CONCEPTO 3028 DE 2021

(junio 30)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA

En atención a la comunicación electrónica de fecha 3 de mayo de 2021 con radicado número 9-2021-005851, dirigida a la Secretaria General del SENA, de cuyo traslado interno se tuvo conocimiento el 11 de junio de 2021, mediante la cual formula una serie de preguntas relacionadas con la impresión de documentos escaneados y firmados durante la emergencia sanitaria ocasionada por el coronavirus COVID-19. Previo a responder las inquietudes planteadas, al respecto le informo:

En su comunicación puntualiza lo siguiente:

En el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante Decreto Legislativo No. 637 de 2020, se expidió el Decreto Legislativo No. 491 del 28 de marzo de 2020 (Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica), con el objeto de garantizar que durante la emergencia sanitaria las autoridades cumplan con la finalidad de proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.

Se acordó en su Artículo Tercero que, para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, en virtud de lo cual darán a conocer en su página web los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para el registro y respuesta de las peticiones.

En aquellos eventos en que no se cuente con los medios tecnológicos para prestar el servicio en los términos del inciso anterior, las autoridades deberán prestar el servicio de forma presencial. No obstante, por razones sanitarias, las autoridades podrán ordenar la suspensión del servicio presencial, total o parcialmente, privilegiando los servicios esenciales, el funcionamiento de la economía y el mantenimiento del aparato productivo empresarial. En ningún caso la suspensión de la prestación del servicio presencial podrá ser mayor a la duración de la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Parágrafo. En ningún caso, los servidores públicos y contratistas del Estado que adelanten actividades que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19 y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado, podrán suspender la prestación de los servicios de forma presencial. Las autoridades deberán suministrar las condiciones de salubridad necesarias para la prestación del servicio presencial.

Así mismo, en el Artículo 15 del mencionado Decreto Legislativo No. 491 de 2020, se estableció que durante el período de aislamiento preventivo obligatorio las autoridades dispondrán las medidas necesarias para que los servidores públicos y docentes ocasionales o de hora cátedra de instituciones de educación superior públicas cumplan sus funciones mediante la modalidad de trabajo en casa, haciendo uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

En ningún momento la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica y la declaratoria de Emergencia Sanitaria, así como las medidas que se adopten en desarrollo de las mismas, podrán suspender la remuneración mensual o los honorarios a los que tienen derecho los servidores públicos o docentes ocasionales o de hora cátedra de instituciones de educación superior pública, respectivamente.

Parágrafo. Cuando las funciones que desempeña un servidor público, un docente ocasional o de hora cátedra no puedan desarrollarse mediante el trabajo en casa, las autoridades competentes podrán disponer que, durante la Emergencia Sanitaria, y excepcionalmente, éstos ejecuten desde su casa actividades similares o equivalentes a la naturaleza del cargo que desempeñan.

Igualmente, en su Artículo 16. Se estipuló que durante el período de aislamiento preventivo obligatorio las personas naturales vinculadas a las entidades públicas mediante contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, continuarán desarrollando sus objetos y obligaciones contractuales mediante trabajo en casa y haciendo uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Aquellos contratistas cuyas obligaciones sólo se puedan realizar de manera presencial, continuarán percibiendo el valor de los honorarios durante el período de aislamiento preventivo obligatorio, previa verificación por parte del supervisor de la cotización al Sistema General de Seguridad Social. Esto sin perjuicio de que una vez superados los hechos que dieron lugar a la Emergencia Sanitaria cumplan con su objeto y obligaciones en los términos pactados en sus contratos.

La declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica y la declaratoria de Emergencia Sanitaria, así como las medidas que se adopten en desarrollo de las mismas no constituyen causal para terminar o suspender unilateralmente los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión celebrados con el Estado.

Parágrafo. Para la recepción, trámite y pago de los honorarios de los contratistas, las entidades del Estado deberán habilitar mecanismos electrónicos.

En aplicación de lo anterior, la Dirección General de la mano con la Secretaría General; impartieron orientaciones emitidas a través de la Circular No: 01-3-2020-000050 del 16 de marzo de 2020 con asunto: “Medidas para la contención del COVID-19. Alcance a Circular No. 01-3-2020-000049 del 11 de marzo de 2020” – ITEM 2. Talento Humano -> 2.2. Opciones para la asistencia a las instalaciones del SENA, alternativas A. Alternancia de horarios para servidores públicos y B. Pico y placa para colaboradores; como a su vez, en relación a la “Guía básica de Trabajo en Casa” y dando cumplimiento a las Circulares No: 01-3-2020-000055 del 25 de marzo de 2020 que trata sobre las “Medidas para el funcionamiento del SENA en el aislamiento preventivo obligatorio decretado por el Gobierno Nacional” -> ITEM No. 7. Manejo del asilamiento y el trabajo en casa. La No: 01-3-2020-000061 del 31 de marzo de 2020 que refiere a “Nuevos lineamientos en el SENA por Decretos de Estado de Emergencia” -> ITEM No. 1. Gestión del Talento Humano: 1.1. Continuidad de los servicios a cargo del SENA -> 1.1.1. Trabajo en casa. Y la No: 01-3-2020-000083 del 05 de mayo de 2020 con asunto: “Lineamientos para trabajo en casa – Rutinas de trabajo”.

