CONCEPTO 8494 DE 2026
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
1-0020
Bogotá, D. C.
| Para: | XXXXX |
| De: | Coordinadora Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos |
| Asunto: | Respuesta a 01-9-2026-000559 - Consulta sobre modalidad de contratación de conductores y honorarios. |
Mediante comunicación electrónica del 6 de enero de 2026, radicada con el número 01-9-2026000559, solicita que, en el marco de los procesos contractuales relacionados con los apoyos a la gestión de conductores de vehículos asignados a la Dirección General del SENA, se emita concepto jurídico que precise las directrices aplicables a la contratación de dicho personal para la vigencia 2026.
Plantea en su comunicación que la Ley 2466 de 2025, "por medio de la cual se modifica parcialmente normas laborales y se adopta una Reforma Laboral para el trabajo decente y digno en Colombia", estableció que algunas actividades que tradicionalmente se venían desarrollando mediante contratos de prestación de servicios no pueden continuar bajo dicha modalidad, en la medida en que presentan elementos propios de una relación laboral, tales como cumplimiento de horarios, subordinación y continuidad en la prestación del servicio, dentro de las cuales se destacan, entre otras, las actividades de conductores.
En dicho contexto, pregunta:
1. "(...) atendiendo la insuficiencia de personal de planta y existiendo la necesidad institucional de contar con dicho personal para el desarrollo de actividades de desplazamientos propios de la Dirección General, ¿cuál es la modalidad de vinculación que resulta jurídicamente procedente para atender esta necesidad para la vigencia 2026?"
2. "En concordancia con lo anterior, en la Circular 3-2025-000251 de 2025, "Tabla de Honorarios 2026 para los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión del SENA"
En este entendido, ¿resulta aplicable la referida circular para la contratación de conductores en caso de que se avale o emita un concepto favorable respecto de la consulta del punto No. 1?"
ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.
ANÁLISIS
En relación con su consulta, específicamente frente a la mención de que la Ley 2466 de 2025 "estableció que algunas actividades que tradicionalmente se venían desarrollando mediante contratos de prestación de servicios no pueden continuar bajo dicha modalidad (...) dentro de las cuales se destacan, entre otras, las actividades de conductores", debemos expresar que dicha Ley no contiene una disposición que expresamente establezca lo mencionado, y que tampoco identificamos alguna que, en su interpretación o aplicación, pueda dársele un alcance así de preciso. En este caso, sería recomendable que el área identifique la disposición que lo establece, o exponga su interpretación en relación con alguna norma concreta, para realizar un análisis puntual al respecto.
Dicho esto, se identifica que lo que menciona, en términos generales, se relaciona con un fenómeno ampliamente conocido y debatido no solo en la práctica administrativa sino en la doctrina y la jurisprudencia, y que ha requerido un tratamiento jurídico especial, como es la relación diferencial entre el contrato de prestación de servicios y el contrato de trabajo y la configuración del contrato realidad, a partir de lo cual abordaremos el análisis para dar respuesta a sus inquietudes.
1°. El artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 16 de la Ley 2466 de 2025, "por medio de la cual se modifica parcialmente las normas laborales y se adopta una reforma laboral para el trabajo decente y digno en Colombia", establece respecto a los elementos esenciales del contrato de trabajo, lo siguiente:
"Artículo 23. Elementos esenciales.
1. Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales:
a. La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo;
b) La continuada subordinación o dependencia del trabajador o trabajadora respecto del empleador, que faculta a este para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponer reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato. Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador o trabajadora, en concordancia con los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos relativos a la materia ratificados por Colombia que sean de carácter vinculante.
Aquellas facultades no pueden constituirse en un factor de discriminación basado en el sexo, la identidad de género, la orientación sexual, la raza, el color, etnia, el origen nacional, la discapacidad, la condición familiar, edad, condiciones económicas, condiciones sobrevinientes de salud, preferencias políticas o religiosas, como tampoco por el ejercicio de la sindicalización.
El Ministerio del Trabajo adelantará las actuaciones administrativas correspondientes y sancionará de acuerdo con las normas vigentes;
c. Un salario como retribución del servicio.
2. Una vez reunidos los tres elementos de que trata este artículo, se entiende que existe contrato de trabajo y no deja de serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o modalidades que se le agreguen."
