CONCEPTO 12369 DE 2026
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
1-0020
Bogotá D.C.
Señor
XXXXX
| Asunto: | Respuesta a 7-2026-039142, 7-2026-039755 y 01-9-2026-003794 - Consulta sobre honorarios contratos de prestación de servicios y de apoyo a la gestión |
Cordial saludo.
Mediante correos electrónicos radicados con los números 7-2026-039142, 7-2026-039755 de fecha 21 de enero de 2026 y 01-9-2026-003794 de 22 de enero de 2026, pregunta si la Circular 3-2026000015 de 19 de enero de 2026 referente al tema de los honorarios de los contratistas del SENA surte efectos retroactivos y qué pasará con los contratos de servicios personales que están en SECOP e inician en el mes de febrero y marzo de 2026.
En relación con lo expuesto en su comunicación, me permito señalar lo siguiente:
1°. Conforme con lo previsto en el artículo 32 numeral 3o de la Ley 80 de 1993 y el artículo 2o numeral 4 literal h) de la Ley 1150 de 2007, el contrato de prestación de servicios es una modalidad de contrato estatal que se suscribe con personas naturales o jurídicas con el objeto de realizar actividades desarrolladas con la administración o funcionamiento de una entidad pública que tiene como objeto una obligación de hacer, que se caracteriza por la autonomía e independencia del contratista, que tiene una vigencia temporal y que no genera prestaciones sociales por tratarse de un contrato y no de una relación laboral[1]. (Ver también artículo 2.2.1.2.1.4.9. del Decreto 1082 de 2015)
En concordancia con lo anterior, se encuentra que en ejercicio del principio de autonomía de la voluntad, las Entidades Estatales por virtud de lo dispuesto en la Ley 80 de 1993 tienen la potestad para celebrar diferentes tipos de contratos, entre los cuales se encuentran los contratos de prestación de servicios, los cuales están definidos en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, por lo que las partes pueden acordar o convenir las cláusulas o estipulaciones contractuales según sus necesidades y conveniencia.
Ahora bien, debemos recordar que la actividad contractual del Estado se desarrolla en virtud de los principios consagrados en la Ley 80 de 1993 y en la Ley 1150 de 2007, así como en los postulados que rigen la función administrativa (artículo 209 Constitución Política)[2] y en especial en el principio de Planeación[3], lo cual se ve reflejado en los Estudios Previos que corresponden al análisis que el área interesada debe realizar sobre la necesidad del bien, obra o servicio requeridos, la necesidad técnica, los soportes y condiciones del contrato a celebrarse con el fin de garantizar el cumplimiento de los fines del Estado. Estos estudios son la base para determinar elementos como el objeto, las obligaciones generales y específicas, el plazo, el valor y forma de pago (honorarios), las garantías y demás estipulaciones. (Al respecto, se puede consultar también el Manual de Contratación Administrativa del SENA)
En este contexto, sobre los honorarios en los contratos de prestación de servicios y de apoyo a la gestión, la doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente en Concepto C-107 de 2024 (28-05-2024) expresó:
"[...] no existe en el sistema de compra publica una disposición que imponga un límite en los honorarios de los contratos de prestación de servicio profesionales y de apoyo a la gestión, pues en virtud del principio de la autonomía de la voluntad, las partes pueden determinar el contenido de los contratos estatales e incluir las condiciones, cláusulas o estipulaciones que consideren necesarias para desarrollar el objeto contractual, siempre que no sean contrarias a la Constitución, la ley y el orden público.
No obstante lo anterior, la Entidad Estatal durante la etapa de planeación, tiene el deber de realizar el análisis del sector y justificar la modalidad de contratación en los documentos del proceso, que para el caso de los procesos que impliquen una contratación directa y en lo concerniente a los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión se constata en los estudios y documentos previos, los cuales deben indicar, entre otras, las condiciones mínimas exigidas para suplir la necesidad de la entidad así como los requisitos que debe acreditar el futuro contratista para el cumplimiento del objeto contractual. En este sentido, las Entidades Estatales determinan el monto de los honorarios de los contratos de prestación de servicios y apoyo a la gestión de conformidad con lo establecido en el análisis del sector y en los documentos o estudios previos.".
Acorde con lo anterior, la Circular 3-2025-000251 de 13 de noviembre de 2025 mediante la cual se presentó la tabla de honorarios mensuales a reconocer en el SENA durante la vigencia 2026 señaló:
"El valor de los honorarios a pagar a un contratista se determinará teniendo en cuenta el objeto del contrato, las obligaciones a contraer, la formación académica y/o la experiencia relacionada requerida para la ejecución de las actividades, dentro de los rangos establecidos en las tablas que se indican a continuación, según corresponda. Por lo anterior, para establecer el valor de los honorarios, no se tendrán en cuenta todos los estudios y/o experiencia aportados por el futuro contratista, solamente los indicados en los estudios previos de acuerdo con la necesidad a satisfacer. (...) 11. Justificación de honorarios. Los Directores de Área, Jefes de Oficinas, la Secretaría General, los Directores Regionales y Subdirectores de Centro, deben señalar en los estudios previos las razones que justifican la estimación de los honorarios, de acuerdo con las necesidades descritas, el perfil definido y el presupuesto asignado, teniendo en cuenta las tablas indicadas en esta circular, así como los demás lineamientos que desde cada área de la Dirección General se expidan para los perfiles asignados con recursos por destinación específica de acuerdo a la línea estratégica para el 2026. (...) 14. Disposiciones finales. La presente circular se emite teniendo en cuenta las necesidades del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA y con el fin de garantizar los principios en las actuaciones contractuales de que trata el artículo 23 de la Ley 80 de 1993, es decir, los principios de transparencia, economía y responsabilidad, en concordancia con los postulados que rigen la función administrativa, lo que conlleva a adoptar unos criterios para determinar los honorarios que se reconocerán a los contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo ala gestión de la Entidad.
La tabla de honorarios que se adopta constituye un referente para que las dependencias solicitantes de la contratación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, en los términos dispuestos en el artículo 2.2.1.2.1.4.9 del Decreto 1082 de 2015, realicen el análisis de la idoneidad o experiencia requerida para el cumplimiento del objeto y obligaciones contractuales asociadas a las funciones de su dependencia y a las necesidades del servicio a contratar y, con base en dicho análisis, los rangos allí dispuestos y la disponibilidad presupuestal de cada dependencia, el valor estimado del contrato, dentro del que se prevén los costos directos e indirectos para su cabal ejecución (...)."
Mediante Circular 3-2025-000304 del 29 de diciembre de 2025 se dio alcance a la Circular 3-2025000251 del 13 de noviembre de 2025, contentiva de la tabla de honorarios para los contratos de prestación de servicios y de apoyo a la gestión para la vigencia 2026, en el sentido de que luego de un análisis integral de contexto, mercado laboral y propuesta técnica, así como los recursos asignados el techo presupuestal según información recibida por la Dirección de Planeación y Direccionamiento Corporativo, se hizo necesario dar alcance a los numerales 8 y 9 de la referida Circular.
Posteriormente, se expidió la Circular 3-2026-000015 de 19 de enero de 2026 mediante la cual se modificó únicamente el numeral 4 de la Circular 3-2025-000251 de 2025, para realizar un ajuste a los honorarios que podrán ser pactados para los contratos de prestación de servicios con objeto distinto a Instructor, en cumplimiento del principio de planeación, eficiencia y eficacia.
2°. Pues bien, como quiera que en su comunicación se hace referencia al monto de los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios celebrados antes de la vigencia de la Circular 3-2026-000015 de 19 de enero de 2026, que modificó el punto 4o de la mencionada Circular 3-2025-000251 de 13 de noviembre de 2025 debemos referirnos, primero, a lo que expresamente previó esa circular y, segundo, a la noción general sobre los efectos de los actos administrativos.
En cuanto a lo primero, debemos resaltar que la Circular 3-2026-000015 señaló lo siguiente: "La presente circular entra en vigencia y es aplicable para los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión del SENA, que se suscriban a partir del 19 de enero de 2026."
En cuanto a lo segundo, se tiene que, por regla general, los actos administrativos surten efectos a partir de su expedición, siempre que no se establezcan disposiciones que indiquen lo contrario o que señalen una condición para que produzca sus efectos, como se presenta en el caso por lo mencionado en el párrafo anterior. Respecto de esta regla general, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, en sentencia del 12 de diciembre de 1984 expresó:
"El principio universal de la irretroactividad de los actos jurídicos es uno de los pilares del estado de derecho ya que las relaciones jurídicas requieren seguridad y estabilidad sin las cuales surgirían el caos y la arbitrariedad, pues como dice Kholer 'Toda nuestra cultura exige una cierta firmeza de relaciones y todo nuestro impulso para establecer el orden jurídico responde a la consideración de que nuestras relaciones jurídicas van a perdurar'. (...)
A este respecto, en concepto del 25 de febrero de 1975 la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se expresó así: (...) de conformidad con el artículo 30 de la Constitución Nacional y la Ley 153 de 1887, es norma general que la ley es irretroactiva, que sólo tiene efectos para el futuro, con miras a mantener la confianza, seguridad y certidumbre de las personas en el orden jurídico. Es norma de observancia para los Jueces y el legislador en garantía de situaciones nacidas válidamente al amparo de normas legítimamente existentes.
De la irretroactividad de la ley se deduce la irretroactividad de los actos administrativos, los cuales no pueden surtir efecto con anterioridad a su vigencia. Sólo en forma excepcional puede un acto administrativo tener efectos hacia el pasado y siempre con base en una autorización legal."
De esta forma, toda disposición contenida en acto administrativo, así como las leyes, surte efectos hacia el futuro, es decir, su característica principal es la irretroactividad, a efectos de preservar la confianza, la seguridad y la certidumbre de las personas en el orden jurídico vigente.
En este orden de ideas, encontramos que la situación planteada en su comunicación debe examinarse en primer término a la luz de los principios de autonomía de la voluntad y de planeación, así como del análisis del sector y de los estudios previos y en especial frente a lo estipulado en el respectivo contrato.
Para ello es necesario determinar que el objeto, obligaciones, plazo, honorarios y demás estipulaciones del contrato se encuentren debidamente justificados en cuanto al perfil de la persona ( experiencia e idoneidad) que debe ejecutar el contrato y a las necesidades y exigencias del área donde debe prestarse el servicio, teniendo en cuenta los estudios previos en que se basó la contratación, la satisfacción y cubrimiento de las necesidades de la Entidad, en especial en cuanto a la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión.
En el SENA el monto de los honorarios de los contratos de prestación de servicios y apoyo a la gestión se determinan de acuerdo con lo establecido en el análisis del sector y en los documentos o estudios previos, acorde con el principio de Planeación a que nos hemos referido. Para ello, anualmente se expiden los actos que fijan los honorarios para los contratos de prestación de servicios de la correspondiente vigencia, que para el caso del año 2026 se hizo mediante las Circulares 3-2025-00251 y 3-2025-00304, modificada esta última en su numeral 4o por la Circular 32026-000015 de 2026.
En este sentido, la Circular 3-2025-000251 de 13 de noviembre de 2025 estableció que los honorarios mensuales a reconocer en el SENA durante la vigencia 2026 para los contratos de prestación de servicios con personas naturales, tuvieron un incremento del 3% en relación con los honorarios planteados por la entidad para la vigencia 2025, de acuerdo con las proyecciones realizadas por la Dirección de Planeación.
Si bien la Circular 3-2026-000015 de 2026 ajustó la tabla de honorarios contemplada en el numeral 4 de la Circular 3-2025-000251, no es menos cierto que los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios suscritos antes de dicha modificación corresponderán a los contemplados en la Circular 251 de 2025, puesto que, como quedó antes visto, los actos administrativos no tienen efectos retroactivos, en virtud del principio general de irretroactividad de los actos jurídicos. Así mismo, respecto de esos contratos se debe considerar que se suscribieron válidamente en el marco de las disposiciones generales e internas aplicables al asunto.
Así las cosas, se puede concluir que los honorarios de los contratos de prestación de servicios y de apoyo a la gestión celebrados antes de la expedición de la Circular 3-2026-000015 de 19 de enero de 2026 corresponden a los rangos establecidos en la tabla de honorarios vigente al momento de su celebración a la luz de los principios de autonomía de la voluntad, planeación, eficiencia y eficacia y, en general, con el cumplimiento de los principios que gobiernas la gestión contractual.
Por su parte, los honorarios de los contratos que se celebren con posterioridad a la fecha de expedición de la Circular 3-2026-000015 de 19 de enero de 2026 o sus modificaciones, serán los establecidos en la tabla de honorarios vigente para la época de su celebración.
En los anteriores términos se da respuesta concreta, congruente y oportuna a la consulta formulada.
Atentamente,
CAROLINA OSPINA VILLEGAS
Coordinadora Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos
Dirección Jurídica - Dirección General
1. En relación con la naturaleza del contrato de prestación de servicios y las calidades de las personas que lo celebran, la Corte Constitucional se ha pronunciado al respecto, entre otras, mediante las Sentencias C-154 de 1997, C-563 de 1998 y T-392 de 2017.
2. El artículo 209 de la Constitución Política establece que "La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones".
3. Sobre el Principio de Planeación en la actividad contractual de las entidades estatales, el Consejo de Estado se pronunció en Sentencia de 29 de agosto de 2007: "(...) La jurisprudencia de la Sala ha sostenido repetidamente, y así lo reitera ahora, que en materia contractual, las entidades oficiales están obligadas a respetar y a cumplir el principio de planeación en virtud del cual resulta indispensable la elaboración previa de estudios y análisis suficientemente serios y completos, antes de iniciar un procedimiento de selección, encaminados a determinar, entre muchos otros aspectos relevantes: (i) la verdadera necesidad de la celebración del respectivo contrato;. (iii) las calidades, especificaciones, cantidades y demás características que puedan o deban reunir los bienes, las obras, los servicios, etc., cuya contratación, adquisición o disposición se haya determinado necesaria. ". [Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera. Radicación 25000-23-26-000-1994-09845-01(14854) Consejero ponente Mauricio Fajardo Gómez]