Del mismo modo, la Dirección General junto con la Dirección Jurídica y la Secretaría General; determinaron por medio de las Circulares: No. 01-3-2020-000041 del 04 de marzo de 2020 “Lineamientos conformación expedientes de contratos celebrados a través de SECOP II” y la Circular 6 del 17 de enero de 2020 “Lineamientos SECOP II”, los procedimientos que se deben realizar en la Entidad para todas las modalidades de selección del Estatuto General de Contratación Pública en función de lo dispuesto por la Agencia Nacional de Contratación Pública – “Colombia Compra Eficiente” como ente rector del Sistema de Compra Pública y el Archivo General de la Nación “Jorge Palacios Preciado”, como ente rector de la política Archivística en Colombia; implementando lo referido en las Circulares Externas No. 1 de 2019 “Obligatoriedad del uso del SECOP II en el 2020” y No. 21 de 2017 “Uso del SECOP II para crear, conformar y gestionar los expedientes electrónicos del proceso de contratación”.

Así las cosas y de acuerdo a lo indicado en la Circular No. 01-3-2020-000041 del 04 de marzo de 2020 “Lineamientos conformación expedientes de contratos celebrados a través de SECOP II”, cuyo objetivo es la organización de expedientes híbridos y la responsabilidad de cada supervisor sobre su aplicación en los contratos que le sean asignados.

Precisamos los siguientes interrogantes:

1. Tipos documentales como lo son el Certificado de Disponibilidad Presupuestal – CDP y el Registro Presupuestal – RP son producidos y/o generados a través del Sistema Integrado de Información Financiera - SIIF Nación, reglamentado en el Decreto No. 2674 del 21 de diciembre de 2012 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; mediante uso de Token (Dispositivo físico donde se almacena el certificado digital de función pública del usuario), el cual otorga un usuario y contraseña para autenticarse; en este sentido, para la conformación de los expedientes híbridos en su parte física y para efectos de su publicación en la plataforma SECOP II ¿Deben ser firmados en original estos documentos respectivamente con firma manuscrita tradicional?, ¿Pueden ser firmados con firma digitalizada implementando Adobe Acrobat Reader? Teniendo en cuenta que se producen en un sistema electrónico que les da validez y valor probatorio por el uso del Token ¿Deben reposar en el expediente físico? Y llegado el caso, ¿Pueden estar sin firma dentro de los expedientes? O ¿Deben ser archivados con la firma manuscrita o digitalizada?; ¿Aplica lo mismo para ser cargados en el aplicativo SECOP II? O aquellos que se hubiesen montado en SECOP II sin firma ¿Son válidos?

2. Teniendo como base la Circular 41 de 2020, en el ITEM “SECOP II” -> ETAPAS PRECONTRACTUAL Y CONTRACTUAL en los documentos que se mencionan a modo de ejemplo que se producen en físico y que para tal caso no relacionan las Modificaciones de Contrato – Cesiones de Contrato – Adiciones y Prórrogas – OTRO SÍ y Actas de Terminación Anticipada, las cuales son generadas a través del usuario Comprador y/o Administrador en SECOP II ¿Cuentan con validez y valor probatorio por contener la firma electrónica? O ¿Deben producirse en físico con la firma manuscrita para conservase en el expediente físico? O en realidad es la “Solicitud” que se elabora para estos casos, ¿El único documento que debe producirse en físico con firma original y guardarse en la parte física del expediente híbrido? Esto mismo aplicaría para los documentos como lo son los Estudios Previos y el Análisis del Sector que se elaboran en Word, se convierten a PDF con firma escaneada y se cargan en SECOP II ¿Deben estar impresos estos documentos con firmas manuscritas originales? O ¿Pueden ser impresos con firmas escaneadas?

