CONCEPTO 23203 DE 2020

(agosto 12)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA

En respuesta a su comunicación electrónica del día 16 de julio de 2020, con radicado 9-2020-017072, mediante la cual solicita concepto jurídico con el fin de precisar que sucede en el evento que un instructor que ha sido autorizado para participar en determinada capacitación en ejecución del Plan Institucional de Capacitación y se han erogado recursos por parte de la entidad para tal fin, no asiste a la misma o desiste de la capacitación, y se permita solicitarle a dicho Instructor, la devolución de los recursos que fueron asignados y cuyo pago ya fue materializado a la entidad externa y si este tipo de situaciones cuando se llegasen a presentar, podrían dar origen a una investigación disciplinaria por parte de la entidad hacia el instructor y en caso dado cuál sería el procedimiento indicado para dar inicio a la acción disciplinaria; al respecto, de manera comedida le informo.

ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS

Es pertinente aclarar que los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución ni tienen el carácter de fuente normativa, y solo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.

PRECEDENTES NORMATIVOS

En relación con el caso consultado se tendrán en cuenta los siguientes precedentes normativos

- Constitución Política

- Ley 119 de 1994

- Ley 734 de 2002

- Ley 909 de 2004

- Decreto Ley 1567 de 1998

- Decreto Ley 894 de 2017

- Decreto 1424 de 1998

- Decreto 249 de 2004

- Decreto 1083 de 2015

- Acuerdo 008 de 1997

- Acuerdo 006 de 2014

- Acuerdo 002 de 2016

- Acuerdo 005 de 2017

ANÁLISIS JURÍDICO

Es menester precisar que la Dirección Jurídica por intermedio del Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa no resuelve casos particulares ni entra a analizar situaciones concretas que son del resorte de las áreas o instancias institucionales que tienen la competencia para abordar asuntos concretos y resolverlos o brindar la orientación o asesoría pertinente.

Esto es así por cuanto nuestros pronunciamientos, en virtud de lo dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), no son obligatorios ni tienen carácter vinculante, motivo por el cual no es dable exigir a la administración que lo aplique como si se tratara de una norma o acto administrativo capaz de producir efectos jurídicos.

Esta dependencia emite conceptos de carácter general sobre dudas en la interpretación de las normas jurídicas o cuando quiera que se presenten enfoques diferenciales en su aplicación a fin de dilucidar el tema y lograr la unidad doctrinal.

El objetivo principal de la capacitación en la administración pública es mejorar la calidad de la prestación de los servicios a cargo del Estado, para garantizar así el bienestar general y la consecución de los fines que le son propios.

La Constitución Política de Colombia, en su articulo 54 establece: "Es obligación del Estado y de los empleadores ofrecer formación y habilitación profesional y técnica a quienes lo requieran [...]".Igualmente, el artículo 53 superior dispone que el legislador deberá expedir el estatuto del trabajo, el cual deberá contener una serie de principios y garantías mínimos fundamentales, entre ellos, la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario.

Los servidores públicos, independientemente de su tipo de vinculación con el Estado, es decir, empleados públicos de libre nombramiento y remoción, de carrera, temporales, de periodo fijo, con nombramiento provisional, así como los trabajadores oficiales, podrán acceder a los programas de capacitación y bienestar que adelante la entidad, atendiendo a las necesidades y al presupuesto asignado. Sin embargo, si el presupuesto es insuficiente se dará prioridad a los empleados con derechos de carrera administrativa.

En relación con los instructores del SENA, la Ley 119 de 1994 en sus artículos 13 Y 44 dispone:

ARTÍCULO 13. Funciones del Director General. Son funciones del Director General:

15. Previo el concepto del Comité Nacional de Formación Profesional, adoptar o adecuar los programas de formación profesional integral, así como los programas de capacitación para los instructores. (Subrayas fuera del texto original)

ARTÍCULO 44. Capacitación. El SENA creará y mantendrá un sistema de capacitación y actualización permanente para los instructores y demás grupos ocupacionales de la entidad, que reglamentará el Consejo Directivo Nacional. (Subrayas fuera del texto original)

Como puede observarse, el numeral 15 del artículo 13 de la Ley 119 de 1994 establece como función del Director General, previo concepto del Comité Nacional de Formación, la de adoptar o adecuar los programas de formación profesional y los programas de capacitación para instructores.