De otro lado, el artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 44 de la Ley 2466 de 2025 prevé:
"Artículo 34. Contratistas y subcontratistas. // 1. Son contratistas y subcontratistas, personas naturales o jurídicas quienes contraten en beneficio de terceros, cualquiera que sea el acto que le dé origen, la ejecución de obras, trabajos o la prestación de servicios, por un precio determinado, asumiendo todos los riesgos, para realizarlos con sus propios medios y con libertad y autonomía técnica y directiva. // 2. Las personas naturales o jurídicas que contraten o subcontraten la realización de obras o servicios, serán solidariamente responsables con el contratista por el valor de los salarios y de las prestaciones e indemnizaciones a que tengan derecho los trabajadores, a menos que se trate de labores extrañas a las actividades normales de su empresa o negocio. Solidaridad que no obsta para que el beneficiario estipule con el contratista las garantías del caso o para que repita contra él lo pagado a esos trabajadores".
2°. La Ley 80 de 1993, "por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública", establece en su artículo 32 que "son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (...)
3. Contrato de prestación de servicios: Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimiento especializado.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable". (Negrillas y subrayado fuera del texto).
En relación con la prohibición de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente y encubrir verdaderas relaciones de trabajo con la celebración de esta modalidad de contratos, debemos destacar el siguiente antecedente jurisprudencial.
La Corte Constitucional en la Sentencia C-614 de 2009 expresó: esa prohibición legal constituye una medida de protección a la relación laboral, pues no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal. En efecto, la norma impugnada conserva como regla general de acceso a la función pública el empleo, pues simplemente reitera que el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional y se justifica constitucionalmente si es concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del "giro ordinario" de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o requieran conocimientos especializados". (Negrillas y subrayado fuera de texto)
Por su parte, la Corte Suprema de Justicia en Sentencia SL 4127 de 2021 señaló:
"(...) Resulta oportuno recordar, que la simple existencia de una serie de contratos de prestación de servicios celebrados entre las partes, no involucra per se, una conducta de buena fe de la convocada a juicio, y menos aún, cuando en el plano fáctico, como lo anotó el sentenciador plural, era evidente la subordinación, durante un periodo continuo de más de 7 años.
En sentencia CSJ SL15498-2017, se dijo: La sola presencia de los mencionados contratos de prestación de servicios, que al decir del recurrente, le impedía jurídicamente al ISS reconocer las acreencias deprecadas en virtud de la Ley 80 de 1980, no constituye razón alguna para eximirlo de la sanción moratoria, porque precisamente esa irregular contratación, se utilizó con la finalidad de encubrir la verdadera relación de trabajo subordinada que lo ligó con la demandante. Dicho de otra forma: la utilización consciente de los supuestos e irregulares contratos de prestación de servicios, no pueden tener a su vez connotación legal de eximente de responsabilidad..."(Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Sentencia cit. de 15 de septiembre de 2021 Radicación 82174, magistrada ponente Jimena Isabel Godoy Fajardo)
Sobre el elemento subordinación, mencionaremos algunas providencias de las altas cortes de justicia de nuestro país:
La Corte Constitucional, en Sentencia C - 614 de 2009, expresó: "La relación contractual está regida por la Ley 80 de 1993 y se configura cuando: i) se acuerde la prestación de servicios relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad pública, ii) no se pacte subordinación porque el contratista es autónomo en el cumplimiento de la labor contratada, iii) se acuerde un valor por honorarios prestados y, iv) la labor contratada no pueda realizarse con personal de planta o se requieran conocimientos especializado". (Negrillas y subrayado fuera de texto original)
La Corte Suprema de Justicia en sentencia SL1142-2021 de 24 de febrero de 2021, sostuvo:
"(...) La subordinación es la causa del contrato, pues el empleador busca a través de este reservarse la facultad de dirigir y controlar la fuerza laboral conforme sea necesario para el logro de sus objetivos empresariales, así como disponer de la capacidad de trabajo según las necesidades organizativas -la subordinación recae sobre la actividad como tal del trabajador-. El poder de dirección y control del empleador sobre la actividad del trabajador puede manifestarse de diversas formas, según los usos, técnicas o tecnologías que éste utilice para alcanzar sus fines lucrativos e, incluso, según las épocas en que se ejerza esta facultad."( Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia citada, radicación 66126, magistrado ponente Iván Mauricio Lenis Gómez)
La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 19 de febrero de 2004, señaló: "Aunque a primera vista se puede pensar que el cumplimiento de un horario es de suyo elemento configurativo de la subordinación transformando una relación que ab initio se consideró como contractual en laboral, lo cierto es que en determinados casos el cumplimiento de un horario es sencillamente la manifestación de una concertación contractual entre las partes, administración y particular, para desarrollar el objeto del contrato en forma coordinada con los usos y condiciones generalmente aceptadas y necesarias para llevar a cabo el cumplimiento de la labor.
