CONCEPTO 27248 DE 2020

(agosto 26)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA

Mediante comunicación electrónica de fecha 5 de agosto de 2020, sin radicar, solicita se indique si los apoyos socioeconómicos del SENA: FIC, Regular, apoyo de transporte, apoyo de alimentación, se pueden configurar como subsidios del Estado; al respecto, de manera comedida le informo:

ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS

Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.

PRECEDENTES NORMATIVOS

Para el análisis del presente concepto se tendrán en cuenta los siguientes fundamentos normativos:

Decreto Ley 2375 de 1974 “Por el cual se dictan medidas destinadas a combatir el desempleo”

Ley 789 de 2002 “Por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo” – artículos 30, 34 y 41.

Decreto 1047 de 1983 “Por medio del cual se reglamenta parcialmente el Decreto 2375 de 1974 en lo relacionado con el funcionamiento del Fondo Nacional de Formación Profesional de la Industria de la Construcción FIC”

Decreto 1072 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo”, que compiló el Decreto 4690 de 2005 - artículo 2.2.6.3.34

Acuerdo 8 de 2009 “Por el cual se reglamenta el monto de los apoyos de sostenimiento, su distribución y los criterios que permiten la operación de las condiciones para gozar de los mismos”

Resolución 1449 de 2012 “por la cual se regula el funcionamiento del Fondo Nacional de Formación Profesional de la Industria de la Construcción del SENA FIC”

Resolución 2203 de 2019 (13 de diciembre) “Por la cual se adopta el Plan Nacional Integral de Bienestar de los aprendices del Servicio Nacional de Aprendizaje-SENA”

Resolución 2838 de 2016 “Por la cual se reglamentaron en el SENA las comisiones de servicio, pago de viáticos, gastos de transporte y se dictaron otras disposiciones”– artículo 12

Sentencias C-324 de 2009, C-1179 de 2001- Corte Constitucional

Concepto 00073825 de 2013 (19 de abril) - Ministerio del Trabajo

Concepto 53 de 2016 (9 de noviembre), Concepto 21353 de 2006 (13 de junio)- Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa de la Dirección Jurídica

ANÁLISIS JURÍDICO

1o. SUBSIDIOS

El Diccionario de la Lengua Española define el Subsidio, entre otras de sus acepciones, como “1. m. Prestación pública asistencial de carácter económico y de duración determinada. (…)”

La Corte Constitucional por su parte, en Sentencia C-324 de 2009 sobre el tema de los subsidios o subvenciones, manifestó:

“ (…)

Los conceptos de donación, auxilio, subsidio o subvención, encuentran desde el punto de vista semántico idéntico significado, lo que haría suponer que las subvenciones –subsidios y aportes- comparten las mismas características que las donaciones o auxilios a que hace alusión el artículo 355 constitucional, en tanto se trata de partidas de origen público, que se asignan sin contrapartida del beneficiario directo y, que pueden ser dirigidas a personas naturales o jurídicas. Sin embargo, desde el punto de vista jurídico se advierten particularidades en relación con estos conceptos, a partir de los cuales es posible fijar estrictos linderos, las cuales radican bien en el origen y en la finalidad que persigan.

(…)

La subvención o subsidio constituye un instrumento económico autorizado por la Constitución Política frente a las donaciones y auxilios de que trata el artículo 355 constitucional, y no es otra cosa que la diferencia entre el precio que los compradores pagan y el precio que los productores reciben, diferencia que para efectos de la presente providencia es pagada por un tercer agente, en este caso el Estado; están dirigidos a desencadenar un proceso económico en situaciones coyunturales con el fin de generar un beneficio social y la ley que lo otorgue debe señalar de manera concreta su finalidad, destinatarios, alcance y condiciones de asignación y establecer un fuerte control de constitucionalidad frente a cada subvención autorizada por la ley. Un subsidio es regresivo y de efectos perversos para la sociedad cuando el costo del subsidio es mayor que los beneficios que obtiene la sociedad o cuando éste únicamente aumenta las diferencias sociales o beneficia injustificadamente a un grupo de interés, asimismo cuando se otorgan con vocación de permanencia.

