CIRCULAR 241 DE 2025
(octubre 31)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
Bogotá
| Para: | Secretaria general, directores de área y jefes de oficina de la dirección general, directores regionales y subdirectores de centro del SENA. |
Asunto: | Lineamientos jurídicos para la gestión contractual relacionados con: servicios personales, bienes y servicios, y prevención de la configuración de contrato realidad. |
La Dirección Jurídica, en ejercicio de las funciones asignadas en los numerales 5 y 8 del artículo 16 del Decreto 249 de 2004, con los propósitos de: i.) Dar cumplimiento a la Política de Prevención del Daño Antijurídico 2024-2025 (PPDA 2024-2025), adoptada mediante la Resolución Núm. 1674 del 3 de julio de 2024, en concordancia con lo dispuesto en la Circular Interna Núm. 3-2025-000233 del 24 de octubre de 2025; ii.) Impartir directrices y lineamientos generales para el proceso de contratación de bienes y servicios en el SENA para la vigencia 2026 (artículo 32 - enunciado principal de la Ley 80 de 1993), se permite emitir la presente circular con el objetivo de orientar a las dependencias del SENA en la aplicación uniforme de las disposiciones que rigen la contratación para la vigencia 2026, mediante la definición de lineamientos para el cumplimiento de la Política de Prevención del Daño Antijurídico en adelante - PPDA -, y establecer criterios claros que fortalezcan los procesos de adquisición de bienes y servicios conforme al marco jurídico vigente y a los principios que rigen la contratación estatal.
De igual forma, el presente lineamiento se expide en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 16 de la Resolución No. 2862 del 17 de septiembre de 2025, mediante el cual se establece que la Dirección Jurídica, en coordinación con las demás áreas de la Dirección General, es responsable de emitir los lineamientos jurídicos en materia de gestión contractual y convencional, orientados a garantizar el adecuado ejercicio de las funciones delegadas relacionadas con la contratación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, la adquisición de bienes y servicios, y la suscripción de convenios.
En este orden de ideas, en el marco de la normativa vigente en Colombia, se establecen los siguientes lineamientos jurídicos aplicables a la contratación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, tanto con personas naturales como jurídicas, así como a la adquisición de bienes y servicios
1. Contratación de Servicios Profesionales y de Apoyo a la Gestión
Conforme al artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y al artículo 2.2.1.2.1.4.9 del Decreto 1082 de 2015, los contratos de prestación de servicios solo podrán celebrarse cuando las actividades no puedan ser ejecutadas por personal de planta o requieran conocimientos especializados. Estos contratos deben celebrarse por el término estrictamente indispensable, no generan relación laboral ni prestaciones sociales, y deben realizarse bajo la modalidad de contratación directa.
2. Adquisición de Bienes y Servicios
La contratación con personas naturales o jurídicas para la adquisición de bienes y servicios debe observar los principios de transparencia, economía, responsabilidad y selección objetiva, conforme a lo dispuesto en la Ley 1150 de 2007 y el Decreto 1082 de 2015. Las entidades deben realizar estudios previos, análisis de mercado y estructuración técnica, jurídica y financiera del proceso contractual.
3. Prevención de la Configuración del Contrato Realidad
Para evitar la desnaturalización del contrato de prestación de servicios y la eventual configuración de una relación laboral (contrato realidad), se deben adoptar medidas preventivas como:
a. Justificación clara del objeto contractual y de la necesidad de contratar por fuera de la planta.
b. Redacción precisa del objeto y actividades del contrato.
c. Inclusión de cláusulas que delimiten la autonomía del contratista y la ausencia de subordinación.
d. Supervisión adecuada del contrato, evitando instrucciones que impliquen subordinación laboral.
e. Capacitación institucional sobre los riesgos jurídicos y disciplinarios.
Estos lineamientos buscan garantizar la legalidad, eficiencia y transparencia en la gestión contractual, así como prevenir la configuración de vínculos laborales no reconocidos formalmente, que pueden derivar en responsabilidades administrativas, disciplinarias y fiscales para las entidades contratantes.