El sub lite se encuadra dentro de tal circunstancia, pues entre el libelista y la entidad accionada hubo una relación de coordinación, que no permite configurar la existencia de una subordinación, y por tanto, no hay lugar a deducir que en realidad se hubiera encubierto una relación laboral, aun cuando los otros dos (2) elementos, prestación personal del servicio y remuneración si se hallan suficientemente probados en el expediente..." (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B", magistrado ponente Alejandro Ordóñez Maldonado, expediente No. 0099-03)
En este punto cabe mencionar también lo expuesto por la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente en Concepto de 5 de abril de 2018, en respuesta a la consulta radicada con el número 4201912000001236: "(...) de manera general le informamos que, los contratistas de prestación de servicios deben someterse en el ejercicio de sus obligaciones contractuales a las pautas que tenga la Entidad Estatal para el desarrollo del servicio para el cual fueron contratados, y a la forma en la que se encuentran coordinadas las distintas actividades, por lo que en caso de que se requiera la presencia del contratista en la Entidad Estatal en determinada jornada, esa exigencia debe quedar contemplada en el contrato. En todo caso, más allá de exigir el cumplimiento de horario, se trata de dar cumplimiento a las tareas propias del objeto del contrato, de acuerdo con las necesidades y funciones de la entidad."
La respuesta de Colombia Compra Eficiente se sustentó entre otros en los siguientes argumentos:
"1. La Ley 80 de 1993, en el artículo 32, numeral 3, señala que las Entidades Estatales pueden celebrar contratos de prestación de servicios para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la Entidad cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimiento especializados.
2. En ese orden de ideas y teniendo en cuenta que a través de estos contratos se desarrollan funciones que son propias de la Entidad, los contratistas deben cumplir con sus obligaciones en las condiciones que establezca la Entidad Estatal y someterse a la forma en la que dichas actividades se realizan y coordinan habitualmente, con el fin de que ésta pueda cumplir adecuadamente sus funciones.
3. De acuerdo con lo anterior, si la Entidad Estatal requiere que el contratista esté presente en la Entidad Estatal debido a la forma en la que están coordinadas las actividades que él va a desarrollar al interior de la misma, esta exigencia debe quedar como una estipulación contractual que explica la forma en la que el contratista va a cumplir con sus obligaciones de acuerdo con las necesidades de la Entidad Estatal..."(Negrillas y subrayado fuera de texto)
De otra parte, el literal h) del numeral 4 del artículo 2o de la Ley 1150 de 2007 "Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos" dispone:
"Artículo 2o. De las modalidades de selección. La escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa, con base en las siguientes reglas: (...) 4. Contratación directa. La modalidad de selección de contratación directa solamente procederá en los siguientes casos: (...) h) Para la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que sólo puedan encomendarse a determinadas personas naturales; (...)." (Subrayado fuera de texto)
En desarrollo de estas disposiciones, el artículo 2.2.1.2.1.4.9. del Decreto 1082 de 2015 "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector Administrativo de Planeación Nacional" prevé:
"Artículo 2.2.1.2.1.4.9. Contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que solo pueden encomendarse a determinadas personas naturales. Las Entidades Estatales pueden contratar bajo la modalidad de contratación directa la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión con la persona natural o jurídica que esté en capacidad de ejecutar el objeto del contrato, siempre y cuando la Entidad Estatal verifique la idoneidad o experiencia requerida y relacionada con el área de que se trate. En este caso, no es necesario que la Entidad Estatal haya obtenido previamente varias ofertas, de lo cual el ordenador del gasto debe dejar constancia escrita.
Los servicios profesionales y de apoyo a la gestión corresponden a aquellos de naturaleza intelectual diferentes a los de consultoría que se derivan del cumplimiento de las funciones de la Entidad Estatal, así como los relacionados con actividades operativas, logísticas, o asistenciales.
La Entidad Estatal, para la contratación de trabajos artísticos que solamente puedan encomendarse a determinadas personas naturales, debe justificar esta situación en los estudios y documentos previos".
3°. La actividad contractual del Estado se desarrolla en virtud de los principios consagrados en la Ley 80 de 1993 y en la Ley 1150 de 2007, así como en los postulados que rigen la función administrativa (artículo 209 Constitución Política)[1], y en especial en el principio de Planeación[2], lo cual se ve reflejado en los estudios previos que corresponden al análisis que el área interesada debe realizar sobre la necesidad del bien, obra o servicio requeridos, la necesidad técnica, los soportes y condiciones del contrato a celebrarse con el fin de garantizar el cumplimiento de los fines del Estado. (Ver Manual de Contratación Administrativa del SENA)
Así, los estudios previos que elabore el área que requiera la contratación para la satisfacción de una necesidad concreta que se identifica en ellos mismos, son la base para determinar elementos como el objeto, las obligaciones generales y específicas, el plazo, el valor y forma de pago (honorarios), las garantías y demás estipulaciones necesarias para la ejecución del contrato y la satisfacción de la necesidad justifica su objeto.