(…)

Las subvenciones o auxilios que otorga el Estado pueden: (i) Albergar una finalidad estrictamente altruista y benéfica dirigida a orientar una actividad de interés público, caso en el cual, el beneficio se encuentra enfocado en un grupo de interés, que es precisamente la circunstancia prevista en el inciso segundo del artículo 355 superior, asociadas con el impulso de programas y actividades de interés público acordes con los planes nacional y seccionales de desarrollo, de manera que se asegure una cierta reciprocidad a favor del Estado; (ii)Derivarse de la facultad de intervención del Estado en la economía y, en consecuencia, orientarse al estímulo de una determinada actividad económica; asignación que por mandato expreso del artículo 334 superior debe comportar una contraprestación, es decir, debe implicar un retorno o beneficio para la sociedad en su conjunto, sin el cual la subvención carece de equidad y de toda justificación; y (iii) Derivarse de un precepto constitucional que lo autorice expresamente, en orden a garantizar los derechos fundamentales vía acceso a bienes y servicios por parte de quienes tienen mayores necesidades y menores ingresos, con lo cual se garantiza una contraprestación o beneficio social.

En la misma providencia sobre las clases de subsidios, la Corte señaló:

“(…) En ese orden, se identifican subsidios a la oferta otorgados a los productores de bienes y servicios. Subsidios a la demanda, con los que se reduce lo que paga el usuario, es decir, lo que éste paga por debajo del costo real del bien o servicio. A su turno, los subsidios pueden ser directos, indirectos o cruzados: (i) directos cuando el Gobierno paga una parte del costo del bien o servicio a los beneficiarios o consumidores; se trata de una transferencia directa de bienes en dinero o en especie a grupos sociales con mayores necesidades, asumiendo que las personas que los reciben podrán incrementar sus ingresos o acceder a ciertos bienes o servicios que de otra forma serían inalcanzables; (ii) indirectos cuando el Estado subvenciona la producción de ciertos bienes y servicios bien mediante una transferencia directa al productor o mediante mecanismos como la eliminación de impuestos, otorgamiento de créditos en condiciones preferenciales, o venta de insumos a valor menor que el del mercado y, finalmente; (iii.) subsidios cruzados cuando los sectores de mayores ingresos asumen un porcentaje del costo de los más necesitados, caso en el cual no existe erogación directa del Estado”

Entre los subsidios entregados por el Estado se destacan: subsidios de vivienda, subsidios de educación, subsidios de salud, subsidios de servicios públicos domiciliarios.

2. TRIBUTOS – Impuestos, tasas y contribuciones

En relación con los tributos, el Ministerio del Trabajo en Concepto 00073825 de 2013 (19 de abril) señaló:

“(…) El impuesto es el tributo por excelencia y su pago al estado no genera ninguna contraprestación específica para el contribuyente.

Por su parte, las tasas son un tributo cuyo pago genera una contraprestación directa para el contribuyente. Por lo tanto, es el cobro de un servicio estatal, si no se incurre en él no se paga.

Las Contribuciones Fiscales son un tributo cuyo pago genera una contraprestación indirecta para el contribuyente. Es el cobro de un beneficio del Estado que recibe indirectamente quien lo paga, pero que es el mismo Estado quien lo recauda. Un ejemplo de este tributo son las valorizaciones (municipales y departamentales), ellas se pagan por un incremento en el valor de los inmuebles debido a obras de interés público que se supone, lo valorizan.

(…) La expresión “contribuciones fiscales” ha de entenderse en un sentido lato, como sinónimo del concepto genérico de tributo, fuente de los denominados ingresos tributarios; lo mismo, tratándose la voz impuesto, cuyo alcance corresponde a la noción de tributo.

Las contribuciones parafiscales, junto con los impuestos y las tasas hacen parte de la denominación genérica tributos, en consecuencia, son un tributo”. (Negrillas y subrayado fuera de texto)

En el mismo sentido, la Corte Constitucional en la Sentencia C- 134 de 2009 señaló que “Son tributos, en términos generales, las prestaciones pecuniarias establecidas por la autoridad estatal, en ejercicio de su poder de imperio, para el cumplimiento de sus fines. Los tributos consisten en impuestos, contribuciones y tasas, según la intensidad del poder de coacción y el deber de contribución implícito en cada modalidad”.

