CONCEPTO 70014 DE 2025
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
| De: | Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa- Dirección General |
| Asunto: | Solicitud de concepto jurídico fiscalización empresas en extinción de dominio. |
En atención a su consulta radicada No. 05-9-2025-029289, sobre la posibilidad de que el SENA adelante procesos de fiscalización integral, respecto del cumplimiento de obligaciones legales, a las empresas que son administradas por la Sociedad de Activos Especiales (en adelante “SAE”) y que actualmente se encuentran en extinción de dominio, me permito manifestar lo siguiente:
1.- La fiscalización integral comprende el seguimiento que debe efectuar el SENA respecto del pago de aportes parafiscales, contratos de aprendizaje y, Contribución al Fondo Nacional de Formación Profesional de la Industria de la Construcción (FIC).
El seguimiento al pago de aportes parafiscales, que encuentra su sustento en los artículos 4 y 5 del Decreto 562 de 1990, implica la verificación del cumplimiento por parte de los empleadores de su obligación de contribuir al sostenimiento del Sistema Nacional de Formación Profesional. Esta labor incluye la revisión de la información reportada, la práctica de visitas administrativas, la solicitud de documentación y, en caso de omisión o inexactitud, la imposición de sanciones.
En relación con el contrato de aprendizaje, contenido en la Ley 789 de 2002, el SENA está facultado para inspeccionar el cumplimiento de la cuota mínima obligatoria de aprendices, determinada con base en la planta de personal de cada empleador. El incumplimiento injustificado de esta obligación da lugar a la aplicación de medidas correctivas por parte de la entidad, que incluyen las sanciones económicas contempladas en el Decreto 2978 de 2013 y el Acuerdo 4 de 2014 del SENA.
Respecto de la contribución al Fondo Nacional de Formación Profesional de la Industria de la Construcción (FIC), regulado en el Decreto Ley 2375 de 1974 y Decreto 083 de 1976, el SENA también adelanta labores de fiscalización para asegurar que las empresas vinculadas al sector constructor efectúen los pagos correspondientes.
En suma, el proceso de fiscalización integral que adelanta el SENA respecto de los aportes parafiscales, los contratos de aprendizaje y la contribución al FIC, no solo obedece a una función institucional, sino que se encuentra expresamente regulado en el ordenamiento jurídico. Estas labores de seguimiento, verificación y control tienen como finalidad garantizar el cumplimiento de obligaciones legales a cargo de los empleadores conforme al marco normativo vigente.
2.- Por su parte, el artículo 15 de la Ley 1708 de 2014 define la extinción de dominio como «una consecuencia patrimonial de actividades ilícitas o que deterioran gravemente la moral social, consistente en la declaración de titularidad a favor del Estado de los bienes a que se refiere esta ley, por sentencia, sin contraprestación ni compensación de naturaleza alguna para el afectado».
Para tales efectos, mediante escritura pública 204 del 6 de febrero de 2009 se constituyó la SAE «como una sociedad por acciones simplificada de economía mixta, del orden nacional, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de naturaleza única y sometida al régimen de derecho privado».[1]
Así las cosas, la SAE se creó con el «objetivo de administrar los bienes especiales que se encuentran en proceso de extinción o sobre los cuales se haya decretado la extinción de dominio»[2]. En aras de facilitar tal objetivo, el artículo 90 de la Ley 1708 de 2014 estableció que la SAE funge además, como administrador del Fondo para la Rehabilitación, Inversión y Lucha contra el Crimen Organizado -FRISCO-; fondo que es una cuenta especial, sin personería jurídica, cuyo objetivo principal es fortalecer el sector justicia, la inversión social, la política antidrogas, el desarrollo rural, la atención y reparación a víctimas de actividades ilícitas.
En calidad de administrador del FRISCO, a la SAE le resulta aplicable el título 5 del Decreto 2136 de 2015[3], en concordancia con el artículo 92 de la Ley 1708 de 2014, donde se prevé la figura del depósito provisional como uno de los mecanismos de administración de bienes afectos a extinción de dominio. Al respecto, el parágrafo del artículo 99 de la Ley 1708 de 2014 establece que el depositario provisional designado para la administración de sociedades: «deberá cumplir las obligaciones contenidas en los artículos 193 del Código de Comercio y 23 de la Ley 222 de 1995, como administrador de la sociedad. Al depositario provisional se aplicará la responsabilidad que en los artículos 24 y 25 de la Ley 222 de 1995 se señalan para los administradores por sus actuaciones».
