CONCEPTO 102245 DE 2021

(diciembre 20)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA

Referencia: Concepto Jurídico: “Fallecimiento de Contratista - Trámite procedente en materia presupuestal” Correo electrónico 13 de diciembre de 2021.

Procede este Despacho a responder su solicitud del asunto en referencia.

ANTECEDENTES

El peticionario indica “solicitamos orientación sobre el pago de honorarios de un evaluador contratista que falleció y cuyo contrato fue liquidado mediante resolución que fue debidamente publicada y notificada al familiar interesado. // Sin embargo, el contratista fallecido solo cuenta con dos familiares, hermano y sobrino, quienes han manifestado que no se adelantara (sic) proceso de sucesión, por lo anterior, requerimos conocer el trámite procedente en este caso en materia presupuestal.”

ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS

Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.

ANÁLISIS JURÍDICO

Previamente a emitir respuesta, este Despacho presenta las siguientes consideraciones:

1. Terminación y Liquidación de los Contratos Estatales.

La Ley 80 de 1993 en su artículo 17 y el Decreto 1150 de 2007 en su artículo 11, establece las causales por las cuales la administración pública puede disponer de la terminación anticipada del contrato y la liquidación unilateral del mismo, en los siguientes términos:

- Ley 80 de 1993. “Artículo 17. De la Terminación Unilateral. La entidad en acto administrativo debidamente motivado dispondrá la terminación anticipada del contrato en los siguientes eventos:

1o. Cuando las exigencias del servicio público lo requieran o la situación de orden público lo imponga.

2o. Por muerte o incapacidad física permanente del contratista, si es persona natural, o por disolución de la persona jurídica del contratista

3o. Por interdicción judicial de declaración de quiebra del contratista.

4o. Por cesación de pagos, concurso de acreedores o embargos judiciales del contratista que afecten de manera grave el cumplimiento del contrato.

Sin embargo, en los casos a que se refieren los numerales 2o. y 3o. de este artículo podrá continuarse la ejecución con el garante de la obligación.

La iniciación de trámite concordatario no dará lugar a la declaratoria de terminación unilateral. En tal evento la ejecución se hará con sujeción a las normas sobre administración de negocios del deudor en concordato. La entidad dispondrá las medidas de inspección, control y vigilancia necesarias para asegurar el cumplimiento del objeto contractual e impedir la paralización del servicio.” (Subrayado propio)

- Ley 1150 de 2007. “Artículo 11. Del plazo para la liquidación de los contratos. La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.

En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C. C. A.

Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A.

Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo.” (Subrayado propio)

De acuerdo con lo anterior, la muerte del contratista es causal de terminación unilateral de los contratos estatales y trae como consecuencia la liquidación de este, en los términos del artículo 11 citado. Así las cosas, las entidades públicas deberán realizar la liquidación en el plazo establecido en el contrato y, en ausencia de este, dentro de los cuatro meses siguientes a la expedición del acto administrativo que ordena la terminación unilateral.

Como quiera que la muerte impide la presentación a la liquidación por parte del contratista, la entidad debe proceder a la liquidación del contrato de manera unilateral mediante acto administrativo motivado, donde se establecerá si existen saldos a favor del contratista fallecido, acorde con los respectivos informes del supervisor en relación con ejecución del objeto contractual.

2. Ausencia de regulación para la realización del pago de sumas debidas a contratistas fallecidos.

Como lo ha expresado la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, ente rector de la contratación pública, en respuesta a la consulta 421814000002108, del 6 de marzo de 2018, señala que la normatividad en materia de contratación pública no contempla un procedimiento o trámite especial para la realización del pago de sumas debidas a contratistas fallecidos.

No obstante, en tal comunicación señala “consideramos que cuando el contratista fallece, la Entidad Estatal debe dar por terminado el contrato y si corresponde, liquidar el contrato en el estado en el que se encuentre; esto, además de notificar personalmente a los herederos conocidos y terceros de quienes se desconozca su domicilio. Posteriormente, podrán consignar la suma adeudada a la cuenta registrada, y de encontrarse cerrada la misma, constituirá un título de depósito a nombre del contratista fallecido.”