Y, en concordancia con la Circular 6 del 17 de enero de 2020 “Lineamientos SECOP II” -> 4. Primera Etapa -> 3. Segunda etapa: Documentos de los procesos: De conformidad con el principio de publicidad y transparencia todos los documentos que nazcan con ocasión a los procesos de selección deberán ser publicados independientemente de la plataforma en la cual se encuentre (SECOP I o SECOP II); sin perjuicio de lo anterior, presentamos las siguientes inquietudes:

1. Respecto al numeral AA. Informes de supervisión y demás documentos de ejecución, con característica: [Físico, escaneado-Firma manuscrita] Las evidencias y demás documentos podrán estar únicamente digitalizadas; como lo indica la circular los Informes Mensuales de Supervisión deben generarse y/o producirse en físico con firma manuscrita, escanearse y subirse al SECOP II.

En relación a lo mencionado sobre los INFORMES MENSUALES DE SUPERVISIÓN en la circular para los Contratos de Prestación de Servicios Profesionales y de Apoyo a la Gestión; queremos saber ¿Sí se deben imprimir y firmar en físico los Informes Mensuales de Supervisión que para la vigencia 2020 se llevaron de forma digital?, los cuales fueron elaborados en Word, se convirtieron directamente en PDF y se cargaron en SECOP II por cada uno de los SUPERVISORES asignados con su usuario y contraseña pero estos en ningún momento se imprimieron, firmaron en físico con firma manuscrita tradicional y no fueron archivados en el expediente híbrido de Contratos, por lo tanto, ¿Deben reproducirse estos Informes del año 2020, gestionarse nuevamente en físico con firmas originales y archivarse en los expedientes híbridos contractuales? O, por el contrario; teniendo en cuenta que son un soporte para el pago del Contratista como parte de los documentos de ejecución para su respectivo control y seguimiento ya que su publicación se da de manera simultánea a la actuación en SECOP II, al ser una plataforma en línea y en lo particular con base en la Circular 01-3-2020-000054 “Lineamientos trámite de pagos Honorarios Contratistas”, los demás documentos del pago como: Planilla de Seguridad Social, Informe Mensual de Actividades, Evidencias (Informe Tiempos de Sofia Plus – Reporte Estadístico – entre otros), Planilla para pago sin firmas; son digitalizados y cargados al SECOP II, en este sentido ¿Tienen plena validez jurídica y probatoria aquellos Informes Mensuales de Supervisión que se cargaron en el SECOP II sin firma o con firma escaneada del Supervisor?

2. Con relación al numeral CC. Acta de liquidación del contrato que de acuerdo con su característica debe ser [Digital, electrónico, firma electrónica: SECOP II], ¿Es necesario que las Actas de Liquidación independientemente de la modalidad de Contrato se elaboren en físico, se suscriban físicamente con firmas manuscritas y se conserven en la parte física de los expedientes híbridos? O como estas se publican de manera digitalizada sin firmas a través del SECOP II, ¿Cuentan con validez y valor probatorio? porque se lo da la misma plataforma de SECOP II por medio de un usuario y contraseña del rol Comprador y/o Administrador.

Al mismo tiempo y en conformidad con la Circular Externa No 21 de 2017 “Uso del SECOP II para crear, conformar y gestionar los expedientes electrónicos del proceso de contratación”. Los expedientes electrónicos de los Procesos de Contratación que genera el SECOP II hacen que no sea necesario tener un expediente físico adicional. Por esta razón, en los casos en los que el documento original haya sido producido en físico, la Entidad Estatal debe conservar su original por el tiempo que indiquen sus Tablas de Retención Documental e incorporar una copia electrónica del mismo al expediente electrónico. Dado esto, en el Sistema Institucional de Gestión y Autocontrol – SIGA de la entidad; exactamente en el proceso de soporte <GESTIÓN DOCUMENTAL> menú formatos, se encuentra el GD-F-019 Formato Testigo Documental o Control Cruzado con aplicabilidad a partir del 27 de octubre de 2017, cuyo propósito es: establecer un doble control dentro de una misma serie y subserie documental, para esto se debe implementar el Testigo Documental, el cual se almacenará supliendo el documento al cual se le realiza la referencia cruzada dentro de la unidad de conservación (carpeta); esto con el fin, de facilitar al usuario su consulta, recuperación y acceso exacto dentro del expediente, en el cual, reposa el tipo documental original, de igual forma; se usa para identificar y/o reemplazar dentro de la carpeta, tipos documentales comunes para varios expedientes o materiales gráficos y planos, debido a que no es recomendable realizar dobleces ni perforaciones a estos soportes para ingresarlos a la unidad de conservación. Conforme a esto, le pregunto:

¿Se puede emplear este formato en la serie documental 25-CONTRATOS para aquellos tipos documentales (documentos que conforman los expedientes contractuales) que más de una vez deben reproducirse con el fin de ser archivados e introducidos al mismo tiempo en varios expedientes híbridos contractuales?

