Concepto 109484 de 2025 SENA

CONCEPTO 109484 DE 2025

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA

Bogotá D.C.

Doctora

XXXXXXX

Asunto: Concepto jurídico sobre la viabilidad de la asignación funcional temporal y la designación de supervisión administrativa a servidores con nombramiento provisional en el SENA.

Saludo cordial.

Mediante radicado No. 50-9-2025-008617 NIS: 2025-02-378524, dirijo a la Coordinadora del Grupo Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos, solicita concepto sobre lo siguiente:

"(...) Solicitud concreta: Con fundamento en lo anterior, solicito a esa Oficina Jurídica confirmar, en el marco normativo citado:

1. Que los cargos creados en virtud del Decreto 1233 de 2023 hacen parte de la planta global del SENA, lo cual faculta a la administración para asignar y distribuir a los servidores, incluidos los provisionales, en los procesos y dependencias que demande la organización, bajo el principio de necesidad del servicio.

2. Que la asignación funcional temporal de servidores provisionales en cargos Profesionales G-08 de Bilingüismo para ejercer funciones como Coordinadores de Formación, Líderes de Bienestar al Aprendiz o Supervisores de contratos, es una actuación válida, ajustada a derecho y amparada en la legalidad funcional, siempre que se formalice en acto administrativo y se justifique en las necesidades del servicio.

3. Que la supervisión administrativa de contratos, en aplicación de la Resolución 1621 de 2024, puede ser ejercida por cualquier servidor público del SENA, independientemente de su adscripción programática, dado que no exige afinidad técnica cuando el objeto contractual es de naturaleza administrativa.

4. Que estas actuaciones no configuran desviación de funciones, sino una medida legítima de gestión administrativa que encuentra respaldo en la normatividad vigente, y que se ajusta a las facultades de la administración pública para garantizar la continuidad y eficacia de los procesos misionales.

Adicionalmente, con fundamento en lo anterior, solicito respetuosamente a esa Oficina Jurídica emitir concepto jurídico de carácter general que confirme:

1. Que la supervisión administrativa de contratos en el SENA puede ser ejercida por cualquier servidor público, incluso en provisionalidad, cuando se trate de contratos de carácter administrativo.

2. Que las recomendaciones psicosociales orientadas a restringir la asignación de supervisiones no tienen un alcance normativo, y por tanto no limitan la facultad de la administración de designar supervisores.

3. Que dichas recomendaciones deben entenderse como lineamientos de apoyo y autocuidado, sin que se interpreten como prohibiciones que restrinjan competencias legalmente reconocidas.

ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS

Sea lo primero señalar, que los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.

PRECEDENTES NORMATIVOS

Para el análisis del presente concepto se tendrá en cuenta el siguiente fundamento normativo:

- Constitución Política de 1991.

- Ley 489 de 1998 “Por la cuál se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional (...)".

- Ley 909 de 2004 “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”.

- Ley 80 de 1993 “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública".

- Ley 1150 de 2007 “Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con recursos públicos".

- Ley 1474 de 2011 "Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública".

- Decreto 1083 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública”.

- Decreto 648 de 2017 “Por el cual se modifica y adiciona el Decreto 1083 de 2015, Reglamentario Único del Sector de la Función Pública”.

- Decreto 1082 de 2015 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector Administrativo de Planeación Nacional".

- Decreto 1072 de 2015 “Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo”

- Decreto 1233 de 2023 “Por el cual se modifica la planta de personal del SENA"

- Resolución 1-02641 de 2024 SENA “Por la cual se compila el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales para los empleos de la planta permanente del SENA

- Resolución 2621 de 2024 SENA “Por la cuál se adopta el Manuel de Supervisión e Interventoría de Contratos del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA".

- DAFP, Conceptos Nos. 24551 de 2013, 20226000192771 de 2022, 20236000063131 de 2023, 093091 de 2023, 132301 de 2023 y 200251 de 2023

- CNSC, Concepto 02-005664 del 21 de abril de 2009

- SENA, Concepto 60975 de 2024

- DAFP - Guía de Administración Pública. ABC de situaciones administrativas.