En otras palabras, cuando la SAE administra empresas que se encuentran en extinción de dominio debe cumplir, entre otros, con el mandato legal del artículo 23 de la Ley 222 de 1995[4], que establece los deberes de los administradores de sociedades. Esta norma dispone que los administradores deben obrar de buena fe, con lealtad y con la diligencia de un buen hombre de negocios, y que sus actuaciones deben orientarse al interés de la sociedad, teniendo en cuenta los intereses de sus asociados.
Dentro de los deberes específicos que establece la citada norma, los administradores deben (i) realizar los esfuerzos conducentes al adecuado desarrollo del objeto social y, (ii) velar por el estricto cumplimiento de las disposiciones legales o estatutarias. En consecuencia, la SAE, cuando actúa como depositaria provisional de una sociedad, asume plenamente la obligación de gestionar la empresa de manera diligente, garantizando su funcionamiento conforme a la ley y procurando la preservación, productividad y legalidad en la administración.
De hecho, la Superintendencia de Sociedades se ha pronunciado al respecto de la responsabilidad de la SAE en calidad de administradora de sociedades afectas a extinción de dominio, al señalar que «es deber del administrador depositario cumplir con las obligaciones legales, so pena de responsabilizarse por sus actuaciones ante la sociedad y terceros correspondientes».[5]
En ese orden de ideas, resulta evidente que la SAE, en su calidad de administradora o depositaria provisional de sociedades objeto de extinción de dominio, no solo está habilitada legalmente para cumplir con las obligaciones inherentes a la administración, sino que además está obligada a hacerlo conforme a los más altos estándares de diligencia y probidad. La responsabilidad que asume en dicho rol implica, por tanto, el cumplimiento estricto de las disposiciones legales aplicables, so pena de incurrir en consecuencias jurídicas derivadas del incumplimiento de sus deberes frente a la sociedad administrada y frente a terceros.
3.- Así las cosas, sobre la posibilidad de que las empresas que se encuentran en calidad de intervenidas y en estado de extinción de dominio sean objeto del proceso de fiscalización integral por parte del SENA, es preciso reiterar que, conforme a lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 222 de 1995, la SAE, en su calidad de administradora provisional de dichas sociedades, asume la obligación de garantizar el cumplimiento de las disposiciones legales aplicables a la empresa, incluidas aquellas de naturaleza parafiscal.
Como se explicó previamente, entre los deberes legales que corresponden a los administradores se encuentra el de realizar los esfuerzos conducentes al adecuado desarrollo del objeto social y velar por el cumplimiento estricto del marco normativo vigente. Esto implica que, mientras subsista la personería jurídica de la empresa intervenida, esta continúa siendo sujeto obligado frente a los sistemas de inspección y control previstos en la ley, incluidos los procesos de fiscalización integral adelantados por el SENA.
En consecuencia, la existencia de una medida de extinción de dominio y/o la administración provisional por parte de la SAE no constituye, por sí sola, una causa de exoneración o inmunidad frente a la actuación de las autoridades competentes. Por el contrario, en virtud del régimen aplicable a los administradores provisionales y la finalidad misma del depósito, estas empresas pueden ser objeto de fiscalización en los términos establecidos en el ordenamiento jurídico.
4.- De igual manera, las anteriores conclusiones resultan aplicables frente a la inquietud relativa a la obligación de contratar aprendices por parte de las empresas en extinción de dominio. En efecto, el artículo 32 de la Ley 789 de 2002 establece la obligación y las condiciones bajo las cuales las empresas que desarrollen actividades económicas distintas a la construcción deben vincular aprendices.
Ahora, teniendo en cuenta que es deber de los administradores velar por el estricto cumplimiento de las disposiciones legales, de acuerdo con el numeral 2 del artículo 23 de la Ley 222 de 1995, resulta apenas lógico que las empresas en extinción de dominio administradas por la SAE no pueden sustraerse de tal obligación pues, al tenor del parágrafo del artículo 99 de la Ley 1708 de 2014, el artículo 23 de la Ley 222 de 1995 resulta aplicable a la SAE en calidad de administrador del FRISCO.