A continuación, se desarrollan puntualmente:
RECOMENDACIONES PRÁCTICAS FRENTE A LA ENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES:
En concordancia con lo señalado en la Circular No. 3-2025-000134, emitida por esta Dirección, se recuerda a todas las dependencias, Direcciones Regionales y Centros de Formación Profesional del SENA que, conforme a lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 996 de 2005, la restricción a la contratación directa rige a partir del 31 de enero de 2026, fecha desde la cual no podrán celebrarse contratos de prestación de servicios profesionales ni de apoyo a la gestión. En tal sentido, resulta indispensable que todos los contratos requeridos para garantizar la continuidad operativa durante el primer semestre de la vigencia 2026 sean suscritos, a más tardar, el 31 de enero de 2026, de manera que se eviten afectaciones a la gestión misional y administrativa de la Entidad.
Por lo anterior, se reitera la importancia de adelantar con la debida anticipación todas las actividades previas necesarias para la suscripción de los contratos: i.) la estructuración de los estudios y documentos previos, ii.) la solicitud y validación de los documentos de los contratistas, así como su eventual corrección o actualización. Se recomienda igualmente dejar preparados, antes del cierre de la presente vigencia, todos los documentos que sea posible estructurar, de modo que durante el mes de enero de 2026 solo se requiera efectuar el cargue, revisión y firma de los contratos. Estas acciones permiten asegurar el cumplimiento de las restricciones electorales y garantizar la planeación oportuna de los servicios personales que respaldan la gestión institucional del SENA.
RECOMENDACIONES PARA LA PREVENCIÓN DE LA CONFIGURACIÓN DEL CONTRATO REALIDAD:
Debido a la creciente tasa de litigiosidad en contra del Estado, y atendiendo lo dispuesto en el artículo 120 de la Ley 2220 de 2022, todas las entidades públicas, a través de sus comités de conciliación, están obligadas a formular una política de prevención del daño antijurídico orientada a identificar y gestionar los riesgos específicos de litigiosidad que enfrentan, con el fin de evitar o prevenir la producción de daños y perjuicios. Estas políticas deben ser transversales y garantizar que todas las actuaciones institucionales se alineen con el marco normativo vigente, reduciendo así la ocurrencia de daños antijurídicos.
En cumplimiento de esta obligación, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE) ha emitido lineamientos a través de las Circulares Externas Número 5 de 2019, Numero 9 de 2023, a través de las cuales se establecen los criterios para la formulación, implementación y seguimiento de las políticas de prevención del daño antijurídico, aplicables a las entidades públicas del orden nacional.
En cumplimiento de dicha normativa, el SENA formuló su actual Política de Prevención del Daño Antijurídico 2024 y 2025 (PPDA 2024-2025), adoptada mediante la Resolución Núm. 1674 de 2024. Esta política, en línea con las dos anteriores, centra sus esfuerzos en prevenir la configuración de los elementos constitutivos de la relación laboral respecto de los contratos de prestación de servicios, evitando así la causa litigiosa conocida como "configuración del contrato realidad", teniendo en cuenta que se trata de la principal causa de demandas en contra de la Entidad.
De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo (CST), los elementos esenciales para que un contrato sea considerado de trabajo son: i) la prestación personal del servicio, ii) la subordinación continua del trabajador frente al empleador, y iii) el salario como retribución por el servicio prestado; mientras que el contrato de prestación de servicios, es un acuerdo en el que una parte (el contratista) se compromete a prestar un servicio a otra parte (el contratante) a cambio de una contraprestación económica.
Según el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, el contrato de prestación de servicios se celebra para actividades relacionadas con la administración y el funcionamiento de la entidad, y solo se puede hacer con personas naturales cuando no sea posible hacerlo con personal de planta o se requieran conocimientos especializados. Estos contratos NO generan relación laboral ni prestaciones sociales, y deben celebrarse por el término estrictamente indispensable.
El principal elemento diferenciador entre el contrato de trabajo y el contrato de prestación de servicios es la subordinación. En el contrato de prestación de servicios, la parte contratista cuenta con autonomía técnica y administrativa para realizar la actividad encomendada. Además, estos contratos deben tener una vigencia determinada, especialmente en el sector público, en virtud de los principios de planeación, anualidad presupuestal y autonomía de la voluntad de los contratos.
Como primera medida, es necesario tener en cuenta la normatividad en la que se fundamentan los contratos de prestación de servicios, como quiera que es bajo esos lineamientos que se rigen estos negocios jurídicos, aunado a los principios que deben caracterizar las actuaciones de los particulares, así como también las estipulaciones contractuales. En materia contractual, la Autonomía de la Voluntad presenta una serie de límites y/o cargas, que se deben predicar de los contratantes, a saber: i) Carga de Legalidad. Atiende al comportamiento positivo de los contratantes para adoptar los modelos legalmente establecidos., ii) Carga de Claridad. Atiende las expresiones que reconocen el valor del negocio, las cuales deben ser inequívocas, iii) Carga de Conocimiento. Atiende a las implicaciones y efectos que genere el negocio, iv) Carga de Sagacidad. Atiende la Astucia, confianza, buena fe, v) Carga de Publicidad.