- Colombia Compra Eficiente - Guía para el ejercicio de la Supervisión e Interventoría de los contratos del Estado. G-EFSICE-02

ANÁLISIS

En atención a la consulta presentada, es importante precisar que el Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa de la Dirección Jurídica no tiene competencia para resolver casos particulares, ni para sustituir las decisiones propias de la autoridad nominadora o del jefe inmediato, limitándose su alcance a efectuar un análisis normativo y doctrinal de carácter general y abstracto que oriente la actuación administrativa en el marco de la legalidad.

1. Marco normativo general

El marco jurídico aplicable a la asignación de funciones en el empleo público se encuentra, de manera general, en la Constitución Política, en la Ley 489 de 1998, en la Ley 909 de 2004 (con sus modificaciones), en el Decreto 1083 de 2015 y en las disposiciones que regulan los manuales de funciones de las entidades públicas.

El artículo 122 de la Constitución establece que todo empleo público debe tener funciones determinadas en la ley, el reglamento o el acto administrativo de creación, mientras que el artículo 123 dispone que los servidores públicos ejercen funciones en los términos que señale la Constitución, la ley y el reglamento. La Ley 489 de 1998, en su artículo 115, precisa que corresponde al Gobierno Nacional determinar la estructura de las entidades y crear los empleos con sus respectivas funciones. Por su parte, la Ley 909 de 2004 define el empleo público como el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades asignadas a una persona, lo cual evidencia que las funciones corresponden al empleo y no al empleado.

El Decreto 1083 de 2015 prevé figuras como el encargo, la comisión y el traslado, con requisitos y formalidades específicas, y regula en su artículo 2.2.5.5.52 la asignación de funciones, entendida como la facultad del jefe del organismo para encomendar transitoriamente tareas afines al cargo, sin generar diferencia salarial ni implicar la desvinculación de sus propias responsabilidades. Su alcance es limitado, pues solo procede respecto de funciones relacionadas con el núcleo esencial del empleo y no puede reemplazar al encargo ni trasladar íntegramente las funciones de otro cargo.

Así las cosas, la asignación de funciones es una herramienta de administración de personal a la que puede acudir la entidad cuando surjan funciones adicionales que, por su naturaleza, puedan ser asumidas por empleados vinculados a los cargos de la planta, siempre que no se desnaturalice el empleo que desempeñan. El Departamento Administrativo de la Función Pública - DAFP, en el Concepto 132301 de 2023, precisó que esta figura no tiene una reglamentación que limite el tiempo o el número de funciones que pueden asignarse, pero advirtió que en todo caso deben ajustarse al nivel del cargo y guardar relación con las funciones propias. Si la administración considera que el servidor no cuenta con la capacidad para asumirlas, el mismo concepto sugiere que la entidad valore la opción de capacitarlo para garantizar su idoneidad.

En el concepto citado, la asignación de funciones es considerada como “una figura de administración de personal en el sector público a la que puede acudir la administración cuando surjan funciones adicionales que por su naturaleza puedan ser desempeñadas por empleados vinculados a los cargos de la planta de personal de la entidad sin que se transfrome el empleo de quien las recibe, o cuando la entidad necesite que se cumpla con algunas de las funciones de un cargo, pero siempre que las mismas tengan relación con las del cargo al que se le asignan.”

La jurisprudencia también ha sido consistente: la Corte Constitucional, en la Sentencia T-105 de 2002, advirtió antes de la regulación actual que la asignación de funciones no podía usarse para desnaturalizar el cargo mediante la transferencia de responsabilidades ajenas; en la Sentencia C-614 de 2009, reiteró que las funciones de un cargo no pueden ser alteradas por decisiones discrecionales de la administración; y el Consejo de Estado, en sentencia de 22 de julio de 2010, precisó que no es un mecanismo para suplir vacancias que deben proveerse mediante encargo o nombramiento.

En el caso del SENA, se expidió la Resolución 1-02641 de 2024 “Por la cual se compila el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales para los empleos de la planta permanente del SENA, adoptado mediante las Resoluciones 1458 del 2017, 1382 del 2018, 1-0928 del 2022, 1-02086 del 2022 y 1-0674 del 2024”. Esta constituye el marco rector de las funciones que deben desempeñar los servidores públicos de la planta institucional.