El Decreto 1082 de 2015 en relación los estudios previos, contempla:
"Artículo 2.2.1.1.2.1.1. Estudios y documentos previos. Los estudios y documentos previos son el soporte para elaborar el proyecto de pliegos, los pliegos de condiciones, y el contrato. Deben permanecer a disposición del público durante el desarrollo del Proceso de Contratación y contener los siguientes elementos, además de los indicados para cada modalidad de selección:
1. La descripción de la necesidad que la Entidad Estatal pretende satisfacer con el Proceso de Contratación.
2. El objeto a contratar, con sus especificaciones, las autorizaciones, permisos y licencias requeridos para su ejecución, y cuando el contrato incluye diseño y construcción, los documentos técnicos para el desarrollo del proyecto. (...)" [ Ver Manual de Contratación Administrativa del SENA, adoptado mediante Resolución 2811 de 2025 ]
En este punto cabe señalar que la Dirección Jurídica del SENA, mediante Circular 3-2025-000241 del 31 de octubre de 2025, impartió lineamientos jurídicos para la gestión contractual relacionados con: servicios personales, bienes y servicios, y prevención de la configuración de contrato realidad:
"(...) De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo (CST), los elementos esenciales para que un contrato sea considerado de trabajo son: i) la prestación personal del servicio, ii) la subordinación continua del trabajador frente al empleador, y iii) el salario como retribución por el servicio prestado; mientras que el contrato de prestación de servicios, es un acuerdo en el que una parte (el contratista) se compromete a prestar un servicio a otra parte (el contratante) a cambio de una contraprestación económica.
Según el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, el contrato de prestación de servicios se celebra para actividades relacionadas con la administración y el funcionamiento de la entidad, y solo se puede hacer con personas naturales cuando no sea posible hacerlo con personal de planta o se requieran conocimientos especializados. Estos contratos NO generan relación laboral ni prestaciones sociales, y deben celebrarse por el término estrictamente indispensable.
El principal elemento diferenciador entre el contrato de trabajo y el contrato de prestación de servicios es la subordinación. En el contrato de prestación de servicios, la parte contratista cuenta con autonomía técnica y administrativa para realizar la actividad encomendada. Además, estos contratos deben tener una vigencia determinada, especialmente en el sector público, en virtud de los principios de planeación, anualidad presupuestal y autonomía de la voluntad de los contratos.
Como primera medida, es necesario tener en cuenta la normatividad en la que se fundamentan los contratos de prestación de servicios, como quiera que es bajo esos lineamientos que se rigen estos negocios jurídicos, aunado a los principios que deben caracterizar las actuaciones de los particulares, así como también las estipulaciones contractuales. En materia contractual, la autonomía de la voluntad presenta una serie de límites y/o cargas, que se deben predicar de los contratantes, a saber: i) Carga de legalidad. Atiende al comportamiento positivo de los contratantes para adoptar los modelos legalmente establecidos., ii) Carga de claridad. Atiende las expresiones que reconocen el valor del negocio, las cuales deben ser inequívocas, iii) Carga de conocimiento. Atiende a las implicaciones y efectos que genere el negocio, iv) Carga de sagacidad. Atiende la astucia, confianza, buena fe, v) Carga de publicidad.
Como se pude observar, el contrato de prestación de servicios es un acuerdo de voluntades cuyo clausulado es aceptado por los contratantes y desde el mismo momento de su perfeccionamiento se sabe y conoce, que el tiempo de ejecución es temporal.
Cabe resaltar, que nuestro ordenamiento jurídico, específicamente en materia de contratación estatal, no exige a los entes estatales en los contratos de prestación de servicios, sustentar por qué no se contrata a determinada persona, pues resulta ser una potestad y prerrogativa de los contratantes públicos sobre la contratación que se pretenda realizar. Precisamente cada contrato de prestación de servicios adelantado por la entidad pública determina el objeto y el plazo que se requiere para adelantar el fin propuesto; y una vez vencido el tiempo de ejecución libera a las partes contratantes de la obligación de celebrar un nuevo contrato. Una vez cumplido el plazo contractual consensuado el mismo finiquita; razón por la cual, este tipo de contratos no configuran ningún tipo de relación laboral, ni permanencia, ni obligación de continuar la actividad contratada. (...)