Como se pude observar, el contrato de prestación de servicios es un acuerdo de voluntades cuyo clausulado es aceptado por los contratantes y desde el mismo momento de su perfeccionamiento se sabe y conoce, que el tiempo de ejecución es temporal.
Cabe resaltar, que nuestro ordenamiento jurídico, específicamente en materia de contratación estatal, no exige a los entes estatales en los contratos de prestación de servicios, sustentar por qué no se contrata a determinada persona, pues resulta ser una potestad y prerrogativa de los contratantes públicos sobre la contratación que se pretenda realizar. Precisamente cada contrato de prestación de servicios adelantado por la entidad pública determina el objeto y el plazo que se requiere para adelantar el fin propuesto; y una vez vencido el tiempo de ejecución libera a las partes contratantes de la obligación de celebrar un nuevo contrato. Una vez cumplido el plazo contractual consensuado el mismo finiquita; razón por la cual, este tipo de contratos no configuran ningún tipo de relación laboral, ni permanencia, ni obligación de continuar la actividad contratada.
A propósito del plazo en los contratos estatales el Consejo de estado en ha establecido[1]:, dijo:
"Modos de extinción de las obligaciones y terminación de los contratos. Las obligaciones no constituyen un fin en sí mismas, es decir, su propósito no es el de crear vínculos jurídicos con vocación de permanencia indefinida en el tiempo; por regla general tienen carácter temporal de acuerdo con el principio según el cual "no hay obligaciones irredimibles". La obligación, una vez constituida, tiene como única finalidad hacer posible la prestación de dar, hacer o no hacer, que llevó en un primer momento a su creación. Sin embargo, existen algunas hipótesis en las que a pesar de que la relación obligatoria no ha sido satisfecha a cabalidad, el ordenamiento jurídico impone su disolución, en aras de garantizar estabilidad y seguridad en el tráfico legal; en estos casos, la relación obligatoria surge a la vida jurídica pero expira sin poder haber atendido su fin (...) De otro lado, a propósito de la terminación del contrato, entendiendo que esa figura no es más que la finalización o extinción de la vigencia de un determinado vínculo obligacional, según los lineamientos que al respecto ha trazado la doctrina4, resulta perfectamente posible distinguir entre modos normales y modos anormales de terminación de los contratos. En la primera categoría, esto es entre los modos normales de terminación de los contratos de la Administración, suelen y pueden incluirse las siguientes causales: a).- cumplimiento del objeto; b).- vencimiento del plazo extintivo de duración del contrato; c).- terminación o vencimiento del plazo extintivo convenido para la ejecución del objeto del contrato y d).- acaecimiento de la condición resolutoria expresa pactada por las partes. (...) (negrillas y subrayas propias).
Así las cosas, debe tenerse en cuenta que según la jurisprudencia del Consejo de Estado[2], la figura del denominado "contrato realidad" aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados propios a la actividad misional de la entidad contratante para ejecutarlos en sus instalaciones o dependencias o instalaciones con sus equipos bajo sujeción órdenes condiciones propias empleados desdibujan necesidades coordinación respecto verdaderos contratistas independientes deban responder organización propia relaciones laborales.
Por lo tanto, es esencial que los contratos de prestación de servicios celebrados por el SENA en el marco de la Ley 80 de 1993[3], se ajusten a las disposiciones legales, particularmente en la justificación de la necesidad, la definición del objeto, descripción de las obligaciones el plazo. Lo anterior, sumado a una ejecución en donde la prevención de configuración de elementos del contrato laboral sea una constante.
En línea de lo anterior, con el fin de cumplir con los objetivos de la PPDA 2024-2025 y en atención a las competencias de emisión de lineamientos en materia contractual en titularidad de esta dependencia, la Dirección Jurídica formula las siguientes recomendaciones para estructurar los contratos estatales de prestación de servicios del personal de apoyo administrativo e instructores, y evitar la configuración de un contrato de trabajo.