2. Asignación de funciones a empleos públicos.

Al respecto, el artículo 2.2.5.5.52 del Decreto 1083 de 2015, modificado por el Decreto 648 de 2017, dispone que:

“ARTÍCULO 2.2.5.5.52 Asignación de funciones. Cuando la situación administrativa en la que se encuentre el empleado público no genere vacancia temporal, pero implique separación transitoria del ejercicio de sus funciones o de algunas de ellas, el jefe del organismo podrá asignar el desempeño de éstas a otro empleado que desempeñe un cargo de la misma naturaleza.

Esta situación no conlleva el pago de asignaciones salariales adicionales, por cuanto no se está desempeñando otro empleo.

El empleado a quien se le asignen las funciones no tendrá derecho al pago de la diferencia salarial y no se entenderá desvinculado de las funciones propias del cargo del cual es titular.”

De manera concordante, la Guía de Administración Pública - ABC de situaciones administrativas, publicada por el DAFP, reproduce la misma regla en los siguientes términos:

“13. Asignación de funciones. / Cuando la situación administrativa en la que se encuentre el empleado público no genere vacancia temporal, pero implique separación transitoria del ejercicio de sus funciones o de algunas de ellas, el jefe del organismo podrá asignar el desempeño de éstas a otro empleado que desempeñe un cargo de la misma naturaleza. / Esta situación no conlleva el pago de asignaciones salariales adicionales, por cuanto no se está desempeñando otro empleo. / El empleado a quien se le asignen las funciones no tendrá derecho al pago de la diferencia salarial y no se entenderá desvinculado de las funciones propias del cargo del cual es titular (Art. 2.2.5.5.52 del Decreto 1083 de 2015 modificado por el 648 de 2017).”

Estas disposiciones refuerzan que la asignación de funciones no es un mecanismo autónomo para reasignar responsabilidades de otro cargo, sino una medida transitoria, limitada a funciones afines y dentro de la misma naturaleza del empleo

Así mismo, debe precisarse que la asignación de funciones, aun cuando constituye una facultad legítima de la administración, no puede ser ilimitada ni emplearse para desnaturalizar el cargo. Las funciones que se asignen deben referirse siempre al marco funcional propio del empleo, guardando correspondencia con su nivel jerárquico, naturaleza y competencias establecidas en el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales. Por consiguiente, el jefe inmediato puede asignar funciones adicionales o diferentes a las expresamente previstas, siempre que resulten necesarias para atender los fines y objetivos institucionales y se mantengan dentro del contexto funcional del cargo. Sin embargo, no es procedente utilizar esta figura para trasladar la totalidad de las funciones de otro empleo o para conferir responsabilidades propias de un cargo distinto, pues ello equivaldría a crear o proveer un cargo bajo la apariencia de una simple asignación de funciones, lo cual desborda el marco jurídico y contraría los principios de legalidad y mérito que rigen la función pública.

Así mismo se considera importante resaltar lo expresado por la Comisión Nacional del Servicio Civil mediante el Concepto 02-005664 del 21 de abril de 2009, en el cual consideró:

"(...) 2.2 Asignación de funciones - Diferencia entre empleo y empleado. En oportunidades anteriores y con relación a la asignación de funciones, el Despacho se ha pronunciado en los siguientes términos:

La legislación colombiana se ha referido a la asignación de funciones a los empleos y no a los empleados. En el artículo 2o del Decreto 2400 de 1968, se define el empleo público como el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley y el reglamento o asignadas por autoridad competente. El artículo 2o del Decreto 1042 de 1978 y los Decretos 1569 y 2503 de 1998, definen al empleo como el conjunto de funciones que una persona natural debe desarrollar.

Estas definiciones separan el empleo del empleado e ilustran acerca de la eventualidad de tener empleos sin empleados, pero no éstos sin aquellos.

Por su parte, la Ley 909 de 2004 en el artículo 19,al definir Empleo Público como el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona, también hace la distinción claramente, entre empleo y empleado y evidencia que las funciones se asignan al empleo y no a su titular. (...)

De acuerdo con lo precisado por la Comisión Nacional del Servicio Civil, cada entidad con observancia de los principios que rigen la función administrativa podrá asignar al empleado funciones diferentes a las establecidas en el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales, siempre y cuando sean afines con la naturaleza del empleo que desempeña, cuando la Entidad lo considere necesario para el cumplimiento de los planes de desarrollo y las finalidades a su cargo

En concordancia con lo anterior, el Departamento Administrativo de la Función Pública, ha expresado en distintos conceptos, como el 31181 de 2024: “(...) A la asignación de funciones se puede acudir cuando surjan funciones adicionales que por su naturaleza puedan ser desempeñadas por empleados vinculados a cargos de la planta de personal de la entidad, sin que se transforme el empleo de quien las recibe, o cuando la entidad necesita que se cumplan con algunas de las funciones de un cargo vacante temporal y/o definitivamente, pero siempre que las mismas tengan relación con las del cargo al que se le asignan.

En relación con esos pronunciamientos, se encuentra que en distintos conceptos del SENA, se refiere lo siguiente: “Por lo tanto, además de lo establecido en el manual específico de funciones y requisitos de la entidad, es viable que a los empleados se les asignen, mediante reglamentos, otras funciones, dentro de los límites que establece la Constitución y la ley, siempre que se ajusten a las fijadas para el cargo; lo contrario conllevaría a desnaturalizar la finalidad para la cual éste se creó. Cuando se hace una asignación de funciones, las nuevas funciones no deben desnaturalizar el empleo, es decir, deben ser compatibles y estar relacionadas con las que ejerce el funcionario en el cargo del cual es titular y que se encuentran en el respectivo Manual de Funciones.”

Conforme a los elementos señalados, la asignación de funciones solo procede respecto de tareas compatibles y afines con el núcleo funcional del empleo, según lo previsto en el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales. Además, su aplicación comprende a todos los empleados vinculados a cargos de la planta, incluidos aquellos con nombramiento provisional, por cuanto estos ostentan la calidad de empleados públicos y están sujetos a los mismos deberes funcionales. En todo caso, las funciones asignadas deben responder a una necesidad del servicio, guardar correspondencia con la naturaleza y nivel del cargo, evitando la desnaturalización del empleo o la sustitución de figuras como el encargo.

Para el caso particular del SENA, el Decreto 1233 de 2023, “Por el cual se modifica la planta de personal del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA”, establece en su artículo 2o que el Director General distribuirá los cargos de la planta global mediante acto administrativo, ubicándolos de acuerdo con la organización interna, los planes y las necesidades del servicio. Esta disposición permite la asignación funcional o redistribución interna de servidores, incluidos los vinculados en provisionalidad, para roles de coordinación o apoyo administrativo, siempre que se respete la naturaleza y nivel del cargo y se formalice mediante acto administrativo motivado.

En consecuencia, la asignación de funciones a servidores públicos con nombramiento provisional, para desempeñar roles de Coordinación de Formación, Liderazgo de Bienestar al Aprendiz o Supervisión administrativa de contratos, no desnaturaliza el cargo ni contraviene el principio de legalidad funcional, siempre que medie una necesidad del servicio y que las funciones guarden correspondencia con el nivel del empleo. Esta actuación se sustenta en los deberes funcionales consagrados en el Código General Disciplinario, que impone a los servidores públicos la obligación de cumplir con diligencia las funciones propias del empleo y las que les sean asignadas por sus superiores jerárquicos, en desarrollo de los fines del Estado. Asimismo, se soporta en el artículo 2.2.5.5.52 del Decreto 1083 de 2015, modificado por el Decreto 648 de 2017, que regula la asignación de funciones como una medida temporal de gestión administrativa, permitiendo distribuir funciones afines y de la misma naturaleza entre los servidores públicos cuando las necesidades del servicio así lo requieran, sin que ello implique modificación del empleo ni reconocimiento de remuneraciones adicionales.

3. Supervisión administrativa de contratos

La Ley 80 de 1993, en su artículo 4o, numeral 4o, dispone que las entidades estatales deberán “adelantar revisiones periódicas de las obras ejecutadas, servicios prestados o bienes suministrados, para verificar que ellos cumplan con las condiciones de calidad ofrecidas por los contratistas, y promoverán las acciones de responsabilidad contra éstos y sus garantes cuando dichas condiciones no se cumplan”. Esta obligación impone a la administración un deber permanente de vigilancia contractual, como manifestación del principio de responsabilidad consagrado en el artículo 26 de la misma Ley, según el cual “los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los fines de la contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecución del contrato”.

Por su parte, la Ley 1474 de 2011 desarrolló integralmente la figura de la supervisión e interventoría contractual, en el artículo 83, en los siguientes términos:

“Las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda.

La supervisión consistirá en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico que, sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la misma entidad estatal cuando no se requieren conocimientos especializados”.

En el artículo 84, esa Ley precisa que “los interventores y supervisores están facultados para solicitar informes, aclaraciones y explicaciones sobre el desarrollo de la ejecución contractual, y serán responsables por mantener informada a la entidad contratante de los hechos o circunstancias que puedan poner en riesgo el cumplimiento del contrato o cuando tal incumplimiento se presente”.

En este sentido, la Guía para el ejercicio de las funciones de Supervisión e Interventoría de los contratos del Estado expedida por Colombia Compra Eficiente complementa este análisis normativo, al indicar expresamente que:

“El supervisor de los contratos siempre debe ser un funcionario de la Entidad Estatal [...] no requiere un perfil predeterminado, pero sí es necesario que pueda actuar al menos como par del contratista y que tenga asignadas funciones relacionadas con el objeto contractual”. Asimismo, aclara que “la designación del supervisor no requiere que el manual de funciones de la entidad establezca expresamente la función de supervisar contratos, pues la misma es inherente al desempeño de las funciones ordinarias de los servidores públicos”.

A su turno, el Decreto 1082 de 2015, que compila el régimen del sistema de compras públicas, establece que los documentos contractuales deben precisar los términos y alcances de la supervisión e interventoría, reconociendo que la supervisión constituye una función de control y seguimiento atribuida directamente a las entidades públicas. En consecuencia, la supervisión administrativa debe ser ejercida por un servidor público de la entidad, encargado de verificar los aspectos técnicos, financieros, jurídicos y administrativos del contrato cuando no se requiera control técnico especializado.

Sobre esta materia, el Departamento Administrativo de la Función Pública - DAFP, en el Concepto 200251 de 2023, precisó que:

“De acuerdo con lo señalado por el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda. (...)

La designación del supervisor no requiere que el manual de funciones del empleo señale expresamente la función de supervisar contratos, toda vez que esta es inherente al ejercicio de las funciones propias del servidor público.

No existe una denominación específica ni un cargo exclusivo para ejercer la supervisión, puesto que esta puede ser asignada a cualquier servidor público que cuente con el conocimiento funcional o técnico requerido, mediante acto administrativo expedido por la autoridad competente". (Subrayado fuera del texto original)

En el mismo sentido, el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, mediante el Concepto 60975 de 2024, precisó en relación con la designación de supervisor lo siguiente:

“(...) mediante la figura de asignación de funciones, se podrá designar a los instructores vinculados a la planta de personal como supervisores de contratos.

Según lo manifestado por la entidad, La designación del supervisor de un contrato no es una delegación en los términos del artículo 9 de la Ley 489 de 1998 ni tampoco del artículo 12 de la Ley 80 de 1993, ya que la función de supervisión es inherente al desempeño de las funciones ordinarias de los servidores públicos, y no es una función asignada exclusivamente al ordenador del gasto. Adicionalmente, la supervisión es ejercida por la

Entidad Estatal cuando no requiere conocimientos especializados y corresponde al ordenador del gasto designar al supervisor de un contrato. La comunicación de la designación de un funcionario como supervisor siempre debe ser escrita.

Como se ha señalado en diversos pronunciamientos de la Dirección Jurídica de la Dirección General del SENA, las funciones de supervisión se entienden comprendidas en el manual de funciones de todos los servidores públicos -los descritos en el artículo 2 del Decreto 1426 de 1998- y en consecuencia, todos pueden ser designados como supervisores de contratos, siempre que cuenten con las capacidades y conocimientos para tal efecto.

Previo a dicha designación como supervisor y en el caso que nos ocupa, es necesario que se constate que la persona tiene funciones relacionadas con el objeto contractual a supervisar, en tanto, se debe preservar para que las funciones adicionales asignadas sean afines a la naturaleza del empleo que desempeña. Asimismo, se tendrá que analizar la carga operativa del supervisor, para no incurrir en los riesgos derivados de designar como supervisor a un funcionario que no pueda ejercer dicha función de manera adecuada. (...)" (Negrita fuera del texto original)

Asimismo, la Resolución 2621 de 2024, “Por la cual se adopta el Manual de Supervisión e Interventoría de Contratos del SENA”, establece los procedimientos de designación, deberes y responsabilidades de los supervisores e interventores, precisando que la designación recae sobre servidores públicos de la entidad que acrediten idoneidad y experiencia en relación con el objeto contractual. Aunque la norma no diferencia expresamente entre servidores de planta y provisionales, su alcance funcional permite que ambos puedan ejercer la supervisión administrativa.

En consecuencia, en el contexto normativo y doctrinal aludido, y considerando conceptos como el 200251 de 2023 del DAFP y 60975 de 2024 del SENA, el ejercicio de la supervisión responde a un deber de la entidad, para el que no se requiere que la función se encuentre específicamente en el manual de funciones, y tampoco requiere un perfil específico, por lo que no existe impedimento legal para designar como supervisores administrativos a servidores en provisionalidad, siempre que el contrato a supervisar sea de naturaleza administrativa, se pueda establecer una relación entre las funciones del cargo y el objeto del contrato a supervisar, sea por el conocimiento, la actividad o la experiencia, y no requiera control técnico especializado.

Como se dijo, la doctrina ha considerado que la asignación de funciones de supervisión no constituye una delegación, sino una actuación administrativa inherente al ejercicio ordinario de la función pública, que puede recaer en cualquier servidor con idoneidad y afinidad con el objeto contractual, siempre que se formalice mediante acto administrativo motivado, conforme a los principios de legalidad, eficiencia y responsabilidad previstos en la Ley 80 de 1993, la Ley 1474 de 2011 y la Resolución 2621 de 2024.

4. Respuesta a los interrogantes de la consulta

De acuerdo con lo previsto en el Decreto 1233 de 2023, los cargos creados integran la planta global del SENA, lo cual faculta a la Dirección General para distribuirlos mediante acto administrativo motivado, atendiendo las necesidades del servicio, la estructura organizacional y los planes institucionales. En ese marco, la administración puede ubicar funcionalmente a los servidores públicos, incluidos los vinculados en provisionalidad, en los procesos o dependencias donde se requiera su apoyo, sin que ello implique una modificación de la planta ni la sustitución de figuras como el encargo o la provisión definitiva, en aplicación de los principios de flexibilidad y necesidad del servicio consagrados en la Ley 489 de 1998.

En cuanto a la asignación funcional temporal de servidores provisionales en cargos profesionales para desempeñar funciones de Coordinación de Formación, Liderazgo de Bienestar al Aprendiz o supervisión administrativa de contratos, esta actuación resulta jurídicamente procedente y ajustada a derecho, en tanto la decisión administrativa se encuentra debidamente sustentada en la necesidad del servicio. Dichas funciones deben ser afines a las del empleo, conforme al Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales, y su ejercicio no puede implicar la desnaturalización del cargo ni sustituir las figuras de encargo o provisión previstas en el régimen de empleo público.

Respecto de la supervisión administrativa de contratos, del marco normativo analizado se establece que se trata de una función de seguimiento y control atribuida directamente a la entidad estatal. En consecuencia, puede ser ejercida por cualquier servidor público del SENA, incluso si se encuentra en provisionalidad.

De otro lado, y respecto a las recomendaciones psicosociales derivadas del SG-SST, en virtud del Decreto 1072 de 2015, estas tienen un carácter técnico, preventivo y orientador. Si bien deben ser consideradas por la administración para planificar cargas laborales y mitigar riesgos, no tienen una fuerza normativa que limite las competencias administrativas para asignar funciones o designar supervisores. Su finalidad es servir como herramienta de apoyo y autocuidado, no como restricción a la gestión institucional.

El “Programa de vigilancia epidemiológica - Riesgo psicosocial” del SENA, señala que la intervención psicosocial se desarrolla en fases orientadas a la prevención en distintos niveles y el control de factores de riesgo psicosocial. En la fase de medición de factores de riesgo e implementación de actividades, se prevé que, a partir de los resultados de la medición, la población se clasifique según unos niveles de prevención que sirven para determinar las actividades en que deben participar los colaboradores. Esto sin perjuicio de establecer la relación entre los resultados con niveles de estrés, ansiedad o depresión, o con otros resultados de la historia clínica ocupacional.

Las actividades del programa están orientada a determinar acciones de promoción, prevención, intervención o seguimiento. La prevención e intervención se desarrollan en tres niveles: primaria (actividades de promoción y prevención), secundaria (seguimiento) y terciaria (intervención), esta última reservada para servidores con diagnósticos asociados al estrés o patologías derivadas ya diagnosticadas, reconocidas por la ARL o EPS.

Todas estas actividades están concebidas para la promoción de factores psicosociales protectores, de autocuidado, para la mitigación de riesgos psicosociales en el entorno laboral, de lo cual no se infiere que su objetivo sea limitar o condiciones la gestión del talento humano en aspectos como la asignación de funciones, entre estas para la supervisión de contratos, aunque puedan orientar la toma decisiones al respecto. Por lo demás, los instrumentos no identifica que la asignación de funciones sea por sí misma un factor de riesgo psicosocial, pues este se deriva de una interrelación dinámica de factores intralaborales, extralaborales e individuales, sujetas a una correcta evaluación.

Así las cosas, en términos generales, consideramos que las actuaciones descritas no configuran desviación de funciones, pues se enmarcan dentro de la legalidad funcional, siempre que sean temporales, motivadas, afines al empleo y orientadas a garantizar la continuidad, eficiencia y eficacia del servicio público, conforme a los principios de la Ley 909 de 2004 y el régimen general de empleo público.

CONCLUSIÓN

Del análisis efectuado se concluye, en primer lugar, que los cargos creados mediante el Decreto 1233 de 2023 hacen parte de la planta global del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, lo cual otorga a la Dirección General la facultad para distribuirlos y ubicarlos en las dependencias o procesos donde sean requeridos, conforme a la estructura organizacional, los planes institucionales y las necesidades del servicio. Esta posibilidad de redistribución funcional no implica modificación de la planta ni alteración de la naturaleza de los empleos, sino el ejercicio legítimo de la potestad administrativa que tiene la entidad para garantizar la adecuada operación de sus funciones misionales y de apoyo. Tal facultad encuentra sustento en el artículo 115 de la Ley 489 de 1998, que autoriza la asignación de funciones en atención a las necesidades del servicio, y en el principio de eficiencia previsto en la Ley 909 de 2004, conforme al cual la gestión del talento humano en el sector público debe orientarse a la consecución de los fines estatales. En consecuencia, la administración puede ubicar funcionalmente a los servidores, incluidos aquellos vinculados en provisionalidad, en los procesos, áreas o dependencias que demande la organización, respetando la naturaleza del cargo, su nivel jerárquico y la finalidad institucional de cada empleo.

En segundo lugar, la asignación de funciones a servidores públicos en provisionalidad para ejercer roles de coordinación, liderazgo o supervisión administrativa resulta jurídicamente viable y se ajusta a los lineamientos legales y doctrinales vigentes, siempre que las funciones asignadas guarden afinidad con las previstas en el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales y respondan a una necesidad institucional debidamente justificada. Como se dijo, la asignación de funciones es una medida de gestión administrativa que permite a la entidad atender necesidades del servicio, siempre que las nuevas tareas sean afines con las propias del cargo y no desnaturalicen su finalidad. En este sentido, la administración puede acudir a esta figura frente a requerimientos institucionales específicos, como los relacionados con el fortalecimiento de la formación profesional, el bienestar al aprendiz o la supervisión administrativa de contratos, garantizando que el servidor conserve su vínculo y responsabilidades propias del empleo para el cual fue designado.

Asimismo, el nombramiento provisional no exime al servidor de cumplir las obligaciones inherentes al empleo ni lo limita en el ejercicio de funciones complementarias que resulten necesarias para el cumplimiento de los fines de la entidad. Tanto la doctrina como la jurisprudencia han reconocido que los servidores en provisionalidad ostentan la condición plena de empleados públicos y, por tanto, están sujetos a los mismos deberes y responsabilidades funcionales que quienes se encuentran en propiedad. En consecuencia, cuando las funciones asignadas son compatibles con el nivel y naturaleza del cargo, y se orientan al cumplimiento de fines o deberes institucionales, no se configura desviación funcional ni vulneración al principio de legalidad.

De otro lado, en lo relativo a la supervisión administrativa de contratos, la normativa que rige la contratación estatal establece que las entidades públicas están obligadas a ejercer vigilancia permanente sobre la ejecución contractual, a través de un supervisor o un interventor, según la naturaleza y complejidad del contrato. La supervisión, en los términos de la Ley, comprende el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico del contrato, ejercido directamente por la entidad cuando no se requieren conocimientos especializados. En este marco, la doctrina ha precisado que la supervisión contractual forma parte de las funciones ordinarias de los servidores públicos, por lo cual no requiere estar expresamente prevista en el manual de funciones y puede ser asumida por cualquier funcionario que cuente con la idoneidad y conocimientos necesarios.

En el mismo sentido, el SENA ha indicado que la designación del supervisor de contratos no constituye delegación de funciones en los términos de la Ley 489 de 1998 o la Ley 80 de 1993, sino que corresponde a una actuación administrativa propia de la gestión institucional, en la que cualquier servidor de la planta, incluso en provisionalidad, puede ser designado como supervisor, cuando cuente con las competencias y conocimientos requeridos, y que el objeto contractual no exija un control técnico especializado. Esta interpretación fue acogida de manera sistemática por la Resolución 2621 de 2024, mediante la cual el SENA adoptó su Manual de Supervisión e Interventoría, documento que fija los procedimientos internos de designación, los deberes y las responsabilidades del supervisor y del interventor, exigiendo únicamente idoneidad, experiencia y la debida delimitación de responsabilidades, sin distinguir entre servidores de planta o provisionales.

En consecuencia, no existe impedimento legal para que los servidores en provisionalidad ejerzan funciones de supervisión administrativa, cuando el contrato tenga naturaleza administrativa y no demande interventoría técnica. Tal designación, sustentada en criterios de competencia y conocimiento funcional, constituye una expresión de la legalidad funcional y de la responsabilidad administrativa de los servidores públicos en la gestión contractual. Su propósito es asegurar el cumplimiento del objeto contractual, la transparencia de la contratación y la protección del patrimonio público, conforme a los principios de la contratación pública.

Por último, en cuanto a las recomendaciones psicosociales emitidas en el marco del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo (SG-SST), regulado por el Decreto 1072 de 2015, debe señalarse que tales orientaciones tienen un carácter técnico y preventivo, orientado a la promoción de entornos laborales saludables y a la mitigación de riesgos ocupacionales. Si bien deben ser consideradas por la administración como insumo para la planeación y gestión del talento humano, las recomendaciones no constituyen órdenes con el efecto de limitar o restringir las competencias administrativas para asignar funciones o designar supervisores. Su finalidad es proteger el bienestar de los servidores y promover el autocuidado, mas no imponer restricciones funcionales que alteren la distribución de responsabilidades o la gestión administrativa.

En ese orden de ideas, actuaciones como la asignación de funciones, la designación de supervisores o la redistribución funcional dentro de la planta global, no configuran por si mismas una desviación de funciones, siempre que se realicen cumpliendo las condiciones de cada caso, obedezcan a necesidades o deberes institucionales, con sustento en las necesidades del servicio. Todas estas medidas se encuentran amparadas en los principios de legalidad, eficiencia, responsabilidad y necesidad institucional, que orientan la función administrativa y la gestión del talento humano en el sector público.

Por tanto, de acuerdo con el análisis normativo y doctrinal efectuado, se concluye que las facultades del SENA para distribuir su planta global, asignar funciones temporales a servidores en provisionalidad y designar supervisores administrativos son plenamente compatibles con el ordenamiento jurídico vigente y constituyen instrumentos legítimos de gestión pública que garantizan la continuidad, eficacia y transparencia en el cumplimiento de la misión institucional.

Cordialmente,

YENNY ALEXANDRA ARJONA CULMAN

Coordinadora Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa

Dirección Jurídica - Dirección General