Así las cosas, debe tenerse en cuenta que según la jurisprudencia del Consejo de Estado, la figura del denominado "contrato realidad" aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados propios a la actividad misional de la entidad contratante para ejecutarlos en sus instalaciones o dependencias o instalaciones con sus equipos bajo sujeción órdenes condiciones propias empleados desdibujan necesidades coordinación respecto verdaderos contratistas independientes deban responder organización propia relaciones laborales.
Por lo tanto, es esencial que los contratos de prestación de servicios celebrados por el SENA en el marco de la Ley 80 de 1993, se ajusten a las disposiciones legales, particularmente en la justificación de la necesidad, la definición del objeto, descripción de las obligaciones el plazo. Lo anterior, sumado a una ejecución en donde la prevención de configuración de elementos del contrato laboral sea una constante (...)"
CONCLUSIÓN
De acuerdo con lo anterior, encontramos que la reforma laboral introducida de manera parcial por la Ley 2466 de 2025 no modificó esencialmente la regulación que el Código Sustantivo de Trabajo consagraba en relación con los elementos del contrato de trabajo prevista en el artículos 23, pues conservó sus tres elementos: a. La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; b. La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador; c. Un salario como retribución del servicio.
La mencionada reforma tampoco modificó de manera especial el artículo 34 ibidem que trata de "contratistas y subcontratistas". El artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo hablaba de 'contratistas independientes' como verdaderos empleadores. Con la modificación que hizo el artículo 44 de la Ley 2466 de 2025, se eliminó la frase 'verdaderos empleadores'.
El artículo 44 modificatorio del artículo 34 señala que son contratistas y subcontratistas quienes contraten en beneficio de terceros, cualquiera que sea el acto que le dé origen, la ejecución de obras, trabajos o prestación de servicios, por un precio determinado, asumiendo todos los riesgos, para realizarlos con sus propios medios y con libertad y autonomía técnica y directiva.
Se destaca que las reglas sobre responsabilidad solidaria se mantienen sin modificación. El beneficiario de las obras, trabajos o servicios, a menos que se trate de labores extrañas a las actividades normales de la empresa, será solidariamente responsable con el contratista, en caso de que, por ejemplo, el SENA contrate una persona jurídica para que realice tales actividades y este contratista contrate a su vez trabajadores para el cumplimiento del contrato.
Así mismo, se reitera lo mencionado antes, en el sentido de indicar que la Ley 2466 de 2025, según nuestra lectura, no contiene una disposición que expresamente establezca, como lo dice la consulta, "que algunas actividades que tradicionalmente se venían desarrollando mediante contratos de prestación de servicios no pueden continuar bajo dicha modalidad (...) dentro de las cuales se destacan, entre otras, las actividades de conductores", que tampoco identificamos alguna que pueda dársele un alcance así de preciso en su interpretación o aplicación, por lo que el asunto debe abordarse desde la generalidad en torno a los límites entre la contratación de prestación de servicios, la contratación laboral y la prevención del daño antijurídico respecto del fenómeno del contrato realidad.
Como puede apreciarse, las normas laborales a que nos hemos referido no incorporaron un texto literal que establezca que es ilegal contratar con personas naturales para prestar servicios, como ocurriría, por ejemplo, en el caso de la contratación de conductores. Sin embargo, si el área consultante lo considera, puede hacer mención de la norma que lo señala o aquella que interpreta con ese alcance, para realizar un análisis puntual.
Sin embargo, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en la mencionada Sentencia SL 4127 de 2021 señaló que la simple existencia de una serie de contratos de prestación de servicios celebrados entre las partes no corresponde a una conducta de buena fe del empleador, máxime cuando se demostró dentro del proceso el elemento de la subordinación durante un periodo continuo de varios años.
En dicho fallo, la Corte Suprema hizo mención a la sentencia SL 15498 de 2017 proferida por la misma corporación en la cual manifestó que la sola presencia de contratos de prestación de servicios se utilizó con la finalidad de encubrir la verdadera relación sucesiva de trabajo subordinado, pues "la utilización consciente de los supuestos e irregulares contratos de prestación de servicios, no pueden tener a su vez connotación legal de eximente de responsabilidad", configurándose una actuación de mala fe por parte del contratante.
Ahora bien, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública autoriza a las entidades estatales la celebración de contratos de prestación de servicios para (i) desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, (ii) los cuales en ningún caso generan relación laboral ni prestaciones sociales, (iii) se celebrarán por el término estrictamente indispensable y (iv) sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimiento especializado, tal como se desprende del contenido del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. (Ver Corte Constitucional Sentencia C - 614 de 2009)
Encontramos, pues, que si bien el contrato de prestación de servicios tiene sus propias características acorde con su naturaleza civil y comercial, y no está prohibido por la ley, consideramos que el uso indebido del mismo para encubrir relaciones laborales puede llevar a la imposición de sanciones por parte del Ministerio de Trabajo y a demandas judiciales que deriven en el reconocimiento de salarios y prestaciones sociales bajo la figura del contrato realidad, ocasionándose un daño antijurídico a la entidad estatal contratante.