RECOMENDACIONES PARA LA ELABORACIÓN DE LOS ESTUDIOS Y DEMÁS DOCUMENTOS PREVIOS CORRESPONDIENTES A LA PLANEACIÓN DEL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PARA EVITAR LA CONFIGURACIÓN DEL CONTRATO REALIDAD
En la etapa de estructuración de los contratos de prestación de servicios, es esencial que las áreas responsables acudan a los procedimientos aplicables para la etapa precontractual y formato de estudios previos de la entidad y este sea diligenciado de manera adecuada. Para ello, se deben tener en cuenta los siguientes aspectos:
- Justificación de la necesidad de la contratación: La contratación debe estar debidamente justificada, explicando claramente por qué es necesario contratar el servicio y en qué medida responde a una necesidad temporal o transitoria de la administración. Se debe identificar si la actividad a desarrollar es especializada y no puede ser cubierta por el personal interno, o si existe insuficiencia de personal para cubrir la necesidad del servicio. Esta necesidad debe ser puntual y específica, sin que se busque una permanencia en el servicio, en cumplimiento del principio de planeación y las normas de contratación estatal. Es esencial que los estudios previos aclaren que la contratación no debe suplir funciones permanentes a cargo de los servidores públicos.[4]
Asimismo, en la justificación de la necesidad contractual, se recomienda detallar la composición de la planta interna de la regional, dependencia o grupo de trabajo que será suplido por el contratista, con el fin de identificar específicamente la necesidad que se cubriría, ya sea por la especialidad requerida o por la insuficiencia o inexistencia de personal.
- Objeto contractual: El objeto del contrato debe ser claro y específico, respondiendo a la pregunta: "¿Qué servicio estoy contratando?" Debe describir con precisión las actividades que realizará el contratista, evitando incluir tareas asignadas al personal de planta, salvo que la justificación del contrato indique insuficiencia de personal, en cuyo caso se deben especificar claramente cuáles son las funciones del personal de planta que no se logran cubrir.
En el objeto contractual, también se debe evitar hacer referencia a funciones permanentes o misionales de la entidad. Además, el contratista debe tener autonomía en la ejecución del servicio, garantizando que las actividades contratadas se alineen exclusivamente con el objeto definido, sin extenderse a otras gestiones que no correspondan al servicio contratado.
- Temporalidad y continuidad de los contratos: La temporalidad es un aspecto clave para evitar que los contratos se prolonguen indebidamente. Se debe analizar el tiempo necesario para ejecutar el objeto contractual, asegurando que no se trate de tareas permanentes. En casos excepcionales, puede haber continuidad entre contratos, pero siempre manteniendo la naturaleza temporal de la relación, justificando la necesidad de la nueva contratación y su plazo y evitando que se desvirtúe la razón de ser del contrato.
https://normograma.sena.edu.co/compilacion/docs/ley_0080_1993.htm
- Obligaciones Específicas: Es fundamental redactar las obligaciones del contratista de manera precisa, especificando los productos, servicios o resultados a entregar de forma verificable; Es necesario tener claridad de que las funciones definidas en un manual de funciones no deben trasladarse a las obligaciones contractuales de un contratista. Además, las obligaciones deben limitarse exclusivamente a aquellas que están directamente relacionadas con el objeto del contrato.
Así las cosas, se recomienda estructurar las obligaciones específicas teniendo en cuenta los siguientes puntos:
- Estructurar las obligaciones específicas del contrato alrededor del cumplimiento de productos entregables o metas específicas.
- Puntualizar si el contratista deberá asistir a reuniones internas o externas de la Entidad.
- Con el propósito de fortalecer la coordinación en la ejecución contractual y, al mismo tiempo, prevenir la configuración de elementos de subordinación propios de una relación laboral, se recomienda incluir dentro de las obligaciones específicas la realización de reuniones periódicas, como mínimo mensualmente, entre el supervisor y los contratistas.
Estas reuniones deben tener como finalidad concertar las metas, actividades y resultados esperados para el correspondiente periodo, así como revisar los avances en la ejecución y las necesidades operativas que surjan, en un marco de coordinación y autonomía técnica del contratista, sin que ello implique dirección jerárquica, control disciplinario o dependencia funcional.
Este tipo de espacios contribuye a asegurar el cumplimiento del objeto contractual de manera planificada y coherente con los principios de la Política de Prevención del Daño Antijurídico 2024-2025.