Por su parte el artículo 44 de la misma Ley 119 de 1994 obliga al SENA a crear y mantener un sistema de capacitación y actualización permanente para los instructores y demás grupos ocupacionales de la entidad, que reglamentará el Consejo Directivo Nacional.

En desarrollo de lo dispuesto en estas normas, el SENA expidió el Acuerdo 008 de 1997 mediante el cual se adoptó el Estatuto Nacional de Formación Profesional del SENA.

El Estatuto Nacional de Formación Profesional del SENA en su numeral 3.3.4 regula el Sistema de Formación y Mejoramiento continuo de instructores, precisando sus finalidades, entre ellas, la de lograr el aseguramiento de la calidad de la formación profesional en el país.

En este sentido, el artículo 4 del Decreto Ley 1567 de 1998 define la capacitación, como:

ARTÍCULO 4. Definición de capacitación. Se entiende por capacitación el conjunto de procesos organizados, relativos tanto a la educación no formal como a la informal de acuerdo con lo establecido por la ley general de educación, dirigidos a prolongar y a complementar la educación inicial mediante la generación de conocimientos, el desarrollo de habilidades y el cambio de actitudes, con el fin de incrementar la capacidad individual y colectiva para contribuir al cumplimiento de la misión institucional, a la mejor prestación de servicios a la comunidad, al eficaz desempeño del cargo y al desarrollo personal integral. Esta definición comprende los procesos de formación, entendidos como aquellos que tienen por objeto específico desarrollar y fortalecer una ética del servicio público basada en los principios que rigen la función administrativa.

PARÁGRAFO. - Educación Formal. La educación definida como formal por las leyes que rigen la materia no se incluye dentro de los procesos aquí definidos como capacitación. El apoyo de las entidades a programas de este tipo hace parte de los programas de bienestar social e incentivos y se regirá por las normas que regulan el sistema de estímulos. (Subrayas fuera del texto).

Además, el Decreto Ley 1567 de 1998 contempla de manera separada el Sistema Nacional de Capacitación y el Sistema Nacional de Estímulos, así:

Título I. Sistema Nacional de Capacitación. Comprende los Programas de Capacitación (capítulo I, arts. 2 a 6) y los Programas de Inducción y Reinducción (capítulo II, arts. 7 a 8).

Título II. Sistema Nacional de Estímulos. Comprende los Programas de Bienestar Social (capítulo III arts. 20 a 25) y los Programas de Incentivos (capítulo IV arts. 26 a 38).

Dentro de los componentes del Sistema de Capacitación, el artículo 3 del Decreto 1567 de 1998 prevé:

“ARTICULO 3 COMPONENTES DEL SISTEMA. El sistema está integrado por los componentes que se relacionan a continuación:

(…)

d) Recursos. Cada entidad contará para la capacitación con los recursos previstos en el presupuesto, así como con sus propios recursos físicos y humanos, los cuales debe administrar con eficiencia y transparencia, estableciendo mecanismos que permitan compartirlos con otros organismos para optimizar su impacto. El Departamento Administrativo de la Función Pública apoyará la búsqueda de mecanismos de coordinación y de cooperación interinstitucional que hagan posible utilizar con mayor eficiencia los recursos disponibles para hacer capacitación en las entidades del Estado; (…)”. (Subraya y negrilla fuera del texto original).

En cuanto a los objetivos de la capacitación el artículo 5 del Decreto 1567 de 1998, establece los siguientes: “a) Contribuir al mejoramiento institucional fortaleciendo la capacidad de sus entidades y organismos; b) Promover el desarrollo integral del recurso humano y el afianzamiento de una ética del servicio público; c) Elevar el nivel de compromiso de los empleados con respecto a las políticas, los planes, los programas, los proyectos y los objetivos del Estado y de sus respectivas entidades; d) Fortalecer la capacidad, tanto individual como colectiva, de aportar conocimientos, habilidades y actitudes para el mejor desempeño laboral y para el logro de los objetivos institucionales; e) Facilitar la preparación permanente de los empleados con el fin de elevar sus niveles de satisfacción personal y laboral, así como de incrementar sus posibilidades de ascenso dentro de la carrera administrativa.”