Sobre el aporte parafiscal, la Corte Constitucional en Sentencia C-1179 de 2001 distingue entre tasa, tributo, impuesto y aporte parafiscal, definiendo este último como “gravámenes obligatorios que no tienen el carácter de remuneración de un servicio prestado por el Estado, no afectan a todos los ciudadanos sino únicamente a un grupo económico determinado, tiene una destinación específica en cuanto se utilizan para el beneficio del sector económico que soporta el gravamen, no se someten a las normas de ejecución presupuestal y son administrados por órganos que hacen parte de ese mismo renglón económico.

Las leyes 21 de 1982, 119 de 1994 (artículo 30 numeral 4), 789 de 2002 y el Decreto 111 de 1996 han establecido contribuciones parafiscales a favor del SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA, establecimiento público del orden nacional.

3o. FONDO NACIONAL DE FORMACIÓN PROFESIONAL DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIÓN FIC

El Decreto Ley 2375 de 1974 “Por el cual se dictan medidas destinadas a combatir el desempleo” estableció:

“ARTICULO 6o. Exonérase a la industria de la construcción de la obligación que, conforme a las disposiciones vigentes, tiene de contratar aprendices.

En su lugar, créase el Fondo Nacional de Formación Profesional de la Industria de la Construcción a cargo de los empleadores de ese ramo de la actividad económica, quienes deberán contribuir mensualmente al mismo con una suma igual a una vez el salario mínimo por cada cuarenta (40) trabajadores que laboren bajo sus órdenes.

El Fondo será administrado por el Servicio Nacional de Aprendizaje con la asesoría de la Cámara Colombiana de la Construcción y con cargo a él se atenderá el pago de la proporción salarial que corresponda a los aprendices que reciben formación profesional en los diversos oficios de la industria de la construcción”.

El Decreto 1047 de 1983 “Por medio del cual se reglamenta parcialmente el Decreto 2375 de 1974 en lo relacionado con el funcionamiento del Fondo Nacional de Formación Profesional de la Industria de la Construcción FIC” dispuso:

“Artículo primero. Los empleadores de la Industria de la Construcción, en aplicación de lo establecido por el artículo 6o del Decreto 2375 de 1974, se hallan exonerados de la obligación de contratar aprendices.

En su lugar seguirá funcionando el Fondo de Formación Profesional de la Industria de la Construcción FIC, creado por la citada norma, a cargo de los empleadores de dicha rama de la actividad económica, quienes deberán contribuir mensualmente al mismo con una suma igual a una vez el salario mínimo mensual legal más alto, por cada 40 trabajadores que laboren en cada una de las obras bajo su responsabilidad, y, proporcionalmente por fracción de cuarenta (40).

“Artículo segundo. El Fondo será administrado par el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA con la asesoría de la Cámara Colombiana de la Construcción CAMACOL, y se destinará a atender los programas y modos de Formación Profesional desarrollándose por el SENA, que guardan relación con los diferentes oficios de la Industria de la Construcción.

“Artículo tercero. El Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, Como administrador del fondo, queda facultado para establecer los procedimientos necesarios relacionados con la liquidación, recaudo y control de los valores correspondientes al FIC, así como también para regular la administración, funcionamiento y destinación específica del mismo”.

La Resolución 1449 de 2012 por medio de la cual se reguló el funcionamiento del Fondo Nacional de Formación Profesional de la Industria de la Construcción del SENA FIC”, establece:

“ARTÍCULO 1o. NATURALEZA. El Fondo Nacional de Formación Profesional de la Industria de la Construcción – FIC, creado por el artículo 6o del Decreto número 2375 de 1974, tiene como finalidad atender los programas y modos de formación profesional integral desarrollados por la entidad, que guarden relación con los diferentes oficios y ocupaciones de la industria de la construcción, y atender con cargo a él, el pago de los apoyos de sostenimiento que corresponda a los aprendices que reciben formación profesional en esos oficios.

“ARTÍCULO 3o. CUBRIMIENTO. El Fondo Nacional de Formación Profesional de la Industria de la Construcción – FIC, cubre los programas de formación que desarrolla el SENA, dirigidos a cualquier grupo poblacional que requiere capacitación en oficios y ocupaciones relacionadas con la industria de la construcción, conforme a la relación de oficios y ocupaciones establecidas por el Consejo Directivo Nacional del SENA.

