Concepto 118202 de 2025 SENA

CONCEPTO 118202 DE 2025

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA

1-0020

Cordial saludo.

Damos respuesta a su comunicación 01-9-2025-115315, mediante la cual solicita lo siguiente:

“(...) se emita un nuevo concepto sobre: ¿las obligaciones generadas por los contratos de cooperación empresarial o contratos de mutuos efectuados en el Fondo Emprender pueden ser cobrados a través de cobro coactivo? / En caso de ser negativa, por favor justificar. En caso de ser afirmativa la respuesta: ¿El SENA puede realizar el cobro coactivo de las obligaciones del Fondo Emprender? ¿Las regionales a través de sus jurídicos y financieros pueden ejercer el cobro de los pagarés derivado de los contratos interadministrativos efectuado por el Fondo Emprender? Determine el procedimiento para proceder con el cobro coactivo."

ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS

Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.

PRECEDENTES NORMATIVOS

Ley 1066 de 2006

Concepto SENA 46979 de 2019

ANÁLISIS JURÍDICO

Su solicitud está dirigida a emitir un nuevo concepto sobre la posibilidad de que la cartera de los recursos generados por los contratos de cooperación empresarial o contratos de mutuo del Fondo Emprender puedan ser recuperados a través del cobro coactivo.

Frente a esto, en primer lugar resaltamos que solicita un nuevo pronunciamiento, pues sobre ese específico tema han emitido los conceptos 62633 de 2018 y 46979 de 2019. En segundo lugar, no obstante, no indica las razones por las cuales se requiere un nuevo pronunciamiento, que consideramos posible en la medida en que se presenten cambios normativos o jurisprudenciales que deban considerarse sobre el respectivo tema, lo cual, en principio, no verificamos en el presente caso.

En efecto, en los conceptos citados se abordó el tema, y en el concepto 46979 específicamente se respondió a una solicitud en el sentido de “emitir un concepto unificado por las coordinaciones de contratos, convenios, cobro coactivo y conceptos, frente a la ruta interna a seguir por parte del Fondo Emprender para la gestión y cobro de la cartera del Fondo."

En dicho concepto se consideró el marco normativo aplicable al Fondo Emprender conforme a la Ley 789 de 2002 en cuanto a la creación y objeto del Fondo, y la reglamentación vigente contenida en los Decretos 934 de 2023 y 1072 de 2015 sobre la naturaleza de los recursos, el sistema de manejo y el régimen jurídico de los actos y contratos. Así mismo, se consideraron las normas que regulan lo atinente a sus órganos de dirección y administración.

En lo atinente a la recuperación de la cartera del Fondo, el concepto consideró las disposiciones del Manual Financiero del Fondo Emprender, con base en la Resolución 2509 de 2009, que se encuentra actualmente derogada.

Sin embargo, es pertinente señalar que en lo que concierne al procedimiento de cobro coactivo, el concepto se refirió a su regulación en general, considerando que "es un procedimiento especial contenido en los artículos 823 y siguientes del Estatuto Tributario, que faculta a ciertas entidades estatales para hacer efectivos directamente los créditos a su favor, sin necesidad de acudir a la jurisdicción ordinaria".

En tal sentido, se tuvo en cuenta que "a partir de la vigencia de la Ley 1066 de 2006 todas las entidades públicas de todos los niveles que tengan que recaudar rentas o caudales públicos deberán para tal efecto dar aplicación al procedimiento de cobro administrativo coactivo establecido en el Estatuto Tributario" y que la jurisdicción coactiva, tal como ha sido desarrollada por la jurisprudencia, se concibe como "un privilegio exorbitante de la Administración, que consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención judicial, las deudas a su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto dichos recursos se necesiten con urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales

No obstante, en lo que se refiere al alcance de las facultades dadas por la Ley 1066 de 2006, el concepto se basó en lo dispuesto en el artículo 5 de esa Ley, según el cual, "las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, (...) tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario."

Por tanto, se reiteró lo dispuesto en el parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, que excluye de esta facultad unas determinadas deudas, así: "Se excluyen del campo de aplicación de la presente ley las deudas generadas en contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades indicadas en este artículo desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los particulares, en desarrollo del régimen privado que se aplica al giro principal de sus negocios, cuando dicho régimen esté consagrado en la ley o en las estatutos sociales de la sociedad."

