho a la remuneración del cargo del cual es titular”.
Es de precisar que, la Comisión de servicios se confiere por el nominador respectivo o su delegado, mediante acto administrativo en el cual se deberá señalar: (i) el objetivo de la misma; (ii) si procede el reconocimiento de viáticos, cuando haya lugar al pago de los mismos; (iii) la duración; (iv) el organismo o entidad que sufragará los viáticos o gastos de transporte, cuando a ello haya lugar; (v) número del certificado de disponibilidad presupuestal o fuente del gasto, resaltando que este último requisito no se exigirá cuando la comisión no demande erogaciones del Tesoro.
Asimismo, no debe perderse de vista que, el Legislador mediante el artículo 2.2.5.5.27 del Decreto 1083 de 2015 modificado por el Decreto 648 de 2017, estableció los derechos del empleado en comisión de servicios, así:
“Artículo 2.2.5.5.27 Derechos del empleado en comisión de servicios. El empleado en comisión de servicios en una sede diferente a la habitual tendrá derecho al reconocimiento de la remuneración mensual que corresponde al cargo que desempeña y al pago de viáticos y, además, a gastos de transporte, cuando estos últimos se causen fuera del perímetro urbano. El valor de los viáticos se establecerá de conformidad con los lineamientos y topes señalados en el decreto anual expedido por el Gobierno Nacional. (…)”. (Subrayado y en negrilla fuera de texto)
En palabras del Consejo de Estado[1], los viáticos tienen por finalidad cubrir los gastos de manutención y alojamiento en que incurre el servidor público por el cumplimiento de sus funciones fuera de su sede habitual de trabajo, sin sufrir por ello mengua en su patrimonio. De otro lado, los gastos de transporte corresponden a los gastos de desplazamiento para el lugar en donde se deba desarrollar la comisión.
III. De los actos administrativos proferidos por el SENA para la reglamentación de las comisiones de servicio.
El Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA mediante la Resolución 2838 de 2016 y sus respectivas modificaciones, reglamentó las comisiones de servicio, pago de viáticos y gastos de transporte.
La resolución en cita, mediante el artículo primero numeral 1.4 definió la Comisión de servicios, así:
“(…) 1.4. COMISIÓN DE SERVICIOS. Es la designación que se hace, por el funcionario competente, a un Servidor Público vinculado con la Entidad, para ejercer temporalmente las funciones propias de su cargo, cumplir funciones especiales conferidas por los superiores, asistir a reuniones, conferencias o seminarios, realizar visitas de interés para la Entidad, desarrollar las actividades inherentes al cumplimiento de los planes, programas y proyectos del SENA, en un lugar diferente al de su sede habitual de trabajo (…)”.
A su turno, el artículo octavo clasificó los gastos de transporte ordinarios y otros gastos de transporte, bajo los siguientes términos:
“8.1. Gastos ordinarios. Corresponden a tiquetes aéreos, terrestres, fluviales o marítimos, requeridos para el desplazamiento del comisionado entre su lugar de trabajo y el de destino.
Los gastos ordinarios de transporte serán cubiertos en las siguientes modalidades:
8.1.1. En-forma directa, entregando los tiquetes al comisionado.
8.1.2. Asignando vehículo oficial para el cumplimiento de la comisión
8.1.3. <Numeral modificado por el artículo 6 de la Resolución 903 de 2022. El nuevo texto es el siguiente:> Entregando el valor de acuerdo con las tarifas oficiales fijadas para el transporte respectivo, según sea el caso. Dicho valor deberá ser soportado por el respectivo tiquete o factura de compra por parte del comisionado.
Para el Suministro de tiquetes aéreos para la Dirección General, Direcciones Regionales y Centros de Formación Profesional Integral a nivel nacional e internacional se deberá tener en cuenta los lineamientos que emita sobre el tema la Dirección Administrativa y Financiera.
8.2. Otros gastos de transporte. Aquellos complementarios a los indicados en el inciso anterior, necesarios para el cumplimiento de la comisión. Los Directores Regionales mediante acto administrativo definirán los otros gastos de transporte propios de la región y que sean necesarios para el cumplimiento de la comisión.
Los gastos de transporte ordinarios y otros gastos de transporte requieren de soporte para su legalización, cuando fueron adquiridos por el comisionado. (subrayado fuera de texto)
De lo anterior, la resolución es clara en diferenciar los gastos de transporte ordinarios de otros gastos de transporte, y en consecuencia -por su naturaleza- el reconocimiento es distinto.