ALCANCE DE LOS CONCEPTOS JURÍDICOS

Los conceptos emitidos por la Dirección Jurídica del SENA son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes.

PRECEDENTES NORMATIVOS

Para el análisis del presente concepto se tendrán en cuenta los siguientes fundamentos normativos:

Decreto 1080 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Cultura”

Circular Externa No. 1 de 2019 obligatoriedad del uso de SECOP II” y No. 21 de 2017 “Uso del SECOP II para crear, conformar y gestionar los expedientes electrónicos del proceso de contratación”.

Circular No. 01-3-2020-000041 expedida por el SENA, mediante la cual se dan “los lineamientos para la conformación de contratos celebraros a través de SECOP II”.

ANÁLISIS JURÍDICO

En relación con el asunto consultado, es menester precisar que el Grupo de Conceptos Jurídicos y Producción Normativa de la Dirección Jurídica no resuelve casos particulares ni entra a analizar situaciones concretas que son del resorte de las áreas o instancias institucionales que tienen la competencia para abordarlos y resolverlos o brindar la orientación o asesoría pertinente.

Esto es así por cuanto nuestros pronunciamientos, en virtud de lo dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), incorporado por la Ley 1755 de 2015, no son obligatorios ni tienen carácter vinculante, motivo por el cual no es dable exigir a la administración que aplique nuestros conceptos como si se tratara de una norma o acto administrativo capaz de producir efectos jurídicos.

Nuestra dependencia emite conceptos de carácter general sobre dudas en la interpretación de las normas jurídicas o cuando quiera que se presenten enfoques diferenciales en su aplicación a fin de dilucidar el tema y logar la unidad doctrinal.

Es de precisar que la consulta sobre este asunto realizada por la misma solicitante mediante comunicación electrónica 9-2021-004507 del 8 de abril de 2021, ya había sido resuelta mediante concepto con radicado 9-2021-031845 del 15 de abril de 2021, y en virtud de la solicitud de alcance mediante correo electrónico del 26 de abril de 2021 el concepto fue complementado mediante radicado 8-2021-002278 del 10 de mayo de 2021, por lo que, los aspectos particulares deben atenderse consultando la guía publicada en Compromiso sobre expedientes digitales, físicos e híbridos y en caso de duda acudir al Grupo de Administración de Documentos de la entidad.

En este orden de ideas se analizará en abstracto el asunto consultado, para que la instancia competente decida lo procedente.

Con ocasión de la situación epidemiológica causada por el virus COVID-19 y de la emergencia económica, social y ecológica decretada por el Gobierno Nacional, se expidió el Decreto legislativo 491 de 2020 (28 de marzo) “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.

En torno al uso de firma autógrafa mecánica, digitalizada o escaneada, el artículo 11 del Decreto 491 de 2020 establece:

“Artículo 11. De las firmas de los actos, providencias y decisiones. Durante el período de aislamiento preventivo obligatorio las autoridades a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, cuando no cuenten con firma digital, podrán válidamente suscribir los actos, providencias y decisiones que adopten mediante firma autógrafa mecánica, digitalizadas o escaneadas, según la disponibilidad de dichos medios. Cada autoridad será responsable de adoptar las medidas internas necesarias para garantizar la seguridad de los documentos que se firmen por este medio”.

Posteriormente, el Decreto 1287 de 2020 (24 de septiembre) por el cual se reglamentó el Decreto Legislativo 491 de 2020, en lo relacionado con la seguridad de los documentos firmados durante el trabajo en casa, en el marco de la Emergencia Sanitaria, dispone:

“Artículo 2. Firma de los documentos expedidos durante el trabajo en casa. Durante la emergencia sanitaria y siempre que los servidores públicos y contratistas estén prestando sus servicios desde la casa, en el marco del artículo 11 del Decreto Legislativo 491 de 2020, se podrán suscribir válidamente los actos, providencias y decisiones- que se adopten mediante firma autógrafa mecánica, digitalizadas o escaneadas, siguiendo las directrices dadas por el Archivo General de la Nación y las que se imparten en el presente decreto.

“Artículo 3. Directrices para la firma autógrafa mecánica, digitalizada o escaneadas. Además de las directrices dadas por el Archivo General de la Nación, los servidores públicos y contratistas que vayan a expedir documentos, actos, providencias y decisiones haciendo uso de la firma autógrafa mecánica, digitalizada o escaneada, deberán:

1. Velar por la integridad, autenticidad y disponibilidad de la información de los documentos expedidos en el marco de sus funciones y competencias, haciendo uso de mecanismos tecnológicos para blindarlos jurídica y técnicamente en medios electrónicos.

