CONCEPTO 19083 DE 2018

(abril 16)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA

Mediante comunicación radicada con el número 8-2018-016776 de fecha 5/04/2018 solicita se emita concepto sobre la obligatoriedad o no de brindar el servicio de enfermería y primeros auxilios en cada una de las sedes anteriormente referidas (propias y alternas) donde se ofrecen procesos de formación, teniendo en cuenta que se está adelantando el estado del arte sobre los servicios de la enfermería y primeros auxilios en cada una de las sedes propias y alternas donde funciona el SENA en las diferentes regionales del país. Lo anterior se requiere como insumo, con el fin de definir las actividades que debe contener el plan de acción para la prestación de servicios de enfermería en el Sena y sus sedes alternas.

ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS

Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.

PROBLEMA JURÍDICO

Del caso planteado surge el siguiente problema:

(i) ¿Está obligado el SENA a brindar el servicio de enfermería en todas sus sedes propias o alternas?

(ii) ¿Debe el SENA prestar el servicio de primeros auxilios en todas su sedes propias o alternas?

Previo a resolver el problema planteado, conviene mencionar las disposiciones legales que regulan aspectos como la prestación de los servicios de salud y los primeros auxilios:

1. NORMAS SOBRE PRIMEROS AUXILIOS

· DECRETO 614 DE 1984 “Por el cual se determinan las bases para la organización y administración de Salud Ocupacional en el país”.

“Artículo 30o.- Contenido de los Programas de Salud Ocupacional. Los Programas de Salud Ocupacional de las empresas se deberán contener las actividades que resulten de los siguientes contenidos mínimos:

(…)

b) El subprograma de medicina del trabajo de las empresas deberán:

(…)

5. Mantener un servicio oportuno de primeros auxilios…^[1]

· DECRETO 1072 DE 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo”

“Artículo 2.2.4.6.2. Definiciones. Para los efectos del presente capítulo se aplican las siguientes definiciones:

(…)

17. Emergencia: Es aquella situación de peligro o desastre o la inminencia del mismo, que afecta el funcionamiento normal de la empresa. Requiere de una reacción inmediata y coordinada de los trabajadores, brigadas de emergencias y primeros auxilios y en algunos casos de otros grupos de apoyo dependiendo de su magnitud.

“Artículo 2.2.4.6.25. Prevención, preparación y respuesta ante emergencias. El empleador o contratante debe implementar y mantener las disposiciones necesarias en materia de prevención, preparación y respuesta ante emergencias, con cobertura a todos los centros y turnos de trabajo y todos los trabajadores, independiente de su forma de contratación o vinculación, incluidos contratistas y subcontratistas, así como proveedores y visitantes.

Para ello debe implementar un plan de prevención, preparación y respuesta ante emergencias que considere como mínimo, los siguientes aspectos:

(…)

11. Conformar, capacitar, entrenar y dotar la brigada de emergencias, acorde con su nivel de riesgo y los recursos disponibles, que incluya la atención de primeros auxilios …”

- LEY 9 DE 1979 – “Por la cual se dictan Medidas Sanitarias”.

“Artículo 127o.- Todo lugar de trabajo tendrá las facilidades y los recursos necesarios para la prestación de primeros auxilios a los trabajadores.

“Artículo 214o.- En todo establecimiento de enseñanza y cuartelario deberá existir un espacio adecuado para la prestación de primeros auxilios.

“Artículo 507o.- Los primeros auxilios en emergencias o desastres, podrán ser prestados por cualquier persona o entidad pero, en lo posible, coordinados y controlados por el respectivo Comité de Emergencias”.

2. PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE SALUD

- LEY 10 DE 1990 – “Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones”.

“Artículo 4o.- Sistema de salud. Para los efectos de la presente Ley, se entiende que el Sistema de Salud comprende los procesos de fomento, prevención, tratamiento y rehabilitación; que en él intervienen diversos factores, tales como los de orden biológico, ambiental, de comportamiento y de atención, propiamente dicha, y que de él forman parte tanto el conjunto de entidades públicas y privadas del sector salud, como, también, en lo pertinente, las entidades de otros sectores que inciden en los factores de riesgo para la salud.

Pertenecen al sistema de salud y, por consiguiente, están sometidos a las normas científicas para el control de los factores de riesgo para la salud que dicte el Ministerio de Salud, las organizaciones locales y seccionales de salud que autónomamente establezcan los municipios, el Distrito Especial de Bogotá, el Distrito Cultural y Turístico de Cartagena, las áreas metropolitanas y los departamentos, intendencias y comisarías, según el caso, así como las entidades privadas de salud y, en general, todas las entidades públicas y privadas de otros sectores, en los aspectos que se relacionen directa o indirectamente con el Sistema de Salud…”.

