CONCEPTO 80286 DE 2025
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
Para: XXXX
De: Coordinadora Grupo Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos.
ASUNTO: Respuesta a solicitud de concepto - Contabilización de horas en contratos de prestación de servicios.
Respetado señor XXXX, cordial saludo.
Por la presente, se da respuesta a su C.I. nro. 25-9-2025-039037 del 1 de septiembre de la presente calenda, N.I.S. 2025-02-375405, en los siguientes términos.
ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comportan la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y solo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes. Lo anterior, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incorporado por la Ley 1755 de 2015.
Sin perjuicio de lo anterior, esta coordinación, dentro de los límites establecidos para su funcionamiento, procederá a dar respuesta a consulta con base en las normas que rigen la contratación pública.
PRECEDENTES NORMATIVOS
Ley 80 de 1993
Ley 1150 de 2007
Decreto 1082 de 2015
Decreto 111 de 1996
Código Civil Colombiano
Manual de supervisión e interventoría del SENA, versión 6.
Guía para la Contratación de Prestación de Servicios expedida por la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente Código: CCE-EICP-GI-21, versión 1 del 3 de marzo de 2023.
Circular SENA nro. 3-2024-000305- SENA - Honorarios 2025.
ANÁLISIS JURÍDICO
Como primera medida, resulta oportuno dar un alcance a la definición y naturaleza jurídica del contrato de prestación de servicios, la principal de las normas en la materia, Ley 80 de 1993, "Estatuto General de Contratación de la Administración Pública", expresa sobre estos contratos estatales:
"ARTÍCULO 32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación:
"(...)" 3. Contrato de prestación de servicios
Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable."
Asimismo, el Decreto 1082 de 2015 desarrolló las disposiciones establecidas en la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007, y en relación a los contratos de prestación de servicios, el artículo 2.2.1.2.1.4.9 contempló que:
"Las Entidades Estatales pueden contratar bajo la modalidad de contratación directa la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión con la persona natural o jurídica que esté en capacidad de ejecutar el objeto del contrato, siempre y cuando la Entidad Estatal verifique la idoneidad o experiencia requerida y relacionada con el área de que se trate. En este caso, no es necesario que la Entidad Estatal haya obtenido previamente varias ofertas, de lo cual el ordenador del gasto debe dejar constancia escrita."
Los servicios profesionales y de apoyo a la gestión corresponden a aquellos de naturaleza intelectual diferentes a los de consultoría que se derivan del cumplimiento de las funciones de la Entidad Estatal, así como los relacionados con actividades operativas, logísticas, o asistenciales
Por su parte, la Corte Constitucional, respecto al contrato de prestación de servicios, preceptuó[1] que este tipo de contrato es utilizado por el Estado cuando las funciones requeridas, no pueden ser desempeñadas por personal vinculado a la entidad contratante o cuando se necesitan conocimientos especializados. Este tipo de contrato, según la citada jurisprudencia, tiene las siguientes particularidades:
1) Implica una obligación de realizar tareas específicas basadas en la experiencia, formación y conocimientos de un profesional en determinada área, con quien se acuerda la ejecución de dichas labores.
2) La independencia y autonomía del contratista, tanto en el ámbito técnico como científico, constituye un aspecto esencial.
3) Su duración es limitada, de manera que debe ajustarse al tiempo estrictamente necesario para cumplir con el objeto pactado.
Ahora bien, dado lo contemplado en el artículo 32.3 de la Ley 80 de 1993, en concordancia con lo preceptuado por el artículo 1602 del Código Civil y los conceptos vigentes emitidos por Colombia Compra Eficiente, no se advierte que exista prescripción legal que permita "compensar" horas sin que exista un soporte contractual, habida cuenta la entidad debe señalar expresamente el monto de los honorarios, la forma y las condiciones del pago en los documentos o estudios previos.
Así las cosas, un contrato que no fije como obligación una carga horaria mínima no puede conllevar a la aplicación de una cláusula tácita de compensación de horas excedentes en meses con baja ejecución. En consecuencia, en ausencia de estipulación sobre compensación, el contratista no tiene derecho para que la entidad le reconozca horas sobre las cuales no ha prestado el servicio como crédito para otro mes en el cual logre superar el mínimo establecido. Así las cosas, y al tenor de lo reglamentado por el principio de autonomía de la voluntad, reiterado en el concepto C-107 de 2024, cualquier mecanismo de compensación debe pactarse expresamente, esto incluye definir periodos, límites, obligaciones y controles válidos para acreditar las horas impartidas.
Sobre lo precedente, debe reseñarse que la entidad tiene de plena autonomía para definir los honorarios de un contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, para lo cual deberá tener en cuenta el tipo de actividades a ejecutar, el tiempo que se destinará a su desarrollo y el perfil requerido al contratista. Respecto de los anterior, se debe considerar el conocimiento que tenga de una determinada materia de acuerdo con sus estudios y la experiencia que acredite, las obligaciones asignadas para satisfacer la necesidad de la entidad, entre otros aspectos[2].