Cabe recordar que en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado se ha reiterado que, cuando concurren los tres elementos esenciales de la relación laboral: prestación personal del servicio, remuneración y en especial el elemento de subordinación, debe reconocerse la existencia de un contrato de trabajo, sin importar la denominación que las partes le hayan dado. (Ver Corte Constitucional Sentencia T-392 de 2017)
Teniendo en cuenta lo antes expuesto, y sin perjuicio de lo consagrado en los artículos 23 y 34 del Código Sustantivo de Trabajo, modificados por la Ley 2466 de 2025, en nuestro criterio, la situación planteada en su comunicación debe examinarse a la luz de los principios de la autonomía de la voluntad y de planeación, así como de los análisis en torno a las necesidades de la Entidad y los mevanismos legales para satisfacerlas, que se recogen en los estudios previos, así como a lo estipulado por las partes de mutuo acuerdo en ejercicio de su autonomía en el respectivo contrato, conforme con lo previsto en las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007 y el Decreto reglamentario 1082 de 2015. (Ver Consejo de Estado Sentencia de 29 de agosto de 2007 antes citada)
En este sentido, si en la etapa de planeación del proceso de contratación se concluye en los estudios previos la necesidad de celebrar contratos para la prestación de servicios de conducción, se deberá tener en cuenta que la persona contratada debe actuar con autonomía e independencia, puesto esto es lo que caracteriza a las relaciones de carácter civil en los contratos de prestación de servicios, evitando que con dicha contratación se pueda configurar la existencia de un verdadero y real contrato de trabajo entre las partes.
A contrario sensu, si se concluye que no es posible o procedente la celebración de contratos para la prestación del servicio de conducción, pero que en todo caso si se requiere esta actividad u oficio, deberán adelantarse los estudios respectivos y el proceso requerido para la creación de cargos de conductor en la planta de personal de trabajadores oficiales del SENA, quienes en este evento devengarán los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos correspondientes a los servidores públicos de la Entidad y su régimen de seguridad social en salud, pensiones y riesgos laborales será el establecido para los servidores públicos en el Sistema General de Seguridad Social Integral.
De otra parte debemos señalar que los lineamientos para la contratación de servicios personales y la prevención del daño antijurídico, se encuentran indicados en la Circular 241 de 2025 y en la Circular 70 de 2023 emanadas de la Dirección Jurídica del SENA, que deben considerarse en los análisis y estudios previos para establecer los mecanismos que prevengan la configuración del contrato realidad.
Sobre las modalidades para la contratación de prestación de servicios para la vigencia 2026, debe tenerse en cuenta lo previsto en la Circular 233 de 2025 (24 de octubre) expedida por la Directora General (E) en la cual se señala:
"De conformidad con el artículo 2o - numeral 4°, literal h) de la Ley 1150 de 2007 y los artículos 2.2.1.2.1.4.9, 2.2.12.1.4.2 y siguientes del Decreto 1082 de 2015, la contratación de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión (administrativo o de apoyo misional diferente a instructor) se realizará mediante la modalidad de contratación directa, con la persona que esté en capacidad de ejecutar el objeto del contrato, debiendo cada ordenador del gasto de la Entidad, verificar la idoneidad o experiencia requerida y relacionada con el área de que se trate, sin que sea necesaria la obtención previa de varias ofertas, de lo cual debe dejar constancia por escrito..."
RECOMENDACIÓN
Teniendo en cuenta lo antes expuesto, consideramos pertinente hacer las siguientes recomendaciones en relación con la estructuración de procesos para la celebración de contratos de prestación de servicios de conducción:
- Previo a la estructuración del proceso de contratación, las dependencias respectivas deben realizar el análisis sobre la necesidad del servicio requerido y la necesidad a satisfacer, que se integra a los estudios previos que justifican la contratación, la modalidad y las condiciones generales que regirán la ejecución del contrato.
- Con sujeción al principio de planeación y acorde con la modalidad de selección de contratación de servicios de apoyo a la gestión, por parte de la dependencia competente del SENA se deberán elaborar los correspondientes estudios previos que fueren pertinentes para la justificación de la contratación, y definir las condiciones de la contratación, con arreglo a lo contemplado en las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007, en el Decreto 1082 de 2015 y en el Manual de Contratación del SENA, y a los lineamientos internos que se han mencionado.