2. Comunicar los actos, providencias y decisiones que se adopten mediante firma autógrafa mecánica, digitalizada o escaneada, a través de medios electrónicos, ópticos o similares, como el correo electrónico, sedes electrónicas, ventanillas únicas o algún mecanismo que permita distribuir o comunicar la información de forma oficial.

3. Aplicar los procedimientos indicados por el Archivo General de la Nación para la organización, conservación e incorporación al expediente respectivo los documentos de archivo producidos y gestionados durante el trabajo en casa.

4. Garantizar la organización, conservación e incorporación al expediente de los documentos originados, recibidos, tramitados y firmados durante el trabajo en casa, en el marco de la emergencia sanitaria, para lo cual deberán validar si es necesario imprimir y tomar firmas manuscritas.

5. Incluir los documentos de archivo producidos y gestionados durante el trabajo en casa a los expedientes, de acuerdo con su clasificación según la respectiva Tabla de retención Documenta (TRD), actualizando la hoja de control y diligenciando el inventario Documental (FUID); los documentos electrónicos de archivo que cumplen con las características establecidas, deberán incluirse en el Sistema de Gestión de documentos electrónicos de archivo, actualizando el índice electrónico. Lo anterior deberá hacerse una vez se supere la emergencia sanitaria y se reactive el trabajo del servidor o contratista en las oficinas”.

Como consecuencia de la situación epidemiológica causada por el virus COVID-19, la Secretaria General del SENA impartió instrucciones y directrices, entre otras, mediante las Circulares 055 y 061 de 2020.

En la Circular 055 de 2020 (25 de marzo) “Medidas para el funcionamiento del SENA en el aislamiento preventivo obligatorio decretado por el Gobierno Nacional” se señaló:

“(…) 10. Gestión Documental. Las Resoluciones y demás actos administrativos que deban ser radicados se deben enviar a través de correo institucional firmadas por la persona autorizada, se radica dentro del aplicativo OnBase, se asigna el número y se devuelve al remitente; durante el estado de emergencia los actos administrativos que se expidan se sujetarán a los lineamientos emitidos en la “Guía básica de Trabajo en Casa”, respecto a la firma electrónica. La persona autorizada para firmar debe conservar el documento original que haya sido radicado, para que una vez superado el periodo de aislamiento preventivo, se entregue al responsable de la gestión documental para su archivo correspondiente (…)

Para la notificación y comunicación de actos administrativos, así como para las respuestas de derechos de petición, la entidad utilizará los medios electrónicos de conformidad con lo establecido en la Ley 1437 de 2011, garantizando la autenticidad e integridad de los documentos proferidos. La firma de los actos anteriormente enunciados se realizará de conformidad con las orientaciones emitidas en la “Guía básica de Trabajo en Casa”.

Por su parte, la Circular 61 de 2020 (marzo 31) expedida por la Secretaria General del SENA por la cual se impartieron lineamientos "hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social" establece:

“ (…)

2. Firma de actos administrativos y comunicaciones: Los actos administrativos y documentos podrán suscribirse mediante firma autógrafa mecánica, digitalizada o escaneada, según la disponibilidad de dichos medios por parte de las Regionales y Centros, aplicando los lineamientos del numeral 10 de la Circular 01-3-2020-000055 de 2020…”

3o. La Resolución 1-0927 de 2020 expedida por el Director General del SENA “Por la cual se adoptó la firma digital en las comunicaciones y los actos administrativos generados en ambientes electrónicos en virtud del uso de las tecnologías de información y comunicaciones” establece:

“ARTÍCULO 3o Ámbito de aplicación. La firma digital en el SENA se autoriza para comunicaciones oficiales, actos administrativos, contratos y convenios que se creen, firmen, tramiten y conserven de forma electrónica, conforme a la normatividad y procedimientos vigentes, garantizando el cumplimiento del ciclo vital de los documentos de archivo electrónicos, a través de procedimiento de autenticación por contraseña privada y solo para uso de los funcionarios autorizados en la presente resolución.

ARTÍCULO 4o. Autorización de Firmas. Podrán firmar digitalmente comunicaciones oficiales, documentos y actos administrativos de acuerdo con su competencia, quienes desempeñen los cargos de Director General, Director de Área, Secretario General, Jefes de Oficina, Directores Regionales, Subdirectores de Centro y Coordinadores de Grupos Internos de Trabajo de la Dirección General, de las Direcciones Regionales y de los Centros de Formación Profesional y los Coordinadores Académicos que podrán suscribir comunicaciones oficiales, únicamente, en los casos establecidos en los artículos 22 y 33 del Reglamento del Aprendiz, adoptado por el Acuerdo 007 de 2012, expedido por el Consejo Directivo Nacional del SENA, o el que lo modifique o sustituya.

