Concepto 74490 de 2025 SENA

CONCEPTO 74490 DE 2025

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA

Bogotá D.C.

Estimado

XXXXX

Directora (E)

Regional Chocó

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA

Reciba un cordial saludo,

En atención a la comunicación recibida por correo electrónico en la fecha indicada en el asunto, esta Coordinación Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos de la Dirección Jurídica del SENA, en ejercicio de la competencia atribuida por el numeral 8 del artículo 16 del Decreto 249 de 2004 y la Resolución 1-00264 de 2024, procede a emitir el presente concepto jurídico.

Planteamiento del problema jurídico

De acuerdo con los documentos de traza, las inquietudes jurídicas formuladas se resumen en los siguientes interrogantes:

¿Es procedente asignar a un instructor de planta para ejecutar actividades relacionadas con la evaluación de ofertas presentadas en un proceso de contratación, así como para ejercer funciones de supervisión de los contratos que determine el ordenador del gasto?

¿El instructor de planta tiene la facultad de aceptar o rechazar las funciones que le sean asignadas?

Consideraciones jurídicas

Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.

a. Análisis jurídico

I. Del empleo público y la asignación de funciones como situación administrativa.

La Constitución Política de Colombia establece que ningún empleo público puede existir sin que sus funciones estén claramente definidas en la ley o en un reglamento. Asimismo, para que dichos cargos sean provistos, deben estar incluidos en la planta de personal y contar con la respectiva asignación presupuestal. Adicionalmente, se exige que todo servidor público, antes de ejercer su cargo, preste juramento de cumplir y defender la Constitución, así como de desempeñar los deberes que le incumben (Constitución Política de Colombia [Const], 1991, art. 122).

En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 909 de 2004 dispone que el empleo público constituye el núcleo esencial de la función pública, entendido como el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades asignadas a una persona, junto con las competencias necesarias para su cumplimiento. El diseño de cada empleo debe incluir una descripción clara de sus funciones, el perfil de competencias requerido -incluyendo formación, experiencia y condiciones de acceso- y, en el caso de empleos temporales, su duración (Ley 909 de 2004, art. 19).

En concordancia con lo anterior, el empleo público contribuye al cumplimiento de los fines esenciales del Estado y se materializa mediante su creación en la planta de personal y la definición de sus funciones. En consecuencia, es indispensable que las entidades estatales, con el propósito de garantizar el cumplimiento de su misionalidad, establezcan en el manual específico de funciones el conjunto de obligaciones y responsabilidades que debe ejercer cada servidor público.

No obstante, en el ejercicio de sus funciones, los servidores públicos pueden encontrarse en diversas situaciones administrativas, conforme a lo dispuesto en el Decreto 648 de 2017, que modifica el Decreto 1083 de 2015. Entre dichas situaciones se encuentra la asignación de funciones.

El Decreto 1083 de 2015 establece que cuando un servidor público se encuentra en una situación administrativa que no genera vacancia temporal, pero sí implica una separación transitoria de sus funciones o de algunas de ellas, el jefe del organismo puede asignar dichas funciones a otro empleado que ocupe un cargo de naturaleza similar. Esta asignación no implica el reconocimiento de pagos adicionales, ya que no se está ejerciendo un nuevo empleo. Además, el funcionario que recibe las funciones no adquiere derecho a una diferencia salarial ni se considera desvinculado de las funciones propias del cargo que ocupa (Decreto 1083 de 2015, art. 2.2.5.5.52).

En atención a lo referido, y en consonancia a lo dispuesto por el Consejo de Estado mediante la Sentencia con radicado No. 25000-23-25-000-2010-01072-01(4233-13) de fecha 28 de septiembre de 2016, si bien el sistema normativo prevé que los empleados realicen funciones que no corresponden a las que normalmente desempeñan bajo la figura de asignación de funciones, las mismas deberán estar acorde con su perfil, y por lo tanto, no podrán involucrar tareas que pertenezcan a un nivel superior al que ocupan.