“ARTÍCULO 4o. OBJETIVOS. El Fondo Nacional de Formación Profesional de la Industria de la Construcción – FIC, tiene como objetivo primordial, atender los programas de formación profesional integral desarrollados por el SENA, que guarden relación con los diferentes oficios y ocupaciones de la industria de la construcción,

“ARTÍCULO 8o. FORMAS DE PAGO. Para efectos del recaudo, los empleadores de la industria de la construcción deberán cancelar la contribución al FIC de manera mensual cuando el pago se haga sobre el número de trabajadores, o a más tardar al término de la respectiva obra, cuando se pague utilizando una forma presuntiva.

El SENA implementará métodos electrónicos que permitan y faciliten al contribuyente el suministro de la información y pago de las obligaciones con destino al FIC, en las entidades financieras que se designen para el efecto.

PARÁGRAFO. La contribución al FIC que deben realizar los empleadores del sector de la construcción, es diferente al aporte parafiscal con destino al SENA que también deben pagar los empleadores de este sector…”

“ARTÍCULO 11. DISTRIBUCIÓN, ASIGNACIÓN Y DESTINACIÓN DE LOS RECURSOS FIC. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Resolución 2000 de 2019. La Dirección de Formación Profesional, en coordinación con la Dirección de Planeación y Direccionamiento Corporativo y el apoyo de las Direcciones Regionales del Sena, presentará al Director General de la entidad la propuesta de distribución del presupuesto del FIC para cada vigencia fiscal. El Director General expedirá la correspondiente resolución asignando los recursos a los centros de formación.

Los recursos del FIC se destinarán a sufragar los siguientes gastos:

1. Atender el pago de “Apoyo para programas FIC” que corresponda a los aprendices que reciben formación profesional titulada en los diversos oficios y ocupaciones relacionados con la industria de la construcción, equivalente al 60% de un (1) SMMLV durante la etapa lectiva, y del 60% de un SMMLV durante la etapa productiva, que se entregará en los meses de enero a diciembre, para sufragar, entre otros, gastos de transporte, alimentación y materiales de formación. Los desembolsos en la etapa productiva y lectiva se realizarán de acuerdo con lo establecido en el procedimiento…”

Sobre la naturaleza de la contribución al FIC, el Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa de la Dirección Jurídica en Concepto 53 de 2016 (9 de noviembre), expresó:

“(…) Las contribuciones al FIC ostentan la naturaleza de aporte parafiscal, en el sentido estricto de la definición que la normatividad ha dado para esa clase de contribuciones.

En efecto el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Decreto 111 de 1996 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto", define las contribuciones parafiscales como los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social económico y se utilizan para beneficio del propio sector, y su manejo, administración y ejecución deberá realizarse exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea, y se destinarán sólo al objeto previsto en su creación.

El aporte FIC constituye un gravamen obligatorio por el que responde un determinado y único grupo social económico, conformado por todas aquellas personas naturales o jurídicas, que de forma ocasional o permanente, de manera propia o a través de un tercero realicen las actividades propias de la industria de la construcción, y cuentan además con una destinación específica en beneficio de ese mismo grupo, pues con ese aporte se apoya la formación de la mano de obra que requiere el sector de la construcción en el país.

Estas condiciones ubican las contribuciones al FIC dentro de la definición de aporte parafiscal y lo hace parte integrante de la potestad impositiva del Estado. Se ajusta adicionalmente a las definiciones jurisprudenciales dadas al concepto de aporte parafiscal…”.

En el Concepto 21353 de 2006 (13 de junio) sobre la destinación de los aportes al FIC, el Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa de la Dirección Jurídica indicó:

“(…) El aporte FIC constituye un gravamen obligatorio por el que responde un determinado y único grupo social económico, conformado por los empleadores de la industria de la construcción, y cuentan además con una destinación específica en beneficio de ese mismo grupo, pues con ese aporte se apoya la formación de la mano de obra que requiere el sector de la construcción en el país. Estas condiciones ubican el aporte FIC dentro de la definición de aporte parafiscal y lo hace parte integrante de la potestad impositiva del Estado…”

2o. APOYO DE SOSTENIMIENTO

La Ley 789 de 2002 en el artículo 30 definió el contrato de aprendizaje como “ una forma especial dentro del Derecho Laboral, mediante la cual una persona natural desarrolla formación teórica práctica en una entidad autorizada, a cambio de que una empresa patrocinadora proporcione los medios para adquirir formación profesional metódica y completa requerida en el oficio, actividad u ocupación y esto le implique desempeñarse dentro del manejo administrativo, operativo comercial o financiero propios del giro ordinario de las actividades de la empresa, por cualquier tiempo determinado no superior a dos (2) años, y por esto reciba un apoyo de sostenimiento mensual, el cual en ningún caso constituye salario.