Los gastos de transporte ordinarios constituyen a los requeridos para el desplazamiento del comisionado entre su lugar de trabajo y el lugar de destino donde se deberá desarrollar la comisión, lo cuales, de acuerdo a la norma en cita, pueden corresponder a tiquetes aéreos, terrestres, fluviales o marítimos. Asimismo, como la norma lo establece, pueden ser cubiertos de forma directa entregando los tiquetes al comisionado, asignando vehículo oficial o entregando el valor de acuerdo con las tarifas fijadas por el transporte.
Por su parte, los otros gastos de transporte corresponden a los complementarios de los gastos ordinarios, considerados necesarios para el cumplimiento de la comisión; se precisa que la Resolución 2838 de 2016 otorgó a los directores regionales la facultad de determinar los otros gastos de transporte, propios de la región y que sean necesarios para el cumplimiento de la comisión, teniendo en cuenta las condiciones de acceso y desplazamiento de cada región.
Resulta oportuno indicar que, según lo dispuesto en el artículo 10 de la mencionada resolución, el SENA reconocerá por concepto de otros gastos de transporte los valores correspondientes a (i) gastos de transporte entre terminales y la ciudad; (ii) desempeño de funciones específicas; (iii) otros reconocimientos correspondientes al pago de los gastos que se causen por ingreso o salida de los comisionados en los departamentos, distritos o municipios en donde exista dicho costo -previa presentación del debido comprobante de pago-; (iv) vehículo del comisionado.
Con relación a los otros gastos de transporte entre terminales y la ciudad, será procedente su reconocimiento conforme el numeral 10.1 del artículo 10, cuando (i) el desplazamiento para el ejercicio de una comisión se efectúe por vía aérea, de ida y regreso, se reconocerán de acuerdo a la circular vigente los gastos de viaje; (ii) si el desplazamiento se efectuara por vía terrestre de ida y regreso se reconocerán conforme a la circular de gastos de viaje vigente; (iii) en una misma comisión, el servidor público comisionado se deba trasladar a otras ciudades, se podrán cancelar los gastos que ocasionen los desplazamientos entre las mismas, de acuerdo con la tarifa establecida en la circular de gastos vigente, autorizados por el Ordenador del Gasto correspondiente.
Bajo ese orden, en la actualidad, mediante la Resolución 594 de 2024 “Por la cual se fijan las escalas de viáticos y gastos de transporte en el SENA para la vigencia fiscal 2024” se determinaron los valores y tarifas por concepto de “otros gastos de transporte”.
CONCLUSIÓN
De conformidad con lo establecido por el ordenamiento jurídico nacional, así como lo dispuesto por la normatividad vigente del SENA, mediante la comisión de servicios, los empleados públicos pueden ejercer temporalmente las funciones propias de su cargo, cumplir funciones especiales, asistir a reuniones y en general, desarrollar actividades inherentes de la entidad en un lugar diferente al de su sede habitual de trabajo.
Lo anterior, precisando que, dicha designación se efectúa mediante un acto administrativo emitido por el nominador correspondiente o su delegado, quien, conforme a las facultades otorgadas, tiene el deber legal de ejercer control y asegurarse de que la comisión se desarrolle según los términos establecidos.
Es importante destacar que, en cumplimiento de la Resolución 2838 de 2016 se introdujo una clasificación entre los gastos de transporte ordinarios y los denominados otros gastos de transporte. Mientras los gastos de transporte ordinarios corresponden a los requeridos para el desplazamiento del comisionado entre su lugar de trabajo y el lugar de destino donde se deberá ejecutar la comisión -establecidos taxativamente en la citada resolución-; los otros gastos de transporte y en especial, los otros gastos de transporte entre terminales y la ciudad constituyen reconocimientos complementarios se otorgan conforme las tarifas señaladas en la resolución vigente que para este año es la 594 de 2024 "Por la cual se fijan las escalas de viáticos y gastos de transporte en el SENA para la vigencia fiscal 2024", reiterando que estos gastos no corresponden a los gastos ordinarios, por lo que su reconocimiento se deberá realizar de forma independiente, de acuerdo con lineamientos establecidos por el SENA para su reconocimiento.
Con toda atención, y manifestando nuestra disposición para cualquier aclaración que considere necesaria.
MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA
Coordinadora del Grupo de Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos Dirección Jurídica - Dirección General
<NOTA DE PIE DE PÁGINA>
1. Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia con radicado No. 73001-23-31-000-2004-01973-01(2091-07) de 4 de junio de 2009. CP Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