Para el efecto, se deberá observar lo previsto en la Circular 241 de 2025:
(i) Justificación de la necesidad de la contratación: La contratación debe estar debidamente justificada, explicando claramente por qué es necesario contratar el servicio y en qué medida responde a una necesidad temporal o transitoria de la administración.
Se debe identificar si la actividad a desarrollar es especializada y no puede ser cubierta por el personal interno, o si existe insuficiencia de personal para cubrir la necesidad del servicio.
Esta necesidad debe ser puntual y específica, sin que se busque una permanencia en el servicio, en cumplimiento del principio de planeación y las normas de contratación estatal. Es esencial que los estudios previos aclaren que la contratación no debe suplir funciones permanentes a cargo de los servidores públicos.
Asimismo, en la justificación de la necesidad contractual, se recomienda detallar la composición de la planta interna de la regional, dependencia o grupo de trabajo que será suplido por el contratista, con el fin de identificar específicamente la necesidad que se cubriría, ya sea por la especialidad requerida o por la insuficiencia o inexistencia de personal.
(ii) Objeto contractual: El objeto del contrato debe ser claro y específico, respondiendo a la pregunta: "¿Qué servicio estoy contratando?" Debe describir con precisión las actividades que realizará el contratista, evitando incluir tareas asignadas al personal de planta, salvo que la justificación del contrato indique insuficiencia de personal, en cuyo caso se deben especificar claramente cuáles son las funciones del personal de planta que no se logran cubrir.
En el objeto contractual, también se debe evitar hacer referencia a funciones permanentes o misionales de la entidad. Además, el contratista debe tener autonomía en la ejecución del servicio, garantizando que las actividades contratadas se alineen exclusivamente con el objeto definido, sin extenderse a otras gestiones que no correspondan al servicio contratado.
(iii) Temporalidad y continuidad de los contratos: La temporalidad es un aspecto clave para evitar que los contratos se prolonguen indebidamente. Se debe analizar el tiempo necesario para ejecutar el objeto contractual, asegurando que no se trate de tareas permanentes.
En casos excepcionales, puede haber continuidad entre contratos, pero siempre manteniendo la naturaleza temporal de la relación, justificando la necesidad de la nueva contratación y su plazo y evitando que se desvirtúe la razón de ser del contrato.
(iv) Obligaciones específicas: Es fundamental redactar las obligaciones del contratista de manera precisa, especificando los productos, servicios o resultados a entregar de forma verificable. Es necesario tener claridad de que las funciones definidas en un manual de funciones no deben trasladarse a las obligaciones contractuales de un contratista.
Las obligaciones deben limitarse exclusivamente a aquellas que están directamente relacionadas con el objeto del contrato.
Se recomienda estructurar las obligaciones específicas teniendo en cuenta los siguientes puntos:
- Estructurar las obligaciones específicas del contrato alrededor del cumplimiento de productos entregables o metas específicas.
- Puntualizar si el contratista deberá asistir a reuniones internas o externas de la Entidad.
- Con el propósito de fortalecer la coordinación en la ejecución contractual y, al mismo tiempo, prevenir la configuración de elementos de subordinación propios de una relación laboral, se recomienda incluir dentro de las obligaciones específicas la realización de reuniones periódicas, como mínimo mensualmente, entre el supervisor y los contratistas.
Estas reuniones deben tener como finalidad concertar las metas, actividades y resultados esperados para el correspondiente periodo, así como revisar los avances en la ejecución y las necesidades operativas que surjan, en un marco de coordinación y autonomía técnica del contratista, sin que ello implique dirección jerárquica, control disciplinario o dependencia funcional.
Este tipo de espacios contribuye a asegurar el cumplimiento del objeto contractual de manera planificada y coherente con los principios de la Política de Prevención del Daño Antijurídico 2024-2025.
- Sustentar y motivar, si, por la naturaleza de las obligaciones, se requiere que su cumplimiento se de en un horario específico y/o en las instalaciones de la entidad. En este evento, debe haber una correlación directa entre las actividades a desarrollar y el horario de prestación de servicios y/o atención al público de la entidad, y la permanencia del contratista en las instalaciones de la entidad.
- Para la contratación de cualquier servicio se deberán tener en cuenta las implicaciones y connotaciones que este de vinculación puede tener para la Entidad frente a lo señalado en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo y lo expuesto en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia en cuanto a que la contratación de prestación de servicios es de una naturaleza y alcance diferente a las relaciones de carácter laboral.