En ese sentido, cualquier ausencia de regulación podría ser interpretada como ambigua y podría conllevar a conflictos contractuales o judiciales que, en algunos casos, pueden devenir en cuestionamientos de tipo laboral si se advierte subordinación.
De otro lado, en relación con su solicitud, se debe precisar que la falta de estipulación de una carga horaria no puede interpretarse como autorización para realizar pagos sin una verificación previa. Sobre el particular, al artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 y el Manual de Supervisión e interventoría vigente señalan que la entidad debe ejercer la labor de supervisión, a efectos de verificar que el contratista cumple adecuadamente con sus obligaciones. Así, el numeral 5.1 del Manual en comento señala como obligaciones administrativas del supervisor, entre otras, las siguientes:
"Vigilar el cumplimiento de las condiciones fijadas en los estudios previos, pliegos de condiciones, planos y especificaciones generales, para la debida ejecución del contrato. En caso de discrepancias, prevalecerá lo estipulado en los pliegos de condiciones y/o estudios previos. Es importante tener en cuenta que el supervisor y/o interventor debe revisar y conocer los documentos que soporten la ejecución presupuestal de lo que se contrata y todos los demás documentos de orden precontractual que hayan dado origen al contrato".
Y, con ocasión de las obligaciones de carácter financiero y contable, el Manual en cita establece:
"Teniendo en cuenta que el supervisor responde fiscalmente con ocasión de su gestión, podrá este abstenerse de dar visto bueno para realizar los pagos o desembolsos establecidos en el contrato hasta tanto pueda dar constancia del cumplimiento de todas las obligaciones a cargo del contratista, según el cronograma de actividades. No obstante, deberá evitar incurrir en dilaciones injustificadas o actuaciones que puedan generar desequilibrio económico del contratista."
Finalmente, y en atención a obligaciones de orden jurídico, se indica:
"Vigilar que la ejecución del contrato se realice conforme a lo estipulado en el mismo, es decir, que se efectúe de acuerdo con los requerimientos contractuales tales como: el objeto, las obligaciones, el plazo de ejecución, el valor y la forma de pago, etc."
Sobre lo expuesto en precedencia, la Contraloría General de la República ha enfatizado que la falta de soportes suficientes invalida la ejecución presupuestal y, como consecuencia, se podrían generar hallazgos de orden fiscal. Así pues, en contratos sin carga horaria mínima no basta la mera suscripción del contrato para legitimar el pago habida cuenta que debe existir prueba objetiva de la ejecución, la cual se materializa, usualmente, a través de informes de gestión aceptados por el supervisor en donde se detalla el real cumplimiento del objeto y las obligaciones contractuales.
Por lo antedicho, la erogación presupuestal únicamente procede si existe evidencia de que el contratista realizó efectivamente la prestación pactada, situación que de su relato no se advierte.
De acuerdo con lo anterior, el criterio jurídico aplicable para la validación de cuentas de cobro en ausencia de carga horaria mínima se fundamenta no solo en lo señalado en la Ley 80 de 1993, sino también en las normas contemplados en el Decreto 111 de 1996.
CONCLUSIONES
En atención a su consulta, nos permitimos recordar que esta Coordinación no tiene competencia para pronunciarse sobre casos particulares y específicos. Sin embargo, se procede a dar respuesta a sus interrogantes de la siguiente forma:
1) No existe una directriz institucional que regule la contabilización de horas en contratos sin estipulación horaria explícita.
2) No es procedente, en el marco de la ejecución contractual, realizar compensación entre meses de horas en exceso y de menor cumplimiento horario, debido a los contratos de prestación de servicios se ejecutan conforme a lo pactado; cualquier exigencia o ajuste no previsto constituye una alteración del negocio jurídico. Por ende, si este resultare incompleto, debe acudirse a los mecanismos de modificación contractual previstos en la Ley 80 de 1993 y el Decreto 1082 de 2015.
3) Los servicios ejecutados por los contratistas obedecen al estricto cumplimiento de las actividades pactadas en el clausulado, los cuales tiene como soporte las actividades realizadas según los cortes mensuales con los cuales se contabiliza el valor a pagar y de conformidad con el número de horas efectivamente impartidas.
4) Debe revisarse si dentro de las obligaciones contractuales de la entidad, quedó establecido que el SENA debe asignar la programación al instructor, en tal caso, tendría que revisarse si la inejecución o posible incumplimiento podría ser atribuible a la entidad.
Respetuosamente,
MARTHA BIBIANA LOZANO MEDINA
Coordinadora Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos
1. Corte Constitucional Colombiana, M.P. Hernando Herrera Vergara. Sentencia C-154 del 19 de marzo de 1997. Expediente D-1430.
2. Colombia Compra Eficiente, Concepto C-107 de 2024.
Normograma del Sena
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Última actualización: 6 de febrero de 2026