5.- Estrechamente ligado a lo anterior, resolviendo la duda de si las empresas administradas por la SAE pueden ser objeto de imposición de multas e intereses en caso de incumplimiento de la obligación de contratar aprendices, se debe señalar que, en efecto, dichas empresas pueden ser objeto de sanción económica por parte del SENA. Esta sanción se materializa mediante la expedición de un estado de cuenta que incluye el valor correspondiente a la multa, así como los intereses generados por el incumplimiento, conforme a lo dispuesto en el Decreto 2978 de 2013 y el Acuerdo 4 de 2014 del SENA.
Dichas disposiciones establecen que, ante la omisión injustificada del empleador en la vinculación de aprendices, el SENA podrá liquidar el valor de la sanción equivalente al monto que habría correspondido pagar como apoyo de sostenimiento durante el tiempo de la omisión, con los respectivos intereses. Este procedimiento se surte dentro del marco de las funciones de fiscalización de la entidad, y su imposición no está condicionada al tipo de empresa, sino al incumplimiento de una obligación legal objetiva.
En este sentido, no existe disposición legal que establezca que las empresas sobre las que se haya decretado extinción de dominio se encuentren excluidas de la aplicación de este régimen sancionatorio. Por el contrario, les resulta plenamente aplicable, en tanto conservan su personería jurídica y continúan sujetas al cumplimiento de sus obligaciones legales. Así lo impone, además, el parágrafo del artículo 99 de la Ley 1708 de 2014, que remite expresamente al artículo 23 de la Ley 222 de 1995, según el cual los administradores -en este caso, la SAE como depositaria provisional- deben velar por el cumplimiento de las disposiciones legales por parte de la sociedad administrada.
6.- Por otra parte, atendiendo a la consulta según la cual se desea conocer si las empresas que se encuentran en proceso de extinción de dominio y son administradas por la SAE están obligadas a realizar el reporte y actualización de oficios y ocupaciones, es necesario precisar que sí están obligadas, siempre que conserven su personería jurídica y mantengan una planta de personal activa.
Sobre el particular, el artículo 2.2.6.3.31 del Decreto 1072 de 2015, dispone que la cuota de aprendices establecida en el artículo 33 de la Ley 789 de 2002 «se determinará con base en el listado elaborado por el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, el cual será aprobado por el Consejo Directivo Nacional de dicho Organismo». Este listado, construido a partir de la información suministrada por los empleadores, incluye los oficios y ocupaciones que sirven de base para calcular la cuota mínima de aprendices a cargo de cada empresa.
Adicionalmente, el artículo 36 de la Ley 789 de 2002 establece que podrán ser objeto del contrato de aprendizaje todos los oficios u ocupaciones que requieran capacitación académica integral y estén reconocidos como propios de formación técnica, tecnológica o profesional universitaria. Esta disposición legitima el rol del SENA para determinar la pertinencia de los oficios reportados, lo cual refuerza la necesidad de que la información sea suministrada de forma oportuna y actualizada por parte de las empresas.
Así mismo, las empresas en proceso de extinción de dominio están obligadas a cumplir con el régimen legal de contratación de aprendices, en tanto subsistan las condiciones materiales para ello. En esa medida, el reporte y actualización de oficios y ocupaciones constituye una obligación instrumental, pues es a partir de esta información que se determina la cuota mínima obligatoria de aprendices. No se trata, por tanto, de una formalidad secundaria, sino de un requisito previo e indispensable para el cumplimiento efectivo de dicha obligación.
En consecuencia, el reporte y la actualización de oficios y ocupaciones es un deber formal derivado directamente del sistema normativo que regula el contrato de aprendizaje, y constituye una obligación para todos los empleadores obligados a contratar aprendices. Al no existir ninguna norma que excluya a las empresas en proceso de extinción de dominio de dicho régimen, y teniendo en cuenta que la SAE está sujeta a los deberes del artículo 23 de la Ley 222 de 1995, dichas empresas deben cumplir con esta obligación mientras permanezcan operativas.
7.- En cuanto a la consulta sobre si las empresas en extinción de dominio intervenidas y administradas por SAE deben ser automáticamente reguladas con cuota cero de aprendices, en nuestra consideración la respuesta debe ser negativa pues la extinción de dominio no constituye, por sí sola, una causal de exclusión del régimen de aprendizaje ni habilita la fijación automática de cuota cero.