Bajo la misma línea, la Dirección Jurídica de la Dirección General del SENA mediante Concepto No. 19709 de 2020, señaló:

"(...) cuando se realice la asignación de funciones, las nuevas funciones no deben desnaturalizar el empleo, es decir, deben ser compatibles y estar relacionadas con las que ejerce el servidor público en el cargo del cual es titular y que se encuentran en el respectivo Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales.

De igual manera, las nuevas funciones deberán estar relacionadas con el núcleo esencial y con el nivel de responsabilidades del empleo en aras del cumplimiento de los fines, planes y programas de la entidad y acorde con los planes anuales de gestión y las metas institucionales del área".

En tal sentido, aunque la asignación de funciones es procedente en virtud de lo previsto en el ordenamiento jurídico, las nuevas funciones deben estar intrínsecamente relacionadas con aquellas que el servidor público desempeña en el cargo para el cual fue nombrado.

El servidor público debe ejecutar con diligencia, eficiencia e imparcialidad las funciones que le sean asignadas, absteniéndose de cualquier conducta –por acción u omisión– que pueda generar la interrupción injustificada de un servicio esencial o constituir un uso indebido del cargo. Asimismo, está obligado a realizar personalmente las tareas que se le confíen, asumir la responsabilidad por el ejercicio de la autoridad que se le delegue y responder por los resultados derivados de su gestión. (Ley 1952 de 2018, art. 38, nums. 3 y 11)

II. Asignación de funciones en la gestión contractual

De acuerdo con lo señalado por la Agencia Nacional de Contratación Colombia Compra Eficiente mediante la "Guía para el ejercicio de las funciones de Supervisión e Interventoría de los contratos del Estado - G-EFSICE-01", la supervisión de los contratos surge con el fin de dar cumplimiento al principio de responsabilidad que rige la contratación estatal, y en ese orden, las entidades estatales están obligadas a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado, a través de un supervisor o interventor, según sea el caso.

Lo anterior, toda vez que, se debe propender por la moralidad administrativa, prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y garantizar la transparencia de la actividad contractual.

La Ley 1474 de 2011 establece que, con el propósito de salvaguardar la moralidad administrativa, prevenir actos de corrupción y garantizar la transparencia en la contratación estatal, las entidades públicas deben ejercer vigilancia constante sobre la ejecución de los contratos mediante la designación de supervisores o interventores, según corresponda. Asimismo, señala que estos funcionarios tienen la responsabilidad de hacer seguimiento al cumplimiento de las obligaciones contractuales, solicitar información sobre el desarrollo del contrato y reportar cualquier hecho que pueda constituir corrupción o poner en riesgo su ejecución (Ley 1474 de 2011, arts. 83 y 84).

En concordancia con las disposiciones normativas mencionadas, el actual Manual de Supervisión e Interventoría del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) tiene como finalidad brindar lineamientos estructurales a los servidores públicos y contratistas encargados de adelantar la supervisión, interventoría o el apoyo a la supervisión de los contratos o convenios suscritos por la Entidad. En este marco, el rol de supervisor es ejercido por un empleado público designado para desarrollar actividades de vigilancia, seguimiento y control sobre el cumplimiento del contrato o convenio correspondiente, con el objetivo de asegurar su correcta ejecución.

Ahora bien, resulta oportuno traer a colación el pronunciamiento de la Dirección Jurídica de la Dirección General del SENA mediante Concepto No. 19801 de 2017, respecto a la designación de supervisión, sostuvo:

"(...) las funciones de supervisión se entienden comprendidas en el manual de Funciones de todos los servidores públicos, de manera que en principio todos los funcionarios públicos pueden ejercer, y deben en caso de ser designados, como supervisores de contratos públicos, siempre que cuenten con las capacidades y conocimientos para lo mismo.