El mismo Decreto ley 1567 de 1998 determina como obligaciones de las entidades estatales en materia de capacitación:

“ARTICULO 11. OBLIGACIONES DE LAS ENTIDADES. Es obligación de cada una de las entidades:

(…)

d) Incluir en el presupuesto los recursos suficientes para los planes y programas de capacitación, de acuerdo con las normas aplicables en materia presupuestal; (…)” (Subrayas y negrillas fuera del texto original)

Conforme a la normativa anterior, la capacitación y formación de los empleados públicos debe orientarse al desarrollo de sus capacidades, destrezas, habilidades, valores y competencias funcionales, con el fin de propiciar su eficacia personal, grupal y organizacional y el mejoramiento de la prestación del servicio.

Respecto a la capacitación, la Ley 909 de 2004 en su artículo 36, señala: “La capacitación y formación de los empleados públicos está orientada al desarrollo de sus capacidades, destrezas, habilidades, valores y competencias fundamentales, con miras a propiciar su eficacia personal, grupal y organizacional, de manera que se posibilite el desarrollo profesional de los empleados y el mejoramiento en la prestación de los servicios. (….)”.

Por lo tanto, los programas de capacitación que se desarrollan a través de los Planes Institucionales de Capacitación, deben ser formulados anualmente por las entidades regidas por la Ley 909 de 2004.

A su vez, el Decreto 249 de 2004 señala en su artículo 9 que es función de la Secretaría General del SENA “10.Ejecutar, coordinar y controlar los planes y programas institucionales para el desarrollo de los procesos de la gestión del talento humano al servicio de la entidad. …16. Garantizar en coordinación con los Centros de Formación Profesional, la ejecución de los planes de capacitación y mejoramiento de los servidores públicos vinculados al SENA …”; y dispone en su artículo 11 que es función de la Dirección de Formación Profesional del SENA: “ 5. Diagnosticar y proponer estrategias para la capacitación y actualización del talento humano dedicado a la actividad de formación en coordinación con la Secretaría General. … 15. Definir con la Secretaría General, … la capacitación que deben tener quienes intervienen en los procesos de formación y evaluar su impacto”.

El Acuerdo 0006 de 2014, “por la cual se crea la Escuela Nacional de Instructores Rodolfo Martínez Tono”, dispone en el artículo 3 su objetivo el cual es “promover la excelencia de la docencia”.

Así mismo, es importante precisar que dentro de los programas de capacitación se excluye la educación formal, por cuanto la misma hace parte de los programas de bienestar social e incentivos y solamente está dirigida a los empleados de carrera administrativa y de libre nombramiento y remoción, conforme las disposiciones del artículo 2.2.10.5 del Decreto 1083 de 2015.

Ahora, la Ley 1960 de 2019 dispuso:

“Artículo 3 literal g) del artículo 6 del Decreto-ley 1567 de 1998 quedará así:

“g) Profesionalización del servidor público. Los servidores públicos, independientemente de su tipo de vinculación con el Estado, podrán acceder a los programas de capacitación y bienestar que adelante la entidad, atendiendo a las necesidades y al presupuesto asignado. En todo caso, si el presupuesto es insuficiente se dará prioridad a los empleados con derechos de carrera administrativa”. (Subrayas y negrillas fuera del texto original)

Significa lo anterior, que el artículo 3 de la Ley 1960 de 2019 modificó tácitamente el artículo 1 del Decreto Ley 894 de 2017, al eliminar las expresiones “…en igualdad de condiciones…”, “…al entrenamiento…” y “…que adopte la entidad para garantizar la mayor calidad de los servicios públicos a su cargo…”.

En este sentido el principio de profesionalización del servidor público engloba dos conceptos que son: la capacitación y bienestar.