La firma digital solamente podrá ser utiliza por funcionarios de planta y en ningún caso por contratistas o por personal que desempeñen cargos no contemplados en la presente resolución.

PARÁGRAFO 1. Los funcionarios con póliza de manejo, tesorero y servidores públicos comisionados para adelantar investigaciones administrativas, disciplinarias o aquellos designados para la supervisión de contratos o convenios, podrán firmar comunicaciones oficiales cuyo formato se encuentre en soporte electrónico, relacionadas con su función.

PARÁGRAFO 2. Será responsabilidad de los funcionarios antes mencionados, el uso adecuado del certificado de firma digital, así como la custodia y confidencialidad de la contraseña de acceso, la cual, es personal e intransferible.

“ARTÍCULO 5o. Efectos Jurídicos, Confiabilidad y Seguridad de la Firma Digital. La firma digital que aquí se adopta tiene la misma validez y efectos jurídicos que la firma manuscrita para suscribir comunicaciones oficiales y proferir los actos administrativos generados de forma electrónica. Así mismo, esta firma es confiable y segura teniendo en cuenta que su creación corresponde únicamente al funcionario autorizado para crear y suscribir documentos de archivo electrónico, por ello la Entidad dispondrá de los medios técnicos que puedan detectar alteraciones o firmas no autorizadas después de haber sido utilizada la firma digital.

PARÁGRAFO. Para todos los efectos de uso y aplicación de la firma digital se deberá cumplir con lo establecido en la política de seguridad de la información y de sistemas de información de la Entidad...”

Como puede apreciarse, el artículo 11 del Decreto legislativo 491 de 2011, reglamentado por el Decreto 1287 de 2020, autorizó a las entidades públicas para que durante la permanencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de la crisis generada por el coronavirus COVID-19, puedan válidamente suscribir los actos, providencias y decisiones que adopten mediante firma autógrafa mecánica, digitalizada o escaneada, según la disponibilidad de dichos medios.

Los servidores públicos que utilicen el uso de la firma autógrafa mecánica, digitalizada o escaneada para la expedición de actos, providencias o decisiones, deberán tener en cuenta las directrices impartidas en el artículo 3o del Decreto 1287 de 2020 así como las directrices que para el efecto dicte el Archivo General de la Nación.

Para el efecto, conforme con el artículo 3o ut supra, se deberán tener en cuenta las siguientes directrices:

- Aplicar los procedimientos indicados por el Archivo General de la Nación para la organización, conservación e incorporación al expediente respectivo los documentos de archivo producidos y gestionados durante el trabajo en casa.

- Garantizar la organización, conservación e incorporación al expediente de los documentos originados, recibidos, tramitados y firmados durante el trabajo en casa, en el marco de la emergencia sanitaria, para lo cual deberán validar si es necesario imprimir y tomar firmas manuscritas.

- Incluir los documentos de archivo producidos y gestionados durante el trabajo en casa a los expedientes, de acuerdo con su clasificación según la respectiva Tabla de Retención Documenta (TRD), actualizando la hoja de control y diligenciando el inventario Documental (FUID); los documentos electrónicos de archivo que cumplen con las características establecidas, deberán incluirse en el Sistema de Gestión de documentos electrónicos de archivo, actualizando el índice electrónico. Lo anterior deberá hacerse una vez se supere la emergencia sanitaria y se reactive el trabajo del servidor o contratista en las oficinas.

Acorde con lo anterior, en el SENA los actos administrativos y documentos podrán suscribirse válidamente mediante firma autógrafa mecánica, digitalizada o escaneada, para lo cual podrán utilizarse cualquiera de estas firmas, de acuerdo con la “Guía básica de Trabajo en Casa”, tal como lo autorizan las Circulares 055 y 061 de 2020 expedidas por la Secretaria General del SENA.

Para efectos del uso de la firma autógrafa mecánica, digitalizada o escaneada consideramos importante revisar la “Guía básica de Trabajo en Casa”.

De igual manera, la “Guía básica de Trabajo en Casa” establece el procedimiento y las recomendaciones para el uso de la firma digitalizada y electrónica en los documentos, actos y providencias que se expidan o produzcan por las dependencias del SENA.