Son elementos particulares y especiales del contrato de aprendizaje:

d) El apoyo del sostenimiento mensual tiene como fin garantizar el proceso de aprendizaje.

Durante toda la vigencia de la relación, el aprendiz recibirá de la empresa un apoyo de sostenimiento mensual que sea como mínimo en la fase lectiva el equivalente al 50% de un (1) salario mínimo mensual vigente.

El apoyo del sostenimiento durante la fase práctica será equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) de un salario mínimo mensual legal vigente.

El apoyo de sostenimiento durante la fase práctica será diferente cuando la tasa de desempleo nacional sea menor del diez por ciento (10%), caso en el cual será equivalente al ciento por ciento (100%) de un salario mínimo legal vigente.

En ningún caso el apoyo de sostenimiento mensual podrá ser regulado a través de convenios o contratos colectivos o fallos arbitrales recaídos en una negociación colectiva.

Si el aprendiz es estudiante universitario el apoyo mensual, el apoyo de sostenimiento mensual no podrá ser inferior al equivalente a un salario mínimo legal vigente…”

El artículo 41 ibídem establece:

“ARTÍCULO 41. APOYO DE SOSTENIMIENTO. El SENA destinará el 20% de los recaudos generados por la sustitución de la cuota de aprendizaje en dinero que se refiere el artículo 34 de la presente Ley, a la cuenta "Apoyos de sostenimiento del presupuesto general de la entidad", y con las siguientes destinaciones específicas:

a) Apoyo de sostenimiento durante las fases lectiva y práctica de los estudiantes del SENA que cumplan los criterios de rendimiento académico y pertenezcan a estratos 1 y 2;

b) Pago de la prima de la póliza de seguros que se establezca por el Gobierno Nacional para estos alumnos durante las fases lectiva y práctica;

c) Elementos de seguridad industrial y dotación de vestuario, según reglamentación que expida el Gobierno Nacional.

PARÁGRAFO. El Consejo Directivo Nacional del SENA reglamentará tanto el monto de los apoyos a conceder, la distribución en estos diversos conceptos, así como los criterios que permitan la operación de las condiciones antes establecidas para gozar de los mismos”.

Mediante el Decreto 1072 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo”, se compilaron, entre otras normas, el Decreto 4690 de 2005, el cual había reglamentado el artículo 41 de la Ley 789 de 2002.

Así, el artículo 2.2.6.3.34 del Decreto 1072 de 2015 dispone:

“ARTÍCULO 2.2.6.3.34. APOYO DE SOSTENIMIENTO. El Servicio Nacional de Aprendizaje, (SENA), otorgará apoyo de sostenimiento a sus alumnos pertenecientes a los estratos 1 y 2, durante las fases lectiva y práctica, siempre y cuando no hayan suscrito contrato de aprendizaje y formulen su plan de negocios, el cual debe ser coherente con su programa de estudios”.

Ahora bien, en desarrollo de las normas legales atrás indicadas, por parte del Consejo Directivo del SENA se expidió el Acuerdo 8 de 2009 por medio del cual se reglamentó el monto de los apoyos de sostenimiento, su distribución y los criterios que permiten la operación de las condiciones para gozar de los mismos, los cuales tienen como finalidad contribuir a sufragar durante el proceso de aprendizaje los gastos básicos del aprendiz Sena perteneciente a los estratos 1 y 2, que no haya suscrito contrato de aprendizaje y formule su plan de negocio, el cual debe ser coherente con su programa de formación.

Conforme con el artículo 3o del Acuerdo 8 de 2009, los apoyos de sostenimiento a que se refiere el literal a) del artículo 2o del mencionado Acuerdo, para los aprendices que resulten beneficiarios de conformidad con la disponibilidad de recursos en cada vigencia, podrán otorgarse a los aprendices beneficiados, en dinero o en especie; cuando sea en dinero, este apoyo se pagará mensualmente y será hasta el 50% del salario mínimo legal mensual vigente para cada año, durante el proceso de formación.