- Sustentar y motivar, si, por la naturaleza de las obligaciones, se requiere que su cumplimiento se de en un horario específico y/o en las instalaciones de la entidad. En este evento, debe haber una correlación directa entre las actividades a desarrollar y el horario de prestación de servicios y/o atención al público de la entidad, y la permanencia del contratista en las instalaciones de la entidad.
Sobre este último punto, es preciso indicar que, de acuerdo con lo dispuesto por el Consejo de Estado, Sección Segunda, mediante la sentencia del 14 de mayo de 2025, Exp. 2752-2022, bajo la ponencia del consejero Luis Eduardo Mesa Nieves, el establecimiento de un horario de trabajo, como parte de las obligaciones contractuales no implica automáticamente que exista una relación de subordinación laboral o que la contratación sea simulada. En algunos casos, el horario puede ser un requisito necesario para la prestación de ciertos servicios. Por lo anterior, si se pretende incluir alguna exigencia horaria se debe evaluar su fijación según el objeto contractual acordado, cuando sea esencial para el cumplimiento de la actividad convenida, al respecto se ha establecido: "En todo caso, es de resaltar que para la Sala de Subsección el cumplimiento de un horario no debe entenderse como un aspecto que, en su análisis particular y aislado, configure el elemento de la subordinación en la relación laboral encubierta. Por el contrario, el cumplimiento del horario debe entenderse, en los contratos de prestación de servicios, como un parámetro lógico que guarda relación con la coordinación entre el contratista y el contratante a fin de lograr la correcta ejecución del objeto convenido"
Esto mismo, lo ha concluido la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado-ANDJE en sus lineamientos y recopilaciones jurisprudenciales sobre la materia:
- "Para responder esta cuestión es preciso señalar que la coordinación ha sido entendida por la jurisprudencia como la forma como el contratista se somete a algunas condiciones mínimas impuestas por el contratante, que son necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye, por ejemplo: (i) el cumplimiento de un horario cuando se pacte de forma previa y sea indispensable para el desarrollo de la labor, (ii) recibir instrucciones, o (iii) exigir la presentación de informes sobre los resultados obtenidos."[2]
- Sobre la no exclusividad del contratista: Es fundamental destacar que no existe exclusividad en la vinculación, lo que permite al contratista establecer otras relaciones contractuales o profesionales, siempre que no interfieran con el cumplimiento de las obligaciones acordadas en el presente contrato. Sin embargo, se enfatiza que el contratista deberá abstenerse de participar en actividades o relaciones que puedan generar un conflicto de interés, en particular aquellas que pudieran comprometer la imparcialidad, objetividad o desempeño de las actividades vinculadas al contrato.
En resumen, el análisis debe centrarse en justificar la contratación por una necesidad temporal, definir un objeto claramente delimitado, evitar transcribir funciones permanentes de los manuales de funciones aplicables a la planta de personal, redactar las obligaciones de manera adecuada y garantizar que la temporalidad se mantenga para evitar que se generen relaciones de servicio a largo plazo o con vocación de permanencia, que deriven en un contrato laboral.
Aunado a lo anterior, y en concordancia con lo dispuesto en la Circular Núm. 3-2025-000233 del 24 de octubre de 2025, es deber de los ordenadores del gasto y del pago cumplir a cabalidad las normas, políticas y lineamientos de austeridad, eficiencia, economía y efectividad. En este sentido, conforme al artículo 2.8.4.4.5 del Decreto 1068 de 2015 y al artículo 3 del Decreto 199 de 2024, cada Dirección de Área, Oficina, Regional o Centro de Formación debe realizar una revisión previa y rigurosa de las razones que justifiquen la contratación de servicios y apoyo a la gestión. El objetivo es suscribir únicamente aquellos contratos que sean estrictamente indispensables según sus necesidades, y por el tiempo necesario durante la vigencia 2026.
Adicionalmente, es imperativo que todos los elementos del proceso de contratación y del contrato mismo, reflejen que el contratista actúa de manera independiente y autónoma en cuanto a la forma de ejecutar el servicio a prestar, siempre que cumpla con los resultados acordados.
En este sentido, durante la ejecución del contrato los supervisores y ordenadores del gasto deben vigilar y garantizar la autonomía del contratista, evitando incurrir en conductas que puedan configurar subordinación. Esto es fundamental para evitar posibles daños antijurídicos al SENA.