· LEY 100 DE 1993 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”

“ARTICULO. 155.-Integrantes del sistema general de seguridad social en salud. El sistema general de seguridad social en salud está integrado por:

1. Organismos de dirección, vigilancia y control (…)

3. Las instituciones prestadoras de servicios de salud, públicas, mixtas o privadas…”

“ARTÍCULO 156. CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. El Sistema General de Seguridad Social en Salud tendrá las siguientes características:

(…)

i) Las Instituciones Prestadoras de Salud son entidades oficiales, mixtas, privadas, comunitarias y solidarias, organizadas para la prestación de los servicios de salud a los afiliados del Sistema General de Seguridad Social en Salud, dentro de las Entidades Promotoras de Salud o fuera de ellas. El Estado podrá establecer mecanismos para el fomento de estas organizaciones y abrir líneas de crédito para la organización de grupos de práctica profesional y para las Instituciones Prestadoras de Servicios de tipo comunitario y Solidario…”

- LEY 715 DE 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”

“Artículo 56. De la inscripción en el registro especial de las entidades de salud. Todos los prestadores de servicios de salud, cualquiera que sea su naturaleza jurídica o nivel, de complejidad deberán demostrar ante el Ministerio de Salud o ante quien éste delegue, la capacidad tecnológica y científica, la suficiencia patrimonial y la capacidad técnico- administrativa, para la prestación del servicio a su cargo”.

- DECRETO 1011 DE 2006 “Por el cual se establece el Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención de Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud”.

“Artículo 1o. Campo de aplicación. Las disposiciones del presente decreto se aplicarán a los Prestadores de Servicios de Salud, las Entidades Promotoras de Salud, las Administradoras del Régimen Subsidiado, las Entidades Adaptadas, las Empresas de Medicina Prepagada y a las Entidades Departamentales, Distritales y Municipales de Salud.

Así mismo, a los prestadores de servicios de salud que operen exclusivamente en cualquiera de los regímenes de excepción contemplados en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y la Ley 647 de 2001, se les aplicarán de manera obligatoria las disposiciones del Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención de Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud, SOGCS, de que trata este decreto, excepto a las Instituciones del Sistema de Salud pertenecientes a las Fuerzas Militares y a la Policía Nacional, las cuales podrán acogerse de manera voluntaria al SOGCS y de manera obligatoria, cuando quieran ofrecer la prestación de servicios de salud a Empresas Administradoras de Planes de Beneficios, EAPB, Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, IPS, o con Entidades Territoriales.

Parágrafo 1o. Salvo los servicios definidos por el Ministerio de la Protección Social y para los cuales se establezcan estándares, no se aplicarán las normas del SOGCS a los Bancos de Sangre, a los Grupos de Práctica Profesional que no cuenten con infraestructura física para la prestación de servicios de salud, a los procesos de los laboratorios de genética forense, a los Bancos de Semen de las Unidades de Biomedicina Reproductiva y a todos los demás Bancos de Componentes Anatómicos, así como a las demás entidades que producen insumos de salud y productos biológicos, correspondiendo de manera exclusiva al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima, de conformidad con lo señalado por el artículo 245 de la Ley 100 de 1993, la vigilancia sanitaria y el control de calidad de los productos y servicios que estas organizaciones prestan.

“Artículo 2o. Definiciones. Para efectos de la aplicación del presente decreto se establecen las siguientes definiciones:

(…)

Condiciones de capacidad tecnológica y científica. Son los requisitos básicos de estructura y de procesos que deben cumplir los Prestadores de Servicios de Salud por cada uno de los servicios que prestan y que se consideran suficientes y necesarios para reducir los principales riesgos que amenazan la vida o la salud de los usuarios en el marco de la prestación del servicio de salud

(…)

Prestadores de Servicios de Salud. Se consideran como tales, las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, los Profesionales Independientes de Salud y los Servicios de Transporte Especial de Pacientes.

Para los efectos del presente decreto se consideran como instituciones prestadoras de servicios de salud a los grupos de práctica profesional que cuentan con infraestructura física para prestar servicios de salud.

Profesional independiente. Es toda persona natural egresada de un programa de educación superior de ciencias de la salud de conformidad con la Ley 30 de 1992 o las normas que la modifiquen, adicionen o sustituyan, con facultades para actuar de manera autónoma en la prestación del servicio de salud para lo cual podrá contar con personal de apoyo de los niveles de formación técnico y/o auxiliar.

Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de Atención en Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud, SOGCS. Es el conjunto de instituciones, normas, requisitos, mecanismos y procesos deliberados y sistemáticos que desarrolla el sector salud para generar, mantener y mejorar la calidad de los servicios de salud en el país…

“Artículo 6o. Sistema Único de Habilitación. Es el conjunto de normas, requisitos y procedimientos mediante los cuales se establece, registra, verifica y controla el cumplimiento de las condiciones básicas de capacidad tecnológica y científica, de suficiencia patrimonial y financiera y de capacidad técnico-administrativa, indispensables para la entrada y permanencia en el Sistema, los cuales buscan dar seguridad a los usuarios frente a los potenciales riesgos asociados a la prestación de servicios y son de obligatorio cumplimiento por parte de los Prestadores de Servicios de Salud y las EAPB.

“Artículo 7o. Condiciones de capacidad tecnológica y científica. Las condiciones de capacidad tecnológica y científica del Sistema Único de Habilitación para Prestadores de Servicios de Salud serán los estándares de habilitación establecidos por el Ministerio de la Protección Social.

(…)

Parágrafo. Los profesionales independientes que prestan servicios de salud, solo estarán obligados a cumplir con las normas relativas a la capacidad tecnológica y científica”.

- LEY 1438 DE 2011 “Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”

“Artículo 58. Habilitación de prestadores de servicios de salud. Las Entidades Promotoras de Salud, los prestadores de servicios de salud, las Administradoras de Riesgos Profesionales deberán contar con las condiciones necesarias para prestar un servicio de calidad; para tal fin los reglamentos que el Ministerio de la Protección Social expida, deberán garantizar la verificación de dichas condiciones y su periódica revisión. Las Direcciones Territoriales de Salud deberán garantizar la verificación de los servicios que lo requieran en el plazo que establezca el reglamento. La actividad de habilitación, para ser realizada oportuna y en los términos establecidos, puede ser contratada por las entidades territoriales con terceros especializados en la materia…”

- RESOLUCIÓN 2003 DE 2014 (mayo 28) Por la cual se definen los procedimientos y condiciones de inscripción de los Prestadores de Servicios de Salud y de habilitación de servicios de salud

“Artículo 1. Objeto. La presente resolución tiene por objeto definir los procedimientos y condiciones de inscripción de los Prestadores de Servicios de Salud y de habilitación de servicios de salud, así como adoptar el Manual de Inscripción de Prestadores y Habilitación de Servicios de Salud que hace parte integral de la presente resolución.

Artículo 2. Campo de aplicación. La presente resolución aplica a:

2.1. Las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud.

2.2. Los Profesionales Independientes de Salud.

2.3. Los Servicios de Transporte Especial de Pacientes.

2.4. Las entidades con objeto social diferente a la prestación de servicios de salud, que por requerimientos propios de su actividad, brinden de manera exclusiva servicios de baja complejidad y consulta especializada, que no incluyan servicios de hospitalización ni quirúrgicos. (Negrillas y subrayado fuera de texto).

2.5. Las Entidades Departamentales y Distritales de Salud, en lo de su competencia.

Parágrafo. La presente resolución, así como el manual aquí adoptado, no establecen competencias para el talento humano, dado que las mismas se encuentran reguladas en el marco legal correspondiente.

Artículo 3. Condiciones de habilitación que deben cumplir los Prestadores de Servicios de Salud. Los Prestadores de Servicios de Salud, para su entrada y permanencia en el Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención de Salud, deben cumplir las siguientes condiciones:

3.1. Capacidad Técnico-Administrativa.

3.2. Suficiencia Patrimonial y Financiera.

3.3. Capacidad Tecnológica y Científica.

Parágrafo. Las definiciones, estándares, criterios y parámetros de las condiciones de habilitación, son las establecidas en el Manual de Inscripción de Prestadores de Servicios de Salud y Habilitación de Servicios de Salud adoptado con la presente resolución.

Artículo 4. Inscripción y habilitación. Todo prestador de servicios de salud debe estar inscrito en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud (REPS) y tener al menos un servicio habilitado. La inscripción y habilitación debe realizarse en los términos establecidos en el Manual de Inscripción de Prestadores de Servicios de Salud y Habilitación de Servicios de Salud adoptado con la presente resolución.

Artículo 8. Responsabilidad. El Prestador de Servicios de Salud que habilite un servicio, es el responsable del cumplimiento de todos los estándares aplicables al servicio que se habilite, independientemente de que para su funcionamiento concurran diferentes organizaciones o personas para aportar al cumplimiento de los estándares. En consecuencia, el servicio debe ser habilitado únicamente por el prestador responsable del mismo, y no se permite la doble habilitación”.