Al respecto, el artículo 2.2.6.3.24 del Decreto 1072 de 2015 establece que están obligados a vincular aprendices todos los empleadores de carácter privado que desarrollen actividades económicas distintas a la construcción y cuenten con una planta de personal igual o superior a quince (15) trabajadores. El parágrafo de la citada norma señala expresamente que solo las empresas que se encuentren en proceso concordatario o acogidas a la Ley 550 de 1999 están exentas de contratar aprendices, y únicamente mientras subsista dicha situación.
De lo anterior se concluye que las causas para fijar cuota cero en las empresas en extinción de dominio son las mismas que aplican a cualquier otro empleador. Esto implica que las empresas intervenidas por la SAE y en proceso de extinción de dominio solo podrán ser reguladas con cuota cero si acreditan alguna de las situaciones previstas en la regulación general de la materia, y si adelantan el procedimiento formal ante la regional del SENA, conforme a las reglas del CPACA.
En consecuencia, la condición jurídica de estar en extinción de dominio no exonera automáticamente del cumplimiento de la obligación de contratar aprendices ni habilita una excepción distinta a la prevista para los demás empleadores. Además, la SAE, en calidad de administradora provisional, debe garantizar el cumplimiento de las disposiciones legales aplicables a la sociedad intervenida, en virtud del artículo 23 de la Ley 222 de 1995.
8.- En cuanto a la procedencia de exonerar del pago de intereses y multas a las empresas que se encuentran en proceso de extinción de dominio y son administradas SAE, es preciso señalar que no existe disposición normativa que establezca una exoneración automática derivada de dicha condición jurídica.
Las sanciones por incumplimiento en la vinculación de aprendices, así como los intereses causados, están regulados por el Decreto 2978 de 2013 y el Acuerdo 4 de 2014 del SENA, y tienen como propósito garantizar la eficacia del sistema de formación para el trabajo. Dichas normas establecen que el empleador que incumpla con la obligación de contratar aprendices debe asumir el pago de una suma equivalente al valor del apoyo de sostenimiento que habría debido entregar, junto con los intereses respectivos.
En este contexto, la condición de estar en extinción de dominio o bajo administración de la SAE no modifica el marco sancionatorio aplicable, ni constituye causal de exoneración prevista en la ley. La única forma jurídicamente válida de dejar sin efecto el cobro de intereses o multas es a través de los mecanismos establecidos en el procedimiento administrativo sancionatorio correspondiente. Es decir, mediante la objeción o recurso contra el estado de cuenta, o en los casos en que el empleador logre demostrar fuerza mayor, caso fortuito o inexistencia del deber material de contratar aprendices en el período objeto de sanción.
En conclusión, las empresas en proceso de extinción de dominio administradas por la SAE están sujetas al cumplimiento del régimen legal general en materia de fiscalización, contratación de aprendices, reporte de oficios y aplicación de sanciones, sin que su condición jurídica implique exoneración o tratamiento diferenciado. Por mandato del parágrafo del artículo 99 de la Ley 1708 de 2014, la SAE debe garantizar el cumplimiento de estas obligaciones en calidad de administradora provisional, conforme a los deberes establecidos en los numerales 1 y 2 del artículo 23 de la Ley 222 de 1995.
Cordialmente,
MARTHA BIVIANA LOZANO MEDINA
Coordinadora
Grupo Producción Normativa y Conceptos Jurídicos
1. Corte Constitucional. Auto del 5 de diciembre de 2023. No 3031/23, exp. CJU-3962.
2. Ibidem.
3. Decreto 2136 de 2015, ARTÍCULO 2.5.5.1.1: «Objeto. El presente título se aplica a los bienes a cargo del Administrador del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (FRISCO) respecto de los cuales se declare la extinción de dominio o se hayan decretado o se decreten medidas cautelares en procesos de extinción de dominio.»
4. «ARTICULO 23. DEBERES DE LOS ADMINISTRADORES. Los administradores deben obrar de buena fe, con lealtad y con la diligencia de un buen hombre de negocios. Sus actuaciones se cumplirán en interés de la sociedad, teniendo en cuenta los intereses de sus asociados.
En el cumplimiento de su función los administradores deberán:
1. Realizar los esfuerzos conducentes al adecuado desarrollo del objeto social.
2. Velar por el estricto cumplimiento de las disposiciones legales o estatutarias.
[…]»
5. Superintendencia de Sociedades. Oficio 220-021947 del 21 de marzo de 2019.