Para cumplir con esta obligación, se debe aplicar lo señalado en el Manual de Supervisión e Interventoría de la Entidad y los lineamientos emitidos o socializados por la Dirección Jurídica sobre la materia, tales como la Circular Núm. 3-2023-000070 del 14 de abril de 2023, o la que haga sus veces, las transferencias de conocimiento y las demás publicaciones con recomendaciones para la adecuada supervisión de los contratos de prestación de servicios que lleve a cabo la Dirección Jurídica y/o la Secretaría General de la entidad.
Lo anterior, con el fin de asegurar que el contratista mantenga su independencia y no se establezca una relación de subordinación que afecte la naturaleza del contrato, recordando siempre que:
- Los contratistas estatales son colaboradores ocasionales de la administración, que prestan apoyo o acompañamiento transitorio a la entidad contratante. En consecuencia, no se encuentran sometidos a los protocolos de la entidad, ni a su poder disciplinario.
- La relación entre las partes es una relación de coordinación de actividades, lo cual implica que el contratista debe atender a las indicaciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual.
- La supervisión contractual se ejerce solo respecto de las condiciones pactadas en el contrato, como el seguimiento y vigilancia del cumplimiento de las obligaciones contractuales o la revisión de reportes e informes de ejecución.
La entidad no está obligada a proveer los equipos y recursos para que el contratista preste el servicio, lo que de manera correspondiente implica que, el contratista es responsable de sus propias herramientas para cumplir con el objeto contractual y no debe ser obligado a utilizar los recursos o infraestructura de la entidad, salvo en casos excepcionales que se especifiquen claramente y sin perjuicio de la responsabilidad que tiene la Entidad de proveer los elementos de protección que sean necesarios.
Por otra parte, es importante poner en conocimiento la falta disciplinaria gravísima contemplada en el numeral 1 del artículo 54 de la Ley 1952 de 2019, que prescribe:
"ARTÍCULO 54. Faltas relacionadas con la Contratación Pública. 1. Celebrar contrato de prestación de servicios cuyo objeto sea el cumplimiento de funciones públicas o administrativas que requieran dedicación de tiempo completo e impliquen subordinación y ausencia de autonomía respecto del contratista, salvo las excepciones legales. (...)"
Finalmente es preciso indicar que los lineamientos de esta circular son de carácter orientador y preventivo, con el objetivo de acompañar a las áreas responsables de la contratación en su estructuración, celebración y seguimiento de contratos de prestación de servicios minimizando y evitando riesgo de daño antijurídico.
DIRECTRICES Y LINEAMIENTOS GENERALES PARA EL PROCESO DE CONTRATACIÓN DE BIENES Y SERVICIOS EN EL SENA PARA LA VIGENCIA 2026.
A continuación, se presentan las generalidades y orientaciones sobre diversas temáticas relacionadas con las actividades y procedimientos contractuales para la adquisición de bienes y servicios, resaltando la importancia de su correcta aplicación y uso en el marco de la gestión contractual del SENA.
INSTRUMENTOS DE APOYO, CONTROL Y ESTANDARIZACIÓN EN LA GESTIÓN CONTRACTUAL
Desde la Dirección Jurídica se han adelantado esfuerzos orientados a la actualización de los manuales, procedimientos y formatos relacionados con la gestión contractual de la Entidad. Lo anterior, teniendo en cuenta los cambios normativos y las disposiciones no regladas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (EGAP), así como las dinámicas internas en torno a las actividades y responsabilidades asociadas a dicha gestión. En este contexto, y con el propósito de adoptar buenas prácticas en los procesos contractuales del SENA, se han actualizado y adoptado nuevas versiones del Manual de Contratación y del Manual de Supervisión e Interventoría del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, junto con diversos formatos y procedimientos complementarios. Estas acciones buscan fortalecer el mejoramiento continuo de la gestión contractual, en concordancia con los lineamientos del Modelo Integrado de Planeación y Gestión - MIPG.
En este sentido, se insta a la comunidad institucional a dar lectura y aplicación a los contenidos de los manuales, procedimientos y formatos relacionados con la gestión contractual. La versión No. 7 del Manual de Contratación y del Manual de Supervisión e Interventoría fueron adoptadas mediante las Resoluciones No. 2811 del 12 de septiembre de 2025 y No. 3030 del 1 de octubre de 2025, respectivamente. Por lo tanto, se exhorta a los equipos y dependencias a consultar estos documentos en los canales oficiales, verificar los procedimientos y formatos que de ellos se derivan, y tramitar las actuaciones contractuales utilizando exclusivamente los formatos vigentes y actualizados.
PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES:
El Plan Anual de Adquisiciones debe entenderse como una herramienta esencial de planeación, seguimiento y control del proceso contractual. Su correcta elaboración y actualización permite anticipar las necesidades institucionales y garantizar que los bienes, obras y servicios requeridos se adquieran de manera oportuna.
De acuerdo con el artículo 2.2.1.1.1.4.1 del Decreto 1082 de 2015, las entidades públicas deben publicar, a más tardar el 31 de enero de cada año, a su vez, el Decreto 1510 de 2013 define el Plan Anual de Adquisiciones como el instrumento de planeación contractual que consolida la información de los bienes, obras y servicios que la entidad proyecta contratar durante la vigencia, indicando la necesidad, el objeto, el valor estimado, la fuente de recursos, la modalidad de selección y la fecha estimada de inicio del proceso.
En este sentido, se sugiere que para la vigencia 2026, desde la etapa inicial del diligenciamiento del Plan Anual de Adquisiciones, se registre la información más precisa posible, basada en un análisis de las necesidades institucionales, los tiempos reales de ejecución y la priorización de los requerimientos conforme a la necesidad del servicio. Las fechas que se establezcan deben responder a un ejercicio técnico de planeación que permita adelantar oportunamente todas las actividades previas al proceso de contratación
El PAA debe ser publicado y actualizado conforme a lo dispuesto en la Resolución No. 2407 del 24 de noviembre de 2023. En todo caso, esta Dirección oportunamente expedirá la circular que desarrolle de manera detallada los aspectos específicos del procedimiento, mediante la cual se impartirán las directrices y lineamientos aplicables al Plan Anual de Adquisiciones en el SENA.
TIPOLOGÍA CONTRACTUAL:
La tipología contractual debe determinarse a partir del análisis integral de los elementos técnicos, financieros y jurídicos necesarios para alcanzar los objetivos previstos en cada proceso de contratación. Ese ejercicio permite identificar la naturaleza jurídica del negocio que surgirá del proceso de selección y, en función del contenido del contrato, clasificarlo como típico (regulado por la normativa civil, comercial o por disposiciones específicas de contratación pública) o atípico (cuando su configuración no encaja en las descripciones regladas).
Esta selección tiene implicaciones decisivas en etapas tanto precontractuales como contractuales: afecta la modalidad de selección, la estructuración de los riesgos, la forma de adjudicación, las condiciones de pago y la definición de las obligaciones específicas. Por ello, la valoración de la tipología contractual deberá realizarse de manera rigurosa, documentada y motivada, con el fin de garantizar coherencia entre la necesidad institucional, el diseño del proceso y la seguridad jurídica del contrato.
Por otro lado, debe tenerse en cuenta lo señalado de manera reiterada por la jurisprudencia, en el sentido de que la denominación que se asigne a un contrato no determina su verdadera naturaleza jurídica, pues para establecer su tipología es indispensable analizar los elementos esenciales que configuran su objeto y su causa. Así lo ha sostenido de forma uniforme la Sección Tercera del Consejo de Estado[5], al precisar que solo a partir de dichos elementos puede definirse si un negocio jurídico corresponde a un tipo contractual específico. En consecuencia, se exhorta a que la tipología contractual definida en cada proceso sea plenamente coherente con las condiciones, finalidades y elementos esenciales del negocio jurídico, garantizando así la adecuada aplicación de las normas que le resulten pertinentes.
MODALIDADES DE SELECCIÓN:
Debe tenerse en cuenta que, conforme a lo establecido en el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, la escogencia del contratista se efectuará, por regla general, bajo la modalidad de licitación pública, salvo las excepciones previstas en los numerales 2, 3,4 y 5 del mismo artículo. A esta disposición deben sumarse las normas vigentes que regulan las modalidades de selección aplicables a las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública - EGCAP, así como las directrices contenidas en la circular de cuantías que oportunamente expedirá esta Dirección.
En todo caso, la determinación de la modalidad de selección deberá sustentarse en un análisis que considere el objeto contractual, la cuantía, el sector, la tipología del contrato y la naturaleza de las partes intervinientes, justificando de manera expresa las razones que sustentan dicha elección. Por lo anterior, se recomienda enfáticamente que estas condiciones sean evaluadas oportunamente dentro del análisis jurídico, técnico y financiero que se elabore en la etapa de planeación del proceso de contratación.