Según lo indicado en la Circular 241 de 2025, "el análisis debe centrarse en justificar la contratación por una necesidad temporal, definir un objeto claramente delimitado, evitar transcribir funciones permanentes de los manuales de funciones aplicables a la planta de personal, redactar las obligaciones de manera adecuada y garantizar que la temporalidad se mantenga para evitar que se generen relaciones de servicio a largo plazo o con vocación de permanencia, que deriven en un contrato laboral.
Es imperativo que todos los elementos del proceso de contratación y del contrato mismo, reflejen que el contratista actúa de manera independiente y autónoma en cuanto a la forma de ejecutar el servicio a prestar, siempre que cumpla con los resultados acordados
- Es importante que se asegure la supervisión correcta sobre la ejecución de las actividades contratadas, pero "ello no implica que se suprima la autonomía e independencia del contratista, lo cual sucede cuando se le impone horario y se le somete a órdenes y directrices permanentes y a sujeción jerárquica" (Ver Corte Suprema de Justicia- Sentencia SL3142 de 2020).
Al respecto importa recordar que la persona que celebre un contrato de prestación de servicios con una entidad estatal no tiene una jornada laboral obligatoria como un servidor público, ni está sujeta a horarios y no tiene las mismas obligaciones ni derechos que un empleado público o trabajador oficial. La cantidad de horas que destine el contratista para la ejecución del objeto contractual dependerá del acuerdo entre las partes y del cumplimiento del objeto, obligaciones y condiciones del contrato, fruto todo ello de la etapa de planeación y estructuración del proceso de contratación, y de la autonomía contractual de quienes suscriben el acuerdo. Así mismo, se deberán establecer los mecanismos para el control y seguimiento de las actividades que desarrolle el contratista.
Por otro lado, se considera recomendable examinar y analizar, durante la planeación y estructuración del proceso de contratación, en relación con la necesidad y las formas de satisfacerla, si existen posibilidades para la contratación de un determinado servicio, y la conveniencia de realizarlo con personas naturales o jurídicas. Así, por ejemplo, se podría analizar la posibilidad de contratar la prestación del servicio de conducción con empresas legal y debidamente constituidas, cuyo objeto principal permita contar con personal idóneo y capacitado para prestar el servicio de transporte, con o sin el suministro de vehículos, según las necesidades de la Entidad. La persona jurídica que se contrate, según la modalidad de contratación y el tipo de contrato que fueren procedentes, deberá garantizar que el personal a su cargo se encuentre vinculado mediante contrato de trabajo, que asegure el pago de salarios, prestaciones sociales, afiliación al Sistema de Seguridad Social Integral como trabajadores dependientes, afiliación a cajas de compensación familiar y al cumplimiento de los demás aspectos propias de las relaciones laborales.
Por último, en relación con su segunda inquietud, consideramos que basta una mención general a la condición de que la realización de los contratos en general, y de prestación de servicios en particular, debe observar la normativa general e interna vigente al momento de su planeación, celebración y ejecución, por lo cual, deben tenerse en cuenta no solo las disposiciones generales anotadas sino los lineamientos internos que se expidan sobre el tema, incluso los expedidos mediante la Circular 3-2025-000251 de 2025.
Respecto de esa Circular, debe mencionarse que ha sido objeto de alcance mediante las Circulares 3-20205-000304 y 3-2026-000015, que han sido comunicadas y divulgadas oportunamente.
El presente concepto se rinde de conformidad con el alcance dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incorporado por la Ley 1755 de 2015. Lo anterior no sin advertir, que el mismo se encuentra sujeto a las modificaciones legales y jurisprudenciales que se expidan y acojan dentro del asunto.
Cordial saludo,
CAROLINA OSPINA VILLEGAS
Coordinadora Nacional de Producción Normativa y Conceptos Jurídicos
Dirección Jurídica - Dirección General
1. El artículo 209 de la Constitución Política establece que "La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones".
2. Sobre el Principio de Planeación en la actividad contractual de las entidades estatales, el Consejo de Estado se pronunció en Sentencia de 29 de agosto de 2007:
" (...) La jurisprudencia de la Sala ha sostenido repetidamente, y así lo reitera ahora, que en materia contractual, las entidades oficiales están obligadas a respetar y a cumplir el principio de planeación en virtud del cual resulta indispensable la elaboración previa de estudios y análisis suficientemente serios y completos, antes de iniciar un procedimiento de selección, encaminados a determinar, entre muchos otros aspectos relevantes: (i) la verdadera necesidad de la celebración del respectivo contrato;... (iii) las calidades, especificaciones, cantidades y demás características que puedan o deban reunir los bienes, las obras, los servicios, etc., cuya contratación, adquisición o disposición se haya determinado necesaria (...)". /"Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera- radicación 25000-23-26-000-1994-09845-01(14854) Consejero ponente Mauricio Fajardo Gómez]