No obstante la función de supervisión es inherente al ejercicio de la función pública, la designación como supervisor puede ser restringida a algunos funcionarios por razones de carga laboral, conocimientos en la materia del contrato a supervisar, o por razones especiales propias de la administración".

Así las cosas, en salvaguarda del principio de responsabilidad -propio de la contratación pública- y conforme las reglas descritas anteriormente, la supervisión de contratos se designa a un funcionario de la entidad, quien deberá realizar un seguimiento idóneo, permanente y continuo a la ejecución del contrato, a fin de prevenir situaciones de dilación o demoras, que conlleven a un posible incumplimiento contractual.

Por otra parte, el Decreto 1082 de 2015 establece que las entidades estatales pueden conformar comités evaluadores integrados por servidores públicos o particulares contratados para tal fin, con el propósito de analizar las ofertas y manifestación de interés en los procesos de contratación. Estos comités deben actuar con objetividad y ceñirse estrictamente a las reglas definidas en los pliegos de condiciones. Aunque su función es de carácter asesor, ello no los exime de la responsabilidad derivada del ejercicio de sus funciones. Para los procesos de mínima cuantía, la verificación y evaluación de las ofertas puede ser realizada por el funcionario que designe el ordenador del gasto, sin necesidad de conformar un comité plural (Decreto 1082 de 2015, art. 2.2.1.1.2.2.3)

En lo que respecta a la conformación del comité evaluador, dicha decisión corresponde exclusivamente al ordenador del gasto, quien la adopta al momento de estructurar el órgano de consulta en cada proceso de selección. La normativa vigente regula ciertos aspectos generales, pero permite a las entidades definir elementos relacionados con el funcionamiento, los perfiles requeridos y la asignación de funciones al personal encargado de esta labor. Estos aspectos, al no estar detalladamente regulados en la norma, deben ser atendidos por la administración en el marco de su organización interna y estructura administrativa.

En este sentido Colombia Compra Eficiente en Concepto 343 del 24 de abril de 2025, ilustró que:

"Ahora bien, es de menester advertir, que el artículo 2.2.1.1.2.2.3 del Decreto 1082 de 2015 mediante el cual se les otorga tal facultad, permite que las Entidades Estatales determinen ciertos elementos en relación con el comité de evaluación que decidan constituir. Por ello, aspectos como el número de miembros, las calidades o profesiones de cada uno, la determinación de los procesos de selección en los cuales dicho comité se conformará, o la definición de factores como la cuantía u objeto contractual para la misma finalidad, entre otros, son aspectos que, en la medida que la norma guarde silencio, le corresponderá a las Entidades definir para cada proceso, en sus respectivos manuales de contratación. Situación esta, que se refleja en la definición de las condiciones que debe observar la administración pública al momento de asignar las funciones o actividades a desempeñar por parte de los miembros de dichos comités, pues la norma en mención, no se refirió sobre este aspecto."

En línea con lo señalado en el concepto institucional No. 19801 de 2017, la designación de integrantes del comité evaluador constituye una función inherente al ejercicio de la función pública, siempre que los servidores públicos designados cuenten con las capacidades técnicas y conocimientos necesarios para garantizar el cumplimiento de dicha labor.

La norma permite que dicho comité esté conformado por servidores públicos o particulares contratados para tal fin, sin establecer restricciones específicas sobre el tipo de cargo, siempre que se respeten los principios de objetividad, responsabilidad y transparencia, así como el régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de interés previsto en la Constitución y la ley.

III. De la vinculación de instructores

De conformidad con el Decreto 1426 de 1998, por medio del cual se establece el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos públicos del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), los empleos se agrupan en niveles jerárquicos según la naturaleza de sus funciones, responsabilidades y requisitos. En particular, el nivel de Instructor comprende los empleos cuyas funciones principales consisten en impartir formación profesional, coordinar actividades académicas y desarrollar investigación aplicada.