ANÁLISIS

En relación con los primeros auxilios encontramos por un parte que el Decreto 614 de 1984 norma relativa a la organización y administración de la salud ocupacional establece en su artículo 30 que en los programas de salud ocupacional, concretamente en el subprograma de medicina del trabajo, se debe “Mantener un servicio oportuno de primeros auxilios” al paso que el Decreto 1072 de 2015 único reglamentario del sector trabajo prevé en su artículo 2.2.4.6.25 que dentro de las principales actividades de los subprogramas de Medicina Preventiva y del Trabajo se encuentra la de organizar e implantar un servicio oportuno y eficiente de primeros auxilios.

Empero, esta norma establece que para efectos del cumplimiento de las actividades del subprograma de Medicina Preventiva y del Trabajo se debe implementar un plan de prevención, preparación y respuesta ante emergencias que considere, entre otros aspectos,

“Conformar, capacitar, entrenar y dotar la brigada de emergencias, acorde con su nivel de riesgo y los recursos disponibles, que incluya la atención de primeros auxilios “.

A lo anterior debe sumarse la previsión contenida en el artículo 214 de la Ley 9 de 1979 en virtud de la cual todo lugar de trabajo tendrá las facilidades y los recursos necesarios para la prestación de primeros auxilios a los trabajadores.

Significa lo anterior que las empresas por una parte deben mantener, organizar e implantar el servicio de primeros auxilios, el cual debe estar incluido en la conformación, capacitación, entrenamiento y dotación de las brigadas de emergencia y en lo posible, coordinados y controlados por el respectivo Comité de Emergencias, tal como dispone el artículo 507 de la Ley 9 de 1979.

En los establecimientos de enseñanza, por su parte, debe existir un espacio adecuado para la prestación de primeros auxilios. Sin embargo, esta norma no determina que elementos se deben adquirir por parte de los establecimientos de enseñanza, ni los requisitos mínimos que deben cumplir los espacios que se adecuen para la atención de los primeros auxilios.

Pues bien, de conformidad con lo previsto en la Ley 10 de 1990 hacen parte del sistema de salud el conjunto de entidades públicas y privadas del sector salud, como, también, en lo pertinente, las entidades de otros sectores que inciden en los factores de riesgo para la salud.

Por su parte, la Ley 100 de 1993 estableció que el sistema general de seguridad social en salud está integrado, entre otros, por las instituciones prestadoras de servicios de salud, públicas, privadas, mixtas, comunitarias y solidarias, organizadas para la prestación de los servicios de salud a los afiliados del Sistema General de Seguridad Social en Salud, dentro de las Entidades Promotoras de Salud o fuera de ellas.

A tono con lo anterior, la Ley 715 de 2001 dispuso que todos los prestadores de servicios de salud, cualquiera que sea su naturaleza jurídica o nivel de complejidad, deberán demostrar ante el Ministerio de Salud o ante quien éste delegue, la capacidad tecnológica y científica, la suficiencia patrimonial y la capacidad técnico- administrativa, para la prestación del servicio a su cargo.

El Decreto 1011 de 2006 define a los Prestadores de Servicios de Salud como las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, los Profesionales Independientes de Salud y los Servicios de Transporte Especial de Pacientes.

De igual manera señala que se consideran como instituciones prestadoras de servicios de salud a los grupos de práctica profesional que cuentan con infraestructura física para prestar servicios de salud.

El Decreto 1011 de 2006 define al Profesional independiente como toda persona natural egresada de un programa de educación superior de ciencias de la salud de conformidad con la Ley 30 de 1992, con facultades para actuar de manera autónoma en la prestación del servicio de salud para lo cual podrá contar con personal de apoyo de los niveles de formación técnico y/o auxiliar.

El Decreto 1011 de 2006 dispuso que el Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención de Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud no se aplicará, entre otros, a los Grupos de Práctica Profesional que no cuenten con infraestructura física para la prestación de servicios de salud.

Ahora bien, conforme con lo contemplado en el artículo 58 de la Ley 1438 de 2011, la Resolución 2003 de 2014 del Ministerio de Salud y Protección Social definió los procedimientos y condiciones de inscripción de los Prestadores de Servicios de Salud y de habilitación de servicios de salud, norma aplicable a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, los Profesionales Independientes de Salud, los Servicios de Transporte Especial de Pacientes y “ Las entidades con objeto social diferente a la prestación de servicios de salud, que por requerimientos propios de su actividad, brinden de manera exclusiva servicios de baja complejidad y consulta especializada, que no incluyan servicios de hospitalización ni quirúrgicos”, prestadores que deben cumplir con las siguientes condiciones de habilitación: Capacidad Técnico-Administrativa, Suficiencia Patrimonial y Financiera y Capacidad Tecnológica y Científica.