En relación con la concurrencia de modalidades de selección, pese a que la tipología contractual corresponda a una consultoría, pero la cuantía se enmarque en los límites de mínima cuantía, la normativa vigente indica que la modalidad de mínima cuantía aplica con independencia del objeto a contratar, tal como lo dispone de manera expresa el numeral 5 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 30 de la Ley 2069 de 2020.
De igual manera, en los casos en que el presupuesto del proceso contractual se encuentre en el límite de la mínima cuantía, pero los bienes o servicios a adquirir estén incluidos dentro de un instrumento de agregación de demanda, debe tenerse en cuenta la posición reiterada del Consejo de Estado[6], según la cual no existe concurrencia entre la modalidad de selección abreviada y la de mínima cuantía. En efecto, esta Corporación ha precisado que siempre que i) exista un Acuerdo Marco de Precios para la adquisición de bienes o servicios de características técnicas uniformes, y ii) el presupuesto del proceso sea equivalente a la mínima cuantía de la entidad, debe aplicarse el procedimiento de mínima cuantía, con independencia del objeto a contratar.
En cumplimiento de dicha interpretación jurisprudencial, se ha entendido que cuando el presupuesto no supera la mínima cuantía, corresponde acudir al procedimiento de selección de mínima cuantía, aun cuando el bien o servicio esté comprendido dentro de un instrumento de agregación de demanda. Por tanto, esta disposición debe observarse de forma estricta, reiterando la obligatoriedad de aplicación del articulado recién citado de la Ley 2069 de 2020.
En todo caso, se reitera que independientemente de la modalidad de selección a aplicar, la selección objetiva debe salvaguardarse; debe garantizar que la decisión de adjudicar repose exclusivamente en la valoración objetiva de las ofertas, asegurando que el proponente escogido sea aquel que, tras el análisis técnico, jurídico y económico correspondiente, demuestre satisfacer de mejor manera la necesidad planteada. Este deber encuentra sustento en el principio de economía, por lo que los pliegos de condiciones deben prever únicamente las etapas y requisitos estrictamente necesarios para asegurar la selección de la propuesta más favorable. En consecuencia, la verificación rigurosa de los requisitos habilitantes, el debido agotamiento de las etapas y el respeto por la posibilidad de subsanar documentos cuando proceda7, se resaltan como los principales mecanismos que permiten preservar la transparencia, la igualdad y la eficacia del proceso contractual, garantizando así la escogencia del contratista con plena observancia del principio de selección objetiva.
Por último, se recomienda que en la redacción y estructuración de los estudios previos de cada contrato se validen de manera integral la justificación, la conveniencia y las obligaciones específicas requeridas, procurando que estos elementos guarden coherencia con las necesidades institucionales. Esta práctica materializa el deber de planeación, como desarrollo del principio de economía consagrado en el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, que orienta a las entidades estatales a realizar una gestión contractual eficiente, evitando trámites, costos o decisiones innecesarias. En concordancia, el Consejo de Estado8, ha precisado que el deber de planeación implica que todo contrato debe estar precedido de análisis técnicos, financieros y jurídicos suficientes que permitan determinar su viabilidad y asegurar el cumplimiento adecuado de su objeto.
Cordialmente,
MÓNICA ANDREA AVELLA HERRERA
Directora Jurídica
1. Consejo De Estado-Sección Tercera -Subsección A, del Honorable Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GÓMEZ, en Sentencia del nueve (09) de mayo de dos mil doce (2012) Exp. 20968),
2. Consejo de Estado - Sección Segunda- Sentencia de unificación del 09 de septiembre de 2021 - SUJ-025-CE-S2-2021.
3. Consulta en el normograma:
https://normograma.sena.edu.co/compilacion/docs/codigo_sustantivo_trabajo.htmhttps://normograma.sena.edu.co/compilacion/docs/ley_0080_1993.htmhttps://normograma.sena.edu.co/compilacion/docs/circular_sena_0 302_2024.htm
4. https://normograma.sena.edu.co/compilacion/docs/ley_0080_1993.htm
5. Consejo de Estado. Sección Tercera, Sentencia del 18 de marzo de 2010,C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Exp. 14390
6. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Auto del 29 de marzo de 2017. Consejero: Carlos Alberto Zambrano Barrera. Exp. 56307.