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, soporta su respuesta en los siguientes argumentos:

“ (…)
1. Por regla general las obligaciones no se extinguen por causa de muerte del acreedor o del deudor, sino que pasan a los herederos de estos o a los legatarios instituidos por el testador.

2. La Ley 80 de 1993 establece que los contratos estatales son Intuito Personae en consecuencia, una vez celebrados no podrán cederse sin previa autorización escrita de la entidad contratante. Por ello, la entidad en acto administrativo debidamente motivado dispondrá la terminación anticipada del contrato por muerte del contratista.

3. Luego de terminar el contrato, la Entidad Estatal debe determinar si procede su liquidación o no. En caso afirmativo deberá establecer el resultado final de la ejecución de las prestaciones a cargo de las partes y determinar el estado económico final de la relación negocial, definiendo en últimas, quién le debe a quién y cuánto y en caso de que existan obligaciones pendientes, determinar las forma en la que deben ser cumplidas.

4. Si durante la liquidación del contrato la Entidad Estatal encuentra que hay un presunto incumplimiento, deberá adelantar el proceso sancionatorio con el garante de la obligación. Hasta definir que en efecto hubo un incumplimiento, la Entidad Estatal puede ordenar la suspensión del pago.

5. Si después de dicha actuación la Entidad Estatal concluye que hubo un incumplimiento, deberá expedir un acto administrativo que lo declare y si se pactó la cláusula penal, ordenará al garante su pago.

6. Si la Entidad Estatal encuentra en el trámite de liquidación que hay unos saldos a favor del contratista, deberá notificar personalmente a los herederos conocidos y terceros de quienes se desconozca su domicilio.

7. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que las decisiones que ponga término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse.

8. El mismo Código establece que cuando a juicio de las autoridades, los actos administrativos de carácter particular afecten en forma directa e inmediata a terceros que no intervinieron en la actuación y de quienes se desconozca su domicilio, ordenarán publicar la parte resolutiva en la página electrónica de la entidad y en medio masivo de comunicación en el territorio donde sea competente quien expidió las decisiones. En caso de ser conocido su domicilio se procederá a la notificación personal.

9. Una vez hecha la notificación, la Entidad Estatal deberá depositar el dinero debido al contratista fallecido en la cuenta que para el efecto este suministró, o en su defecto deberá hacer un pago por consignación de acuerdo con las reglas establecidas para ello en el Código Civil.

10. Las Entidades Estatales pueden solicitar las garantías que amparen durante la ejecución del contrato los Riesgos derivados del incumplimiento del contrato, dentro del cual se encuentra el amparo de cumplimiento.

11. Según el Decreto 1082 de 2015, la garantía de cumplimiento del contrato debe tener una vigencia mínima hasta la liquidación del contrato, en este sentido el amparado de Calidad y correcto funcionamiento de los bienes continua vigente hasta la liquidación del contrato.

12. Así mismo, las Entidades Estatales pueden solicitar garantías para cubrir los Riesgos que se presenten con posterioridad a la terminación del contrato, dentro de los cuales se encuentra la calidad y correcto funcionamiento de los bienes. La Entidad Estatal debe determinar el valor y el plazo de la garantía de calidad de los bienes de acuerdo con el objeto, el valor, la naturaleza, las obligaciones contendidas en el contrato, la garantía mínima presunta y los vicios ocultos.” (Subrayado propio)

De acuerdo con lo anterior, se concluye que la orientación dada por la Agencia rectora de la contratación pública en el país, indica la posibilidad de la entidad pública de realizar el pago de los saldos debidos al contratista fallecido en la cuenta bancaria registrada por este para los fines del contrato.

3. Consideraciones Presupuestales en relación con los pagos derivados de los contratos estatales.

Decreto 1068 de 2015, Decreto Único del Sector Hacienda Pública en sus artículos 2.8.1.7.1, 2.8.1.7.2, y 2.8.3.2.1, de acuerdo con las normas del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996) señala que, para contraer un compromiso con cargo al presupuesto general de la Nacional, deberá contarse con el respectivo certificado de disponibilidad presupuestal, y una vez asumido el compromiso deberá efectuarse el registro presupuestal una vez perfeccionado el compromiso. A través del registro presupuestal se afecta de manera definitiva el presupuesto público y se garantiza que los recursos se apliquen directamente al fin determinado.

- “Artículo 2.8.1.7.1. Requisitos para afectar el presupuesto. Ningún órgano del Presupuesto General de la Nación podrá efectuar gasto público con cargo al Tesoro o transferir crédito alguno que no figure en el presupuesto, o en exceso del saldo disponible, para lo cual, previo a contraer compromisos, se requiere la expedición de un certificado de disponibilidad presupuestal. (…)”

- “Artículo 2.8.1.7.2. Certificado de Disponibilidad Presupuestal. El certificado de disponibilidad es el documento expedido por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces con el cual se garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos. // Este documento afecta preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona el compromiso y se efectúa el correspondiente registró presupuestal. En consecuencia, los órganos deberán llevar un registro de éstos que permita determinar los saldos de apropiación disponible para expedir nuevas disponibilidades.”

- “Artículo 2.8.3.2.1. Disponibilidad y Registro Presupuestal. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales, deberán contar con los certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. // Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. (…)”

De acuerdo con lo anterior y en relación con la contratación pública, el presupuesto comprometido con ocasión de la celebración y perfeccionamiento de un contrato estatal se ejecuta de conformidad con las prestaciones y plazos que se hayan pactado en el contrato, lo cual constituye el plan de pagos de este.

En relación con la ejecución del presupuesto público, el Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto, en su artículo 89, y el mismo Decreto Único en los artículos 2.8.1.7.3.2. y 2.8.1.7.3.3. regulan la reserva presupuestal y las cuentas por pagar de la siguiente forma:

- “Artículo 89. Las apropiaciones incluidas en el presupuesto general de la Nación, son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. // Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse, ni contra creditarse. // Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales sólo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen. // Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios.// El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo.”

- “Artículo 2.8.1.7.3.2. Constitución de reservas presupuestales y cuentas por pagar. A más tardar el 20 de enero de cada año, los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación constituirán las reservas presupuestales y cuentas por pagar de la respectiva sección presupuestal correspondientes a la vigencia fiscal anterior, de conformidad con los saldos registrados a 31 de diciembre a través del Sistema Integrado de Información Financiera SIIF Nación. En dicho plazo, solo se podrán efectuar los ajustes a que haya lugar para la constitución de las reserves presupuestales y de las cuentas por pagar, sin que en ningún caso se puedan registrar nuevos compromisos ni obligaciones. // Cumplido el plazo para adelantar los ajustes a que hace mención el inciso primero del presente artículo y constituidas en forma definitiva las reservas presupuestales y cuenta por pagar a través del Sistema Integrado de Información Financiera SIIF Nación, los dineros sobrantes de la Nación serán reintegrados por el ordenador del gasto y el funcionario de manejo del respectivo órgano a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dentro del mismo plazo. // Las cuentas por pagar y las reservas presupuestales que no se hayan ejecutado a 31 de diciembre de la vigencia en la cual se constituyeron, expiran sin excepción. En caso de que la entidad mantenga recursos de la Nación por este concepto deben reintegrarse por el ordenador del gasto y el funcionario de manejo del respectivo órgano a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dentro de los primeros cinco (5) días del mes siguiente a la expiración de estas.

- Artículo 2.8.1.7.3.3. Fenecimiento de Reservas Presupuestales y Cuentas por pagar. Las reservas presupuestales y cuentas por pagar constituidas por los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, que no se ejecuten durante el año de su vigencia fenecerán.” (Subrayado propio)

De acuerdo con lo anterior, las reservas presupuestales son los compromisos legítimamente constituidos con el debido registro presupuestal, cuyo objeto no fue cumplido dentro de la respectiva vigencia fiscal para la cual fueron comprometidos los recursos, y se deben cumplir dentro de la vigencia fiscal siguiente con cargo al presupuesto de la vigencia anterior. Por su parte, las cuentas por pagar son las obligaciones, es decir, montos exigibles a la entidad pública adeudados como consecuencia de un acto o contrato administrativo, que quedan pendientes de pago para la siguiente vigencia presupuestal con cargo a la vigencia anterior.

4. Acerca de la Sucesión por causa de muerte

De acuerdo con las reglas establecidas en el Código Civil, la muerte de una personal no extingue sus derechos patrimoniales como por ejemplo los derechos reales, los derechos de créditos u obligaciones, los cuales pasan a los herederos o legatarios. (Artículos 1008 y siguientes)

La muerte del causante no otorga derecho a sus herederos para convertirse en propietarios de sus bienes, ni acreedores de las obligaciones que estaban en cabeza de éste, por lo que es necesario que se realice el proceso de sucesión para liquidar el patrimonio del fallecido, esto es, para que se realice el pago de sus deudas y con posterioridad a ello, se asignen los bienes a sus herederos. Así las cosas, una vez liquidado el patrimonio del causante, los herederos se convierten en acreedores de los deudores del fallecido.

En este sentido, los honorarios que llegue a adeudar una entidad pública a un fallecido con ocasión de un contrato estatal integran el patrimonio de este y, en consecuencia, integran la masa sucesoral como una universalidad, sin generar derechos singulares a los herederos sobre los bienes o derechos que integran el patrimonio del causante.

La sucesión es un trámite reglado, que puede desarrollarse en estrados judiciales o en vía notarial, en el cual los herederos de un contratista fallecido podrán reclamar los honorarios causados a favor de este, donde se seguirán los órdenes hereditarios establecidos en el Artículo 1040 del Código Civil.

Vale la pena mencionar que, los legitimados para dar apertura un proceso de sucesión judicial, acorde con lo establecido en el artículo 488 del Código General del Proceso son los mencionados en el artículo 1312 del Código Civil, esto es: “el albacea, el curador de la herencia yacente, los herederos presuntos testamentarios o abintestato, el cónyuge sobreviviente, los legatarios, los socios de comercio, los fideicomisarios y todo acreedor hereditario que presente el título de su crédito.” Por su parte, la sucesión notarial, en los términos del artículo 1o Decreto 902 de 1988, procede “ (…) siempre que los herederos, legatarios y el cónyuge sobreviviente, o los cesionarios de éstos, sean plenamente capaces, procedan de común acuerdo y lo soliciten por escrito mediante apoderado, que deberá ser abogado titulado e inscrito. // También los acreedores podrán suscribir la solicitud, sin perjuicio de la citación a que se refiere el artículo 3o de este Decreto.”

5. Conclusiones

Conforme a la exposición precedente, se puede concluir que existen dos posiciones jurídicas en relación con el pago de honorarios generados a favor de un contratista fallecido.

a. Con posterioridad a declaración por parte de la entidad pública de la terminación unilateral del contrato por causa de la muerte del contratista, se deberá liquidar unilateralmente el mismo, notificando a los herederos conocidos y a terceros indeterminados, de acuerdo con las reglas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Si en la liquidación se declara la existencia de saldos a favor del contratista fallecido, es viable el pago de estos a la cuenta bancaria registrada en su momento por este para la ejecución de los pagos derivados del contrato.

De esta manera, la entidad pública estaría honrando los compromisos asumidos en virtud del contrato estatal. Si la operación bancaria es rechazada, la entidad podrá realizar un pago por consignación de acuerdo con lo establecido en la normatividad civil.

Esta posición deriva del concepto 421814000002108, del 6 de marzo de 2018, de Colombia Compra Eficiente.

b. Con posterioridad a declaración por parte de la entidad pública de la terminación unilateral del contrato por causa de la muerte del contratista, se deberá liquidar unilateralmente el mismo, notificando a los herederos conocidos y a terceros indeterminados, de acuerdo con las reglas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Si se declara la existencia de saldos a favor del contratista fallecido, su pago se podrá realizar a los herederos que, surtido el proceso de sucesión, resulten designados por la autoridad competente como beneficiarios del crédito del que era titular el contratista fallecido.

Lo anterior por cuanto la entidad pública no tiene la competencia para reconocer, rechazar o calificar los derechos de los sucesores del causante contratista, y deriva de las disposiciones del Código Civil en relación con la sucesión por causa de muerte.