En este orden de ideas, estimamos que en relación con la impresión y firma de los documentos que se hayan producido y gestionado en forma física, digital o se hayan escaneado durante la emergencia sanitaria provocada por el coronavirus COVID- 19, debe tenerse en cuenta las directrices y lineamientos impartidos por el Archivo General de la Nación mediante la Circular Externa 001 de 2020 y la Secretaría General del SENA por medio de la Circular 055 y 061 de 2020, la “Guía básica de Trabajo en Casa”, y demás actos que sobre el particular se hubiesen dictado.

En relación con el soporte documental y la impresión física de los actos administrativos y documentos producidos, recibidos o gestionados durante la emergencia sanitaria y que hayan suscrito mediante firma autógrafa mecánica, digitalizada o escaneada, deberán observarse los lineamientos y recomendaciones que para el efecto expida o haya expedido la Secretaría General del SENA directamente o por conducto del Grupo Administración de Documentos respecto a la forma o manera como se integrará la conformación de expedientes y el archivo digital y físico de los documentos respectivos una vez terminada la emergencia sanitaria ( Ver Circular 055 de 2020 numeral 10).

El trámite y gestión de los actos administrativos y documentos suscritos mediante firma autógrafa mecánica, digitalizada o escaneada, debe realizarse de acuerdo con la “Guía básica de Trabajo en Casa” y las Circulares 055 y 061 de 2020 expedidas por la Secretaria General del SENA, en consonancia con la Guía de Implementación de las Tablas de Retención Documental.

También debemos recordar que mediante Circular 152 de 2020 (28 de agosto) emanada de la Secretaría General del SENA se divulgó la Resolución 1-0927 de 2020 “Por la cual se adoptó la firma digital en las comunicaciones y los actos administrativos generados en ambientes electrónicos en virtud del uso de las tecnologías de información y comunicaciones”, en la cual se establece la autorización para la firma digital de comunicaciones oficiales, documentos y actos administrativos y los efectos jurídicos, confiabilidad y seguridad de la firma digital.

Ahora bien, es de precisar que los procesos archivísticos responden como primera medida, a las características administrativas, legales, técnicas y funcionales de los documentos que la entidad o institución produce de acuerdo con su misión y en razón de las funciones asignadas por Ley, así como a las exigencias de un modelo de gestión documental implementado en la entidad o institución.

Este tipo de archivos, como el de cualquier otra entidad pública o privada, están compuestos por documentos en diversos soportes y formatos producto del desarrollo de las funciones legalmente establecidas y como tal la organización se realiza en atención al principio de procedencia y orden original, y de igual forma, deben conservarse y mantenerse por el tiempo que las Tablas de Retención Documental de la entidad o institución así lo indiquen.

el Decreto 1080 de 2015 en su artículo 2.8.2.5.3 establece: “RESPONSABILIDAD DE LA GESTION DE DOCUMENTOS. La gestión de documentos está asociada a la actividad administrativa del Estado, al cumplimiento de las funciones y al desarrollo de los procesos de todas las entidades del Estado; por lo tanto, es responsabilidad de los servidores y empleados públicos así como los contratistas que presten servicios a las entidades públicas, aplicar las normas que en esta materia establezca el Archivo General de la Nación Jorge Palacios Preciado, y las respectivas entidades públicas.”

Así mismo, en su artículo 2.8.2.5.8. menciona los diferentes Instrumentos archivísticos para la gestión documental:

“La gestión documental en las entidades públicas se desarrollará a partir de los siguientes instrumentos archivísticos.

 El Cuadro de Clasificación Documental (CCD).

b). La Tabla de Retención Documental (TRD).

c). El Programa de Gestión Documental (PGD).

d). Plan Institucional de Archivos de la Entidad (PINAR).

e). El Inventario Documental.

f). Un modelo de requisitos para la gestión de documentos electrónicos.

g). Los bancos terminológicos de tipos, series y sub-series documentales.

h). Los mapas de procesos, flujos documentales y la descripción de las funciones de las unidades administrativas de la entidad.

i). Tablas de Control de Acceso para el establecimiento de categorías adecuadas de derechos y restricciones de acceso y seguridad aplicables a los documentos.”

De conformidad con lo anterior, las tablas de Retención Documental iniciaron su actualización en el año 2015 a 2019, en ese sentido en la dinámica de actualización ante el Archivo General de la Nación para obtener el certificado de convalidación, durante estos años los procesos y los procedimientos de cada una de las dependencias base para la construcción de las TRD, fueron cambiando, a lo largo del proceso de sustentación, por ejemplo el proceso de contratación paralelamente con la convalidación cambió pero fue avalado por el AGN, por cuanto respondía al periodo antes descrito.