Es por esta razón que en el concepto 46979 de 2019 se consideró que los recursos del Fondo Emprender, si bien tienen un origen determinado por las normas que lo gobiernan, "una vez son trasladados a la cuenta especial e independiente que tiene el Fondo dejan de hacer parte del presupuesto del SENA", por lo que, agrega el concepto, "debido a la naturaleza de los recursos del Fondo Emprender, las diversas dependencias del SENA que gestionan el cobro de la cartera institucional o atienden procesos de carácter institucional, no están facultadas para adelantar el cobro pre jurídico o jurídico de la cartera del Fondo Emprender, máxime cuando los recursos del Fondo Emprender no forman parte del presupuesto del SENA y, en virtud de ello, el Manual Financiero establece que el Gerente Administrador del Fondo Emprender (Director Ejecutivo) es el facultado para contratar con una persona jurídica las gestiones necesarias para el cobro (pre jurídico y jurídico) de las obligaciones incumplidas por los emprendedores."

Así las cosas, debemos resaltar que la conclusión en el concepto en el sentido de que "la administración, gestión, manejo financiero, inversión, reembolso, cobro de cartera, actos y contratos que se lleguen a celebrar y ejecutar, se rige por el derecho privado (comercial y civil)" se basa en la normatividad que rige al Fondo Emprender conforme a la Ley 789 de 2002 y los Decretos reglamentarios, y que la razón definitiva para concluir que "el cobro coactivo no aplica para deudas generadas por mutuo (préstamos) ni para aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades públicas desarrollen una actividad de cobranza similar o igual a los particulares", se fundamenta en la exclusión expresa que estableció el parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, que se encuentra vigente.

Por tal motivo, al ser reiterativa la consulta de la que se absolvió en su momento mediante el Concepto 46979 de 2019, debe reiterarse esa conclusión al momento de responder las preguntas formuladas en su actual solicitud, por tener fundamento en una disposición legal vigente, que establece un alcance preciso a una facultad de la Administración que es tratada por la jurisprudencia como una "prerrogativa exorbitante", que implica considerar que tiene un alcance restrictivo frente a la posibilidad de gestionar la cartera del Fondo Emprender mediante los mecanismos de la jurisdicción coactiva.

CONCLUSIONES

Conforme a lo expuesto, se responde a sus preguntas así:

1. “¿Las obligaciones generadas por los contratos de cooperación empresarial o contratos de mutuos efectuados en el Fondo Emprender pueden ser cobrados a través de cobro coactivo?"

Respuesta: De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, y considerando la naturaleza de los recursos del Fondo Emprender y el régimen jurídico aplicable a sus actos y contratos, que corresponde al del derecho privado como lo disponen la Ley 789 de 2002 y los Decretos reglamentarios, se ha considerado que la cartera de este Fondo no es viable de cobro por medio del procedimiento de gestión coactiva.

2. “En caso de ser negativa, por favor justificar."

Respuesta: Como se expuso en este documento, el Concepto 46979 de 2019 se refirió previamente al tema y concluyó, con fundamento en lo dispuesto por la Ley 1066 de 2006 en su artículo 5, con su parágrafo 1, que el cobro coactivo no aplica para deudas generadas por contratos de mutuo ni para las derivadas de obligaciones civiles o comerciales. Al encontrarse vigente esa norma y al no identificar razones jurídicas o fácticas que ameriten la revisión de ese concepto, se reitera lo expuesto en él, con lo cual se justifica la respuesta negativa a su primera pregunta.

3. "En caso de ser afirmativa la respuesta: ¿El SENA puede realizar el cobro coactivo de las obligaciones del Fondo Emprender? ¿Las regionales a través de sus jurídicos y financieros pueden ejercer el cobro de los pagarés derivado de los contratos interadministrativos efectuado por el Fondo Emprender? Determine el procedimiento para proceder con el cobro coactivo."

Respuesta: Por haberse respondido negativamente a la pregunta respecto a si las obligaciones generadas por los contratos de cooperación empresarial o contratos de mutuos efectuados en el Fondo Emprender pueden ser cobrados a través de cobro coactivo, no hay lugar a responder estas inquietudes que están condicionadas a una respuesta afirmativa.

Cordialmente,

YENNY ALEXANDRA ROJAS CULMAN

Coordinadora Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos