CONCEPTO 2627 DE 2021

(junio 2)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA

Mediante comunicación electrónica de fecha 28 de mayo de 2021 radicada con el número 9-2021-043756 solicita se informe el procedimiento y normatividad a seguir para transferencia a título de venta de cuotas partes de inmuebles del SENA a terceros, teniendo en cuenta que al SENA le han sido entregadas más de 80 cuotas partes de inmuebles en daciones en pago, y sobre las cuales existen personas naturales interesadas en realizar un contrato de compraventa de algunas cuotas partes de las propiedades mencionadas. Al respecto de manera comedida le informo:

ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS

Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.

PRECEDENTES NORMATIVOS

1o. La Ley 1753 DE 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país” dispuso en su artículo 163:

“ARTÍCULO 163. MOVILIZACIÓN DE ACTIVOS. Modifíquese el artículo 238 de la Ley 1450 de 2011, el cual quedará así:

“Artículo 238. Movilización de activos. A partir de la expedición de la presente ley, las entidades públicas del orden nacional con excepción de las entidades financieras de carácter estatal, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Sociedades de Economía Mixta y las entidades en liquidación, deberán vender los inmuebles que no requieran para el ejercicio de sus funciones y la cartera con más de ciento ochenta (180) días de vencida, al colector de activos de la Nación, Central de Inversiones (CISA), para que este las gestione.

La cartera de naturaleza coactiva y la que no esté vencida, podrá ser entregada en administración a CISA.

El registro de la transferencia de los inmuebles entre las entidades públicas y CISA, estará exento de los gastos asociados a dicho acto…”

El Decreto 1778 "Por el cual se modifica el Título 2 de la Parte 5 del Libro 2 del Decreto 1068 de 2015 en lo relacionado con la movilización de activos, planes de enajenación onerosa y enajenación de participaciones minoritarias", señaló:

“Artículo 2.5.2.1. Definiciones:

1. Activos inmobiliarios. Son todos los inmuebles de propiedad de la entidad pública. Para efectos del presente decreto se entiende por activos inmobiliarios el derecho proindiviso o cuotas de entidades públicas sobre bienes inmuebles, así como derechos fiduciarios en fideicomisos que tienen como bien(es) fideicomitido(s) inmuebles.

2. Bienes inmuebles requeridos para el ejercicio sus funciones: Aquellos Activos Inmobiliarios propiedad de las entidades públicas cumplan con una o varias de las siguientes condiciones:

i) Que actualmente se estén utilizando por la entidad pública;

ii) Que hagan parte de proyectos de Asociación Público Privada de que el artículo 233 de la Ley 1450 de 2011;

ii) Que hagan parte de proyectos de inversión pública relacionados con funciones de la entidad pública propietaria y cuenten con autorizaciones para comprometer recursos de vigencias futuras ordinarias o extraordinarias…” (Subrayas y negrilla fuera del texto original)

El precitado Decreto 1778 de 2016 en su artículo 2.5.2.3.2 estableció la excepción de venta de inmuebles a CISA:

“Artículo 2.5.2.3.2. Excepciones a la obligación de venta de inmuebles a CISA: Se exceptúan de la obligación de venta a CISA consagrada en el artículo 163 de la Ley 1753 de 2015, modificatorio del artículo 238 de la Ley 1450 2011 aquellos activos inmobiliarios que, si bien no son requeridos por las entidades públicas del orden nacional para el ejercicio de sus funciones, presentan una o varias de las siguientes condiciones:

1. No existen físicamente, o no tienen identificación registral y catastral.

2. Sean de uso o espacio público.

3. Los que tengan algún gravamen o limitación que impida su enajenación o aquellos, respecto de los cuales la entidad no tenga la posesión y/o la misma se encuentre en discusión.

4. Pesen sobre ellos condiciones resolutorias de dominio vigentes o procesos de cualquier tipo en contra de la entidad pública propietaria o ésta hubiere iniciado algún proceso.

5. Estén ubicados en zonas declaradas de alto riesgo identificadas en el respectivo Plan de Ordenamiento Territorial y en los instrumentos que lo desarrollen y complementen, o en aquellas definidas por estudios geotécnicos que en cualquier momento adopte la correspondiente Administración Municipal, Distrital o el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.

6. Estén ubicados en zonas cantera que hayan sufrido grave deterioro físico.

7. Tengan diferencias de áreas entre los títulos y la información catastral del inmueble.

8. Se encuentren incluidos en los planes de ordenamiento territorial como zona de protección forestal, parques, zonas verdes o conservación ambiental, resguardos o zonas de asentamientos de comunidades protegidas.

9. Hayan sido declarados de Interés Cultural, conforme a Ley 1185 2008.

10. Aquellos cuyo valor de compra resulte ser cero (O) o negativo, conforme al Modelo de valoración de CISA.

11. Se trate de inmuebles que se enmarquen en las condiciones establecidas en los artículos 1 y 14 de Ley 708 de 2001, modificado por el artículo 2 de la Ley 1001 2005”.

“Artículo 2.5.2.3.1.1. Comercialización y Administración de Inmuebles. Las entidades públicas podrán contratar los servicios del Colector de Activos Públicos para que este realice la comercialización, administración o saneamiento de los Activos Inmobiliarios que no sean comprados por CISA. El Contrato Interadministrativo suscrito entre CISA y la entidad pública definirá el alcance de las labores de administración y/o comercialización según las necesidades de la entidad estatal y bajo las políticas y procedimientos del Colector, cobrando por este servicio una comisión o tarifa”.

2o. En este punto debemos recordar que los contratos que celebran las Entidades Estatales se rigen por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007 y el Decreto 1082 de 2015.

La Ley 1150 de 2007 “Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos” establece:

“ARTÍCULO 2o. DE LAS MODALIDADES DE SELECCIÓN. La escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa, con base en las siguientes reglas:

1. Licitación pública. La escogencia del contratista se efectuará por regla general a través de licitación pública, con las excepciones que se señalan en los numerales 2, 3 y 4 del presente artículo.

Cuando la entidad estatal así lo determine, la oferta en un proceso de la licitación pública podrá ser presentada total o parcialmente de manera dinámica mediante subasta inversa, en las condiciones que fije el reglamento.

2. Selección abreviada. La Selección abreviada corresponde a la modalidad de selección objetiva prevista para aquellos casos en que por las características del objeto a contratar, las circunstancias de la contratación o la cuantía o destinación del bien, obra o servicio, puedan adelantarse procesos simplificados para garantizar la eficiencia de la gestión contractual.

El Gobierno Nacional reglamentará la materia.

Serán causales de selección abreviada las siguientes:

(…)

e) La enajenación de bienes del Estado, con excepción de aquellos a que se refiere la Ley 226 de 1995” (Subrayas fuera del texto original).

El Decreto 1082 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único reglamentario del sector administrativo de Planeación Nacional" establece:

“Artículo 2.2.1.2.2.1.1. Aplicación. La selección abreviada es la modalidad para la enajenación de bienes del Estado, la cual se rige por las disposiciones contenidas en el presente capítulo, salvo por las normas aplicables a la enajenación de los bienes a cargo del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado y la enajenación de que tratan la Ley 226 de 1995, el Decreto-Ley 254 de 2000 y la Ley 1105 de 2006”. (Subrayas fuera del texto original)

“Artículo 2.2.1.2.2.1.3. Transferencia de bienes a CISA. La enajenación de bienes de las entidades estatales del orden nacional a la Central de Inversiones CISA S. A., de que trata el artículo 238 de la Ley 1450 de 2011 y el Decreto 047 de 2014 y las normas que los modifiquen, adicionen o sustituyan, debe hacerse de conformidad con las reglas establecidas en tales normas”.

“Artículo 2.2.1.2.2.1.4. Enajenación directa o a través de intermediario idóneo. Las Entidades Estatales que no están obligadas a cumplir con lo establecido en el artículo anterior, pueden realizar directamente la enajenación, o contratar para ello promotores, bancas de inversión, martillos, comisionistas de bolsas de bienes y productos, o cualquier otro intermediario idóneo, según corresponda al tipo de bien a enajenar”.

“Artículo 2.2.1.2.2.1.5. Selección del intermediario idóneo para la enajenación de bienes. La Entidad Estatal debe adelantar esta selección a través de un Proceso de Contratación en el cual utilice las reglas de la selección abreviada de menor cuantía. Si el intermediario idóneo es un comisionista de bolsa de productos, la Entidad Estatal debe utilizar el procedimiento al que se refiere el artículo 2.2.1.2.1.2.14 del presente decreto.

Para el avalúo de los bienes, los intermediarios se servirán de avaluadores debidamente inscritos en el Registro Nacional de Avaluadores de la Superintendencia de Industria y Comercio, quienes responderán solidariamente con aquellos.

Las causales de inhabilidad e incompatibilidad y el régimen de conflicto de interés consagrado en la Constitución y en la ley son aplicables a los intermediarios contratados por las Entidades Estatales para la enajenación de bienes…” (Subraya y negrilla fuera del texto original)

ANÁLISIS JURÍDICO

El artículo 163 de la Ley 1753 de 2015, por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, al modificar el artículo 238 de la Ley 1450 de 2011, dispuso que las entidades del orden nacional, con excepción de las entidades financieras de carácter estatal, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta y las entidades en liquidación, deben vender a la entidad Central de Inversiones S.A. CISA S.A., los inmuebles de su propiedad que no requieran para el ejercicio de sus funciones.

No obstante, el Decreto 1778 de 2015 modificó, entre otros, el artículo 2.5.2.3.2. del Decreto 1068 de 2015, en el sentido de exceptuar de la obligación de las entidades públicas del orden nacional para vender a CISA activos inmobiliarios que no son requeridos para el ejercicio de sus funciones, siempre que presenten una o varias de las condiciones allí contempladas.

Pues bien, el Decreto 1778 de 2015 en su artículo 2.5.2.1 definió “Activos inmobiliarios comotodos los inmuebles de propiedad de la entidad pública y que para efectos del precitado decreto se entiende por activos inmobiliarios el derecho proindiviso o cuotas de entidades públicas sobre bienes inmuebles.

Acorde con lo anterior, conforme con lo consagrado en el Capítulo III del Título XXXII del Código Civil (artículos 2322 y siguientes), una propiedad proindiviso es aquella que pertenece a varias personas, donde cada una posee una parte del bien, de manera que cada una sólo posee parcialmente el bien sin determinar qué parte del bien le pertenece.

Existen bienes muebles o inmuebles que son indivisibles, mientras que existen otros bienes que pueden ser objeto de división, con el fin de determinar la parte que le corresponde a cada uno de los propietarios, llamados comuneros.

En los inmuebles que se pueden dividir, la división se puede hacer mediante una escritura de partición material, donde a cada comunero o copropietario se la asigna un parte material del inmueble según su participación.

Empero, si no es dable la partición, bien puede procederse a la venta del bien y repartir entre todos lo obtenido con la venta según la parte que cada uno posea.

En caso de que no sea posible la partición o la venta del bien, el artículo 2334 del Código Civil establece:

“ARTICULO 2334. <DERECHO DE DIVISION>. En todo caso puede pedirse por cualquiera o cualesquiera de los comuneros que la cosa común se divida o se venda para repartir su producto.

La división tendrá preferencia siempre que se trate de un terreno, y la venta cuando se trate de una habitación, un bosque u otra cosa que no pueda dividirse o deslindarse fácilmente en porciones”.

“ARTICULO 2336. <VENTA PARCIAL DE LA COSA COMUN>. Cuando alguno o algunos de los comuneros solicite la venta de la cosa común, los otros comuneros o cualquiera de ellos pueden comprar los derechos de los solicitantes, pagándoles la cuota que les corresponda, según el avalúo de la cosa”. (Subraya fuera del texto original).

De otra parte, el artículo 1868 del Código Civil prevé:

“ARTICULO 1868. <VENTA DE CUOTAS DE COSA COMUN>. Si la cosa es común de dos o más personas proindiviso, entre las cuales no intervenga contrato de sociedad, cada una de ellas podrá vender su cuota, aún sin el consentimiento de las otras”.

CONCLUSIÓN

De acuerdo con lo antes expuesto, encontramos que es viable transferir el derecho de propiedad proindiviso o cuota de entidades públicas sobre bienes inmuebles a terceros, sin la obligación de hacerlo a CISA S.A., siempre y cuando dichos bienes inmuebles, además de no requerirse para el ejercicio de las funciones de la entidad pública, cumplan una o varias de las condiciones previstas en el artículo 2.5.2.3.2 del Decreto 1778 de 2016.

Por tanto, con el fin de determinar si los bienes de propiedad de nuestra entidad no se deben vender a la Central de Inversiones S.A. CISA S.A, el SENA debe verificar, por una parte, si los inmuebles no se requieren para el ejercicio de sus funciones y, por otra, si se encuentran en una o varias de las condiciones contenidas en la norma antes señalada.

Ahora bien, si no procede la venta de los bienes a CISA S.A. por encontrarse en una o varias de las excepciones previstas en el artículo 2.5.2.3.2 del Decreto 1778 de 2016, el SENA podrá solicitar a Central de Inversiones S.A. –CISA S.A. que actúe como intermediario para la enajenación del bien, intermediación que tendría un costo para el SENA y se concretaría mediante la celebración de un convenio interadministrativo.

En caso de que CISA S.A. no acoja la solicitud de intermediación, la enajenación de los bienes de propiedad del SENA que tengan la categoría de activos inmobiliarios, es decir, bienes en propiedad proindiviso o cuotas partes de inmuebles, debe hacerse con arreglo al procedimiento de contratación previsto en el literal e) del numeral 2o del artículo 2o de la Ley 1150 de 2007 y en los artículos 2.2.1.2.2.1.1 y siguientes del Decreto 1082 de 2015.

Empero, por tratarse de bienes inmuebles en propiedad proindiviso, es necesario observar lo establecido en el Capítulo III del Título XXXII del Código Civil (artículos 2322 y siguientes) en cuanto a la garantía de los derechos que surgen para los demás copropietarios o comuneros del bien.

En este sentido, el SENA como copropietario de un bien proindiviso, podrá vender su cuota parte tanto a terceros como a los demás copropietarios, siempre que no se haya iniciado un proceso judicial divisorio. La posibilidad de que alguno de los comuneros adquiera una cuota con preferencia sólo aplica cuando alguno o algunos de los comuneros solicite (n) la venta de la cosa común, es decir, cuando se inicie un proceso divisorio.

Como antes se indicó, si la cosa es común de dos o más personas proindiviso, entre las cuales no intervenga contrato de sociedad, cada una de ellas podrá vender su cuota, aún sin el consentimiento de las otras, tal como lo prescribe el artículo 1868 del Código Civil.

En caso de que se hubiese iniciado o se vaya a iniciar el proceso divisorio, es necesario que se tenga en cuenta lo previsto en el Código General del Proceso para este tipo de procesos, en armonía con lo preceptuado en el Capítulo III del Título XXXII del Código Civil

RECOMENDACIONES

Finalmente, consideramos que, previo a la enajenación de los bienes, se tengan en cuenta, entre otros aspectos, las siguientes recomendaciones que deben entenderse en términos generales, pues es menester tener en cuenta las situaciones particulares de cada caso:

- Determinar si el bien o bienes proindiviso se requieren para el cumplimiento de las funciones del SENA.

- Si los bienes deben ser entregados a CISA S.A. conforme con lo previsto en el artículo 163 de la Ley 1753 de 2015.

- Si el bien o bienes se subsumen en una o varias de las excepciones de que trata el artículo 2.5.2.3.2. del Decreto 1778 de 2016.

- Es potestativo solicitar a CISA S.A. para que sirva como intermediario para la enajenación del bien, acorde con sus funciones.

- Si existen copropietarios de los bienes proindiviso que estén interesados en adquirir la cuota parte que tiene el SENA en la propiedad del bien.

- Realizar el avalúo de los bienes inmuebles.

- Para la venta de cuotas de su propiedad, el SENA debe utilizar la modalidad de selección abreviada y el procedimiento de enajenación de bienes del Estado establecido en el Decreto 1082 de 2015.

- Consultar al Grupo de Gestión Contractual de la Dirección Jurídica del SENA para efectos del procedimiento contractual que debe adelantarse para la enajenación de la cuota parte que tiene el SENA sobre bienes inmuebles.

El presente concepto se rinde de conformidad con el alcance dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incorporado por la Ley 1755 de 2015. Lo anterior no sin advertir, que el mismo se encuentra sujeto a las modificaciones legales y jurisprudenciales que se expidan y acojan dentro del asunto.

Cordial saludo,

Antonio José Trujillo Illera

Coordinador Grupo de Conceptos Jurídicos y

Producción Normativa - Dirección Jurídica

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"Normograma del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA"
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Última actualización: 20 de abril de 2024 - (Diario Oficial No. 52.716 - 3 de abril de 2024)
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