En este orden de ideas, la Corte Constitucional, en Sentencia del 6 de septiembre de 2000, Expediente D-2865, sobre la capacitación, señala: "[...] La capacitación, según lo dispuesto en el artículo 53 de la C.P., es un principio mínimo fundamental de carácter prevalente, que rige en cualquier relación laboral, incluidas las que surgen entre la administración pública y sus servidores.[...]".

Por otro lado, el artículo 33 de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único, sobre los Derechos de los servidores públicos, dispone: "3. Recibir capacitación para el mejor desempeño de sus funciones”. El artículo 34, ibídem, sobre los deberes de los servidores públicos, en su numeral 11, consagró: "Dedicar la totalidad del tiempo reglamentario de trabajo al desempeño de las funciones encomendadas, salvo las excepciones legales". En el numeral 40, ibídem, señala: "Capacitarse y actualizarse en el área donde desempeña su función". (Artículos derogados a partir del 1 de julio de 2021, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019).

Sobre el tema, la Corte Constitucional en Sentencia C-095 de 1998 respecto a la responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos, preceptúo:

“La administración pública goza de un poder disciplinario para someter a sus servidores y obtener de ellos la obediencia, disciplina, moralidad y eficiencia necesarias para el cumplimiento de sus deberes y demás requerimientos que impone la respectiva investidura pública, a fin de que se cumpla con el propósito para el cual han sido instituidos, como es el servicio al Estado y a la comunidad. Se configuran, así, los servidores públicos como destinatarios de la potestad disciplinaria, debido a la subordinación que los mismos presentan para con el Estado.”

“Para efectos de la determinación de la responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos, el ejercicio de la mencionada potestad se encuadra dentro de lo que se ha denominado el derecho administrativo disciplinario, el cual está conformado por "... por un conjunto de normas y principios jurídicos que permiten imponer sanciones a los servidores públicos cuando éstos violan sus deberes, obligaciones o incurren en vulneración de las prohibiciones e incompatibilidades que para ellos ha establecido la ley" y se realiza a través del respectivo proceso disciplinario.” (Subrayado y negrilla nuestro).

Ahora bien, la entidad ha adoptado la costumbre de exigirle al servidor público que se postule para una capacitación la firma de un acta de compromiso mediante la cual se obliga a asistir a la capacitación, en caso contrario deberá reintegrar el valor pagado por la entidad por esa capacitación.

RESPUESTA JURÍDICA

Con fundamento en lo expuesto, se procede a responder la pregunta formulada, así

PREGUNTA 1. ¿ Que sucede en el evento que un instructor que ha sido autorizado para participar en determinada capacitación en ejecución del Plan Institucional de Capacitación y se han erogado recursos por parte de la entidad para tal fin, no asiste a la misma o desiste de la capacitación, permita solicitarle a dicho Instructor la devolución de los recursos que fueron asignados?

RESPUESTA. Constituye un derecho de todo servidor público el de recibir capacitación para el mejor desempeño de las funciones, así como también es un deber del empleado el de capacitarse y actualizarse en el área donde desempeña la función.

La capacitación que se imparta al servidor debe corresponder a aquella a que alude el artículo 4 del Decreto 1567 de 1998 con el fin de conseguir los objetivos mencionados en el artículo 5 del Decreto 1567.

En consecuencia, si es viable que la entidad para la ejecución de cada una de las capacitaciones, suscriba un acuerdo de compromiso con el instructor mediante el cual se obliga a reintegrar a la entidad un valor o porcentaje del valor total del curso por el incumplimiento de alguna de las obligaciones derivadas de la capacitación que se va a recibir a fin de que el servidor asuma el compromiso en la participación de la capacitación que ha sido previamente programada, organizada y en algunas ocasiones previamente contratada y pagada en su totalidad.

El presente concepto se rinde de conformidad con el alcance dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incorporado por la Ley 1755 de 2015.

Cordial saludo,

Antonio José Trujillo Illera

Coordinador Grupo de Conceptos Jurídicos y

Producción Normativa - Dirección Jurídica

Dirección General

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Última actualización: 20 de abril de 2024 - (Diario Oficial No. 52.716 - 3 de abril de 2024)
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