De acuerdo con lo anterior, y conforme con el mandato de la ley, el aprendiz “durante toda la vigencia de la relación” debe recibir una remuneración denominada “apoyo de sostenimiento mensual”, que no tiene naturaleza salarial, cuya finalidad es “garantizar el proceso de aprendizaje”.

3o. APOYO DE TRANSPORTE, APOYO DE ALIMENTACIÓN APRENDICES

Mediante Resolución 2838 de 2016 se reglamentaron en el SENA las comisiones de servicio, pago de viáticos, gastos de transporte y se dictaron otras disposiciones, entre las cuales se reguló el reconocimiento de gastos de transporte, alojamiento y manutención de los aprendices SENA. Al respecto el artículo 12 de esta resolución dispone:

“ARTÍCULO 12. RECONOCIMIENTO DE GASTOS DE TRANSPORTE, ALOJAMIENTO Y MANUTENCIÓN DE APRENDICES. Mediante resolución suscrita por el Ordenador del Gasto se podrá reconocer gastos de alimentación, transporte y alojamiento a los aprendices del SENA que requieran asistir y participar en los eventos y actividades definidas en el Plan de Acción de cada anualidad conforme a los componentes estratégicos de la Política de Fomento del Bienestar y Liderazgo del Aprendiz y conforme a los lineamientos de los concursos de innovación a cargo del Grupo de Fomento y Liderazgo del aprendiz de la Dirección General. En el caso de la participación de los aprendices en actividades de formación que se requieran para el fortalecimiento de sus competencias técnicas dentro de su ruta de aprendizaje, que deban adelantar en un lugar diferente al de su sede habitual de formación; deberá realizarla conforme a lo establecido en la Resolución que regula las Giras Técnicas como estrategia para dicho fortalecimiento.

Cuando los aprendices del SENA patrocinados por contrato de aprendizaje, en virtud de la Ley 789 de 2002, deban desplazarse fuera de su sede habitual de trabajo se les reconocerá viáticos y/o gastos de viaje los cuales serán ordenados y pagados por el Ordenador del Gasto de donde dependa el aprendiz.

Las tarifas que se podrán reconocer a los aprendices se homologarán al nivel 1 de acuerdo con la escala de viáticos de la Resolución vigente que rige la materia”.

Por medio de la Resolución 2203 de 2019 (13 de diciembre) se adoptó el Plan Nacional Integral de Bienestar de los aprendices del Servicio Nacional de Aprendizaje-SENA contenido en el anexo técnico que forma parte integral de la misma, en el cual se establecieron los “Objetivos estratégicos del Plan Nacional Integral de Bienestar al Aprendiz” en cuyo “Objetivo estratégico 2” se observa:

“Objetivo estratégico 2: Incentivar al aprendiz en su proceso de formación profesional integral mediante la implementación de un programa de estímulos que se materializa en los objetivos operativos descritos.

Con este objetivo se busca lograr que los aprendices vean en los estímulos que entrega el SENA, un reconocimiento a su esfuerzo en el proceso formativo y un impulso para la excelencia.

La excelencia será entendida como la permanencia en el proceso formativo, el cumplimiento del reglamento del aprendiz y la entrega oportuna de las actividades asociadas a su proceso formativo.

A continuación se describen las acciones previstas asociadas a los objetivos operativos del objetivo estratégico

(…)

Asignar apoyos de transporte para la movilidad de los aprendices en su proceso formativa Adjudicar cupos de transporte de acuerdo con la normatividad vigente.

Realizar seguimiento al desempeño del aprendiz beneficiario de transporte.

Gestionar mecanismos alternativos de movilidad para los aprendices según territorio.

Asignar apoyos de alimentación para aprendices Adjudicar cupos de alimentación de acuerdo con la normatividad vigente.

Realizar seguimiento al desempeño del aprendiz beneficiario de alimentación.

Gestionar mecanismos alternativos para brindar apoyos a la alimentación a los aprendices.