En complemento, el Concepto Jurídico No. 96197 de 2021, emitido por la Dirección Jurídica del SENA, reafirma que las funciones del nivel instructor deben estar alineadas con las disposiciones del Decreto 1426 de 1998 y con el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales adoptado mediante la Resolución 1458 de 2017.

Dicha resolución establece los perfiles de empleo, las competencias funcionales y comportamentales para todos los niveles jerárquicos, incluido el nivel instructor. En su artículo 9, numeral 2, se señala que los requisitos de los cargos del nivel instructor se encuentran detallados en el Anexo 1, el cual incluye la identificación del cargo, área funcional, descripción de funciones, conocimientos requeridos, habilidades y experiencia exigida.

Posteriormente, mediante la Resolución 0928 de 2022, se actualizaron las competencias funcionales y comportamentales del nivel instructor, las cuales deben ser consideradas en los procesos de evaluación del desempeño laboral, capacitación y demás procedimientos asociados a la gestión estratégica del talento humano en la entidad.

En virtud de lo expuesto, los instructores vinculados a la planta de personal del SENA tienen como finalidad desempeñar funciones relacionadas con impartir formación profesional y desempeñar actividades de coordinación académica de la formación e investigación aplicada, señaladas de manera taxativa en el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales. No obstante, es importante destacar que, además de las funciones descritas en dicho manual, se les pueden asignar otras tareas siempre que no desnaturalicen su rol como instructores, mantengan una conexión directa con sus funciones principales y no afecten su carga laboral. Situación que guarda similitud con los conceptos emitidos por la institución No. 37951 y 61574 de 2024

RESPUESTA

De conformidad con lo establecido en el ordenamiento jurídico nacional, así como lo dispuesto por la normatividad vigente del SENA, mediante la figura de asignación de funciones, se podrá designar a los instructores vinculados a la planta de personal como supervisores de contratos.

De acuerdo con lo señalado en diversos pronunciamientos de la Dirección Jurídica de la Dirección General del SENA, las funciones de supervisión se entienden comprendidas en el manual de funciones de todos los servidores público, asimismo la función para ejercer el rol como integrante del comité evaluador, siempre que cuenten con las capacidades y conocimientos para tal efecto.

En esta circunstancia es improcedente que el personal manifieste su decisión voluntaria para aceptar la función a desempeñar, en tanto dicha actividad tiene connotación con las funciones principales y transversales que debe desempeñar todo servidor público cuando se le asigne tales labores por el funcionario competente.

Para el caso que nos ocupa, se resaltan las siguientes reglas que se deben tener en cuenta para la asignación de un instructor como evaluador o supervisor en la gestión contractual:

1. Previa la asignación de funciones es necesario que se constate que el instructor tiene funciones relacionadas con el objeto contractual a supervisar o evaluar, en tanto, se debe preservar para que las funciones adicionales asignadas sean afines a la naturaleza del empleo que desempeña.

2. Se tendrá que analizar la carga laboral del instructor para no incurrir en los riesgos derivados de designar como supervisor o evaluador a un funcionario que no pueda ejercer dicha función de manera adecuada.

3. En el caso que el instructor designado como supervisor considere que carece de idoneidad para desempeñar dichas funciones, deberá manifestarlo por escrito en los términos contemplados en el manual de supervisión e interventoría.

4. Presentada la manifestación por escrito por parte del instructor, se deberá analizar dentro del plazo contemplado en el manual. No obstante, hasta que se resuelva tal situación administrativa, el personal asignado cumple su función hasta tanto se acceda a la petición de designar a otro funcionario como supervisor.

Los postulados analizados en el presente escrito brindan al lector un criterio auxiliar para la toma de decisiones, la respuesta a la consulta carece de efectos vinculantes y obligatorios de conformidad con el artículo 28 de Ley 1437 de 2011.

Cordialmente,

MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA

Coordinadora Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa

Dirección Jurídica

Dirección General