CONCEPTO

De acuerdo con las exposiciones previas, y en relación con la inquietud planteada por la solicitante “el contratista fallecido solo cuenta con dos familiares, hermano y sobrino, quienes han manifestado que no se adelantara (sic) proceso de sucesión, por lo anterior, requerimos conocer el trámite procedente en este caso en materia presupuestal”, se considera que en las opciones planteadas en el punto 5 “Conclusiones”, en cuanto a las reglas presupuestales el respectivo ordenador debe tener en cuenta lo siguiente:

a. Estando el contrato estatal debidamente terminado y liquidado, con saldos a favor del contratista fallecido, si la entidad estatal opta por el pago a través de la cuenta bancaria registrada para efectos del contrato de prestación de servicios por parte del contratista fallecido, se observan dos supuestos:

- Si el pago se realiza durante la misma vigencia fiscal del presupuesto comprometido, no se requiere adelantar trámite presupuestal adicional. No obstante, debe considerarse la posibilidad de que la cuenta se encuentre cerrada y no sea efectivo el pago. En este evento procedería el pago por consignación.

- Si el pago no puede ser realizado durante la misma vigencia fiscal del presupuesto comprometido, debe constituirse la respectiva “cuenta por pagar”, la cual debe ser ejecutada dentro de la siguiente vigencia fiscal, so pena de la expiración o fenecimiento de estas en los términos establecidos en el Estatuto Orgánico del Presupuesto y del Decreto Único del Sector Hacienda.

b. Estando el contrato estatal debidamente terminado y liquidado, con saldos a favor del contratista fallecido, si la entidad estatal opta por realizar el pago al heredero o herederos que resulten adjudicatarios del crédito a cargo de la entidad pública, en el trámite notarial o judicial de sucesión, se debe tener en cuenta que el pago estará condicionado a la voluntad de estos en la realización del respectivo proceso de sucesión.

- Estando o no reconocidos los herederos adjudicatarios del crédito a cargo de la entidad pública, si la entidad prevé que el pago se realizaría en la misma vigencia fiscal del presupuesto comprometido, no se requiere adelantar trámite presupuestal adicional.

- Estando o no reconocidos los herederos adjudicatarios del crédito a cargo de la entidad pública, si la entidad prevé que el pago no se podrá realizar en la vigencia fiscal del presupuesto comprometido deberá constituir la correspondiente cuenta por pagar, la cual deberá ser ejecutada a más tardar el 31 de diciembre de la siguiente vigencia so pena de su expiración.

En este evento, a pesar la expiración de la cuenta por pagar, la obligación de pago de los saldos a favor del contratista fallecido por parte de la entidad pública no se extingue.

En estos términos y conforme a la normatividad vigente a la fecha de emisión de este concepto, se da respuesta al cuestionamiento formulado, indicando que este se rinde de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Cordial saludo,

Martha Bibiana Lozano Medina

Coordinadora Grupo de Conceptos Jurídicos y

Producción Normativa - Dirección Jurídica

Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda.©
"Normograma del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA"
ISSN [2463-0586 (En linea)]
Última actualización: 20 de abril de 2024 - (Diario Oficial No. 52.716 - 3 de abril de 2024)
Las notas de vigencia, concordancias, notas del editor, forma de presentación y disposición de la
compilación están protegidas por las normas sobre derecho de autor. En relación con estos valores
jurídicos agregados, se encuentra prohibido por la normativa vigente su aprovechamiento en publicaciones
similares y con fines comerciales, incluidas -pero no únicamente- la copia, adaptación, transformación,
reproducción, utilización y divulgación masiva, así como todo otro uso prohibido expresamente por
la normativa sobre derechos de autor, que sea contrario a la normativa sobre promoción de la
competencia o que requiera autorización expresa y escrita de los autores y/o de los titulares de
los derechos de autor. En caso de duda o solicitud de autorización puede comunicarse al teléfono
617-0729 en Bogotá, extensión 101. El ingreso a la página supone la aceptación sobre las normas
de uso de la información aquí contenida.