La precitada Resolución prevé que todo prestador de servicios de salud debe estar inscrito en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud (REPS) y tener al menos un servicio habilitado y será responsable del cumplimiento de todos los estándares aplicables al servicio que se habilite, independientemente de que para su funcionamiento concurran diferentes organizaciones o personas para aportar al cumplimiento de los estándares.

De lo anterior se infiere que la prestación de los servicios de salud está cargo de las instituciones, entidades y personas públicas, privadas o mixtas previstas en la ley, debidamente inscritas y habilitadas por parte de las autoridades competentes.

CONCLUSIÓN – RESPUESTA PROBLEMA JURÍDICO

Vistas así las cosas, procedemos a resolver el problema planteado:

(i) ¿Está obligado el SENA a brindar el servicio de enfermería en todas sus sedes propias o alternas?

RESPUESTA: No. El SENA no está obligado a prestar o brindar el servicio de enfermería. Sin embargo, si se llegare a considerar procedente brindar este servicio en sus sedes, debe solicitarse su inscripción en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud (REPS), obtener su habilitación y cumplir con los estándares establecidos en el Manual de Inscripción de Prestadores de Servicios de Salud y Habilitación de Servicios de Salud adoptado por el Ministerio de Salud y de la Protección Social.

(ii) ¿Debe el SENA prestar el servicio de primeros auxilios en todas sus sedes propias o alternas?

RESPUESTA: Si. EL SENA está obligado a contar e implementar el servicio de primeros auxilios, no sólo como empleador a la luz del subprograma de Medicina Preventiva y del Trabajo conforme con las normas de organización y administración de la salud ocupacional, sino también como establecimiento de enseñanza, de acuerdo con lo previsto en la Ley 9 de 1979.

Para el efecto, la conformación y organización del servicio de primeros auxilios se deberá hacer mediante la capacitación, entrenamiento y dotación de las brigadas de emergencia y estará bajo la coordinación del Comité de Emergencias.

El servicio de primeros auxilios debe tener un área especial y contar con los elementos necesarios en caso de accidentes o lesiones leves, contando para ello con personal capacitado e idóneo, que bien podrá ser el personal de las brigadas de emergencia, que atienda los eventos que se presenten, sin que sea obligatorio contar con el servicio de enfermería, a menos que así se estime conveniente.

Con todo, es importante destacar que el servicio de primeros auxilios que para el efecto se establezca en el SENA, en los casos que así lo ameriten, deberá informar a las entidades de salud competentes para efectos de la remisión de la persona que recibió los primeros auxilios para que se le brinde de manera inmediata la atención inicial de urgencias,  conforme con lo establecido en el artículo 168 de la Ley 100 de 1993^[2].

El presente concepto se rinde de conformidad con el alcance dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incorporado por la Ley 1755 de 2015. De igual forma, este concepto deberá interpretarse en forma integral y armónica, con respeto al principio de supremacía constitucional y al imperio de la ley (C. 054 de 2016); en concordancia con la vigencia normativa y jurisprudencial al momento de su uso y emisión.

Cordialmente,

CARLOS EMILIO BURBANO BARRERA

Coordinador

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. RESOLUCIÓN 1016 DE 1989 Por la cual se reglamenta la organización, funcionamiento y forma de los Programas de Salud Ocupacional que deben desarrollar los patronos o empleadores en el país” –

“ARTICULO 10: Los subprogramas de Medicina Preventiva y del Trabajo, tienen como finalidad principal la promoción, prevención y control de la salud del trabajador, protegiéndolo de los factores de riesgo ocupacionales, ubicándolo en un sitio de trabajo acorde con sus condiciones psicofisiológicas y manteniéndolo en aptitud de producción de trabajo.

Las principales actividades de los subprogramas de Medicina Preventiva y del Trabajo son: (…)

7. Organizar e implantar un servicio oportuno y eficiente de primeros auxilios…”

2. Ley 100 de 1993 “ARTICULO. 168.-Atención inicial de urgencias. La atención inicial de urgencias debe ser prestada en forma obligatoria por todas las entidades públicas y privadas que presten servicios de salud, a todas las personas, independientemente de la capacidad de pago. Su prestación no requiere contrato ni orden previa. El costo de estos servicios será pagado por el fondo de solidaridad y garantía en los casos previstos en el artículo anterior, o por la entidad promotora de salud al cual esté afiliado, en cualquier otro evento”.

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