Ahora, el artículo 2o de la Resolución 2203 de 2019 sobre la financiación del Plan Nacional Integral de Bienestar de los aprendices SENA prevé:

“ARTÍCULO 2o.- FINANCIACIÓN. El Servicio Nacional de Aprendizaje Sena, por intermedio de la Dirección de Planeación y Direccionamiento Corporativo, destinará anualmente como mínimo el dos por ciento (2%) de su presupuesto para atender las acciones anuales del Plan de Acción acorde con el Plan Nacional Integral de Bienestar de los aprendices que incluye recursos para contratar los equipos de bienestar. Cada Subdirector de Centro de Formación Profesional y los Directores Regionales gestionarán recursos adicionales por medio de alianzas, convenios y relaciones interinstitucionales con el sector público y de cooperación con el sector privado a nivel local, regional, nacional e internacional, para atender los requerimientos de la implementación y ejecución anual del Plan Nacional Integral de Bienestar de los aprendices del SENA.

PARÁGRAFO. El presupuesto asignado en el rubro presupuestal “Gastos de Bienestar” se ejecutará de acuerdo con lo establecido en el Sistema Integrado de Gestión y Autocontrol (SIGA)”.

En el marco de la situación epidemiológica causada por el coronavirus COVID-19, el Director de Formación Profesional expidió la Circular 01-3-2020-000072 (21 de abril de 2020) mediante la cual se establecieron orientaciones en materia de distribución del presupuesto de las actividades previstas para desarrollar el plan de acción de bienestar al aprendiz en centros de formación, en especial en lo referente a “Apoyos de Alimentación” que se brinda a los aprendices de formación laboral y formación tecnológica de oferta abierta en modalidad presencial.

La mencionada Circular dispone que “En el marco de esta situación excepcional y hasta que se supere la emergencia económica, social y ecológica por causa de la pandemia COVID – 19 (Coronavirus), el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA determina que podrán también ser beneficiarios de apoyo de alimentación los aprendices de etapa productiva a quienes se les ha suspendido el contrato de aprendizaje y aquellos que durante el tiempo de pandemia hayan finalizado su etapa lectiva y a la fecha de esta convocatoria no se han podido ubicar para iniciar su etapa productiva, también involucra a los aprendices de formación virtual y a distancia.

El apoyo de alimentación contemplado y aprobado mediante la presente circular, será entregado mediante bonos de cien mil pesos ($100.000) y cada aprendiz podrá recibir un bono mensual hasta por 3 meses.

Los Centros de formación serán responsables de:

1. (…)

2. Realizar la convocatoria para la asignación de los bonos de alimentación y publicar listados de priorización para la asignación y entrega de los bonos (…)”, teniendo en cuenta los criterios de priorización que se fijaron para la entrega de bonos de alimentación con sus respectivos puntajes.

CONCLUSIÓN

De acuerdo con lo antes expuesto, los subsidios, entendidos como una prestación pública asistencial de carácter económico y de duración determinada, es la diferencia entre lo que se paga por un bien o servicio, y el costo de éste, cuando tal costo es mayor al pago que se recibe, los cuales “están dirigidos a desencadenar un proceso económico en situaciones coyunturales con el fin de generar un beneficio social y la ley que lo otorgue debe señalar de manera concreta su finalidad, destinatarios, alcance y condiciones de asignación y establecer un fuerte control de constitucionalidad frente a cada subvención autorizada por la ley”.( Ver Corte Constitucional Sentencia - C-324 de 2009)

Los subsidios desarrollan el principio de solidaridad y redistribución de ingresos, establecidos en la Constitución Política y en la ley.

Pues bien, visto lo anterior, procedemos a referirnos a los temas planteados en su consulta:

 Fondo Nacional de Formación Profesional de la Industria de la Construcción –FIC

Conforme con lo establecido en el artículo 6 del Decreto ley 2375 de 1974, el artículo 1 del Decreto 1047 de 1983 y el artículo 32 de la Ley 789 de 2002, la industria de la construcción está exonerada de la obligación de contratar aprendices, creándose el Fondo Nacional de Formación Profesional de la Industria de la Construcción -FIC, al cual los empleadores de este ramo deben contribuir mensualmente con una suma igual a un (1) salario mínimo legal mensual vigente por cada cuarenta (40) trabajadores que laboren bajo sus órdenes y proporcionalmente por fracción de cuarenta (40).

La contribución para el Fondo Nacional de Formación Profesional de la Industria de la Construcción –FIC- es un gravamen parafiscal obligatorio destinado a atender los programas y modos de Formación Profesional que guarden relación con los diferentes oficios de la industria de la construcción. Los aportes patronales al Fondo de la Industria y de la Construcción (FIC) corresponden a los aportes que además de los parafiscales realizan los empleadores de la industria de la construcción al SENA. Con estos ingresos el SENA cubre los costos de formación de nueva mano de obra para el sector de la construcción.

Por tratarse de un gravamen parafiscal conformado por los empleadores de la industria de la construcción, se origina la obligación a cargo del usuario o beneficiario de responder directamente por la contribución de los trabajadores que estén bajo su nómina mensual. La contribución al FIC que deben realizar los empleadores del sector de la construcción, es diferente al aporte parafiscal con destino al SENA que también deben pagar los empleadores de este sector (Ver Resolución 1449 de 2012)

Con el Fondo Nacional de Formación Profesional de la Industria de la Construcción –FIC administrado por el Servicio Nacional de Aprendizaje-SENA con la asesoría de la Cámara Colombiana de la Construcción-CAMACOL, se atiende el pago de la proporción salarial que corresponda a los aprendices que reciben formación profesional en los diversos oficios de la industria de la construcción y se atiende el pago de “Apoyo para programas FIC” que corresponda a los aprendices que reciben formación profesional titulada en los diversos oficios y ocupaciones relacionados con la industria de la construcción, que se entrega para sufragar, entre otros, gastos de transporte, alimentación y materiales de formación para sufragar, entre otros, gastos de transporte, alimentación y materiales de formación. (Artículo 6o, Decreto 2375 de 1974 y Artículo 2o, del Decreto 1047 de 1983, Resolución 1449 de 2012)

 Apoyo de Sostenimiento

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 789 de 2002 y el artículo 2.2.6.3.34 del Decreto 1072 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Trabajo, el apoyo de sostenimiento tiene como finalidad contribuir a sufragar los gastos básicos del aprendiz Sena durante su proceso de aprendizaje, que pertenezca a los estratos 1 y 2 y que no haya celebrado contrato de aprendizaje.

A tono con lo anterior, y de conformidad con lo previsto en el artículo 3o, numeral 21 del Decreto 249 de 2004, el Consejo Directivo Nacional del SENA por medio del Acuerdo 8 de 2009 reglamentó los apoyos de sostenimiento, cuyo artículo 1o establece que el apoyo de sostenimiento tiene como finalidad “contribuir a sufragar durante el proceso de aprendizaje los gastos básicos del aprendiz Sena perteneciente a los estratos 1 y 2, que no haya suscrito contrato de aprendizaje y formule su plan de negocio”. (Subraya fuera del texto original)

Así pues, y a la luz de la jurisprudencia constitucional antes señalada, en nuestro criterio, el apoyo de sostenimiento a que se refiere la Ley 789 de 2002 y el Decreto 1072 de 2015 tiene una fuente parafiscal y una finalidad distinta a los demás subsidios, subvenciones o apoyos que pueda recibir el aprendiz.

 Apoyos de transporte y alimentación para aprendices

Tal como antes quedó expuesto, los aprendices reciben apoyos de transporte y alimentación que se enmarcan en el Plan Nacional de Bienestar del Aprendiz del SENA, cuya financiación está contemplada en la Resolución 2203 de 2019, en armonía con el Plan de Acción del SENA, los cuales tampoco, a nuestro juicio, tienen el carácter de subsidio.

Los “Apoyos de Alimentación” representados en bonos mensuales que se brinda a los aprendices con ocasión de la emergencia sanitaria provocada por el coronavirus COVID-19 tampoco tienen el carácter de subsidio, pues simplemente se trata de ayudas de carácter temporal por dicha contingencia, los cuales se enmarcan en el Plan de Bienestar del Aprendiz.

El presente concepto se rinde de conformidad con el alcance dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incorporado por la Ley 1755 de 2015. Lo anterior no sin advertir, que el mismo se encuentra sujeto a las modificaciones legales y jurisprudenciales que se expidan y acojan dentro del asunto.

Cordial saludo,

Antonio José Trujillo Illera

Coordinador Grupo de Conceptos Jurídicos

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"Normograma del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA"
ISSN [2463-0586 (En linea)]
Última actualización: 20 de abril de 2024 - (Diario Oficial No. 52.716 - 3 de abril de 2024)
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