Por ello, la tipología documental que compone las Series y Subseries de contratos se evidencia en soporte físico papel, pues respondía a la conformación física del procedimiento que para esa época así lo determinaron los productores, es decir, acorde con la normativa interna (manual de contratación, procedimiento), los citados documentos no evidenciaban orientaciones que fueran electrónicos, por lo contrario, para esa vigencia aun contaba con la conformación física de la serie contratos.

Es por esto que, el Programa de Gestión Documental debe entenderse de manera integral para cualquier tipo de información producida por la entidad, en cumplimiento de sus funciones y desarrollo de sus procesos; es decir, tanto en archivos físicos como electrónicos, para lo cual han de seguir los lineamientos y políticas referentes a las nuevas tecnologías de la información y gobierno en línea, establecidos por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones que comprende

Obligatoriedad del uso de SECOP II y lineamientos para la conformación de expedientes electrónicos.

El Sistema Electrónico para la Contratación Pública - SECOP fue creado por el artículo 3o de la Ley 1150 de 2007, como punto único de ingreso de información y de generación de reportes para las entidades estatales y la ciudadanía, contando con la información oficial de la contratación realizada con dineros públicos. El SECOP lo administra la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente, en cumplimiento de las funciones otorgadas por el numeral I del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011.

El SECOP II al ser una plataforma totalmente transaccional y en línea, la publicidad se realiza de manera concomitante a la actuación de la Entidad Estatal, por lo que, los organismos de control pueden hacer en la plataforma la auditoría al Sistema de Compra pública y la sociedad civil conoce la forma como las Entidades Estatales ejecutan el dinero de los contribuyentes para entregar bienes, obras y servicios a las personas.

En virtud de lo dispuesto por la Circular Externa No. 1 de 2019 de Colombia Compra Eficiente, a partir del 1 de enero de 2020, todos los procesos de contratación de las entidades relacionadas en el Anexo 1 de esa Circular deberán gestionarse, exclusivamente, en el SECOP ll. La medida aplica para los procesos de contratación que se inicien a partir del 1 de enero de 2020, en todas las modalidades de selección del Estatuto General de Contratación Pública (licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos, contratación directa, contratación mínima cuantía)

Ahora bien, la plataforma SECOP II funciona con contratos electrónicos que son aprobados y aceptados por las partes a través de la plataforma. Estos contratos tienen plena validez jurídica y probatoria, ya que su publicación se da de manera simultánea a la actuación, al ser una plataforma en línea.

Como consecuencia de lo anterior y en cumplimiento de estas funciones, el SENA expide la Circular 01-3-2020-000041, mediante la cual se dan “los lineamientos para la conformación de contratos celebraros a través de SECOP II”, y tiene como propósito la organización de expedientes y la responsabilidad de cada supervisor sobre su aplicación en los contratos que le sean asignados.

“SECOP II

ETAPA PRECONTACTUAL Y CONTRACTUAL

(…)

Los expedientes electrónicos de los procesos de contratación que se generan, actualizan y conservan en SECOP II hacen que no sea necesario organizar y conservar un expediente físico adicional únicamente en los casos en los que el documento original haya sido producido en físico, por ejemplo:

- Estudios previos

- Análisis del Sector

- Certificados de disponibilidad presupuestal-CDP y registro presupuestar-RP

- Certificaciones, entre otros

Los anteriores documentos se deben conservar en originales por el tiempo que indiquen las tablas de retención documental e incorporar la copia electrónica del mismo a SECOP II, prohibida la impresión de los documentos cargados en SECOP II”.

 Así mismo, los expedientes electrónicos de los procesos de contratación para la vigencia 2020, generados en la plataforma estatal SECOP II, están conformados por documentos electrónicos: generados a partir de la información diligenciada por el SENA, el proveedor, o por aquellas partes involucradas en la ejecución, dichos documentos pueden ser netamente electrónicos o producidos originalmente en soporte físico debido a que debían ser firmados por el ordenador del gasto y para ese momento la entidad no contaba con token o firma certificada. En los casos en que el documento original haya sido producido en físico, el SENA, debe conformar y conservar los documentos originales por el tiempo que indiquen las Tablas de Retención Documental, e incorporar una copia digitalizada del mismo al expediente electrónico de SECOP II garantizando la completitud e integridad del expediente contractual.

Ahora bien, es necesario aclarar que la directriz presidencial cero papel no establece la erradicación del soporte papel, esta directriz fomenta la implementación del uso de la tecnología para hacer más eficiente la administración pública a través del uso racional del papel, por tal razón, las orientaciones contenidas en la Circular 041 emitida en la vigencia anterior plantea que, los expedientes correspondientes a la serie documental, contratos, deben conformarse y conservarse únicamente con los documentos de archivo que fueron impresos debido a que era necesario plasmar la firma manuscrita del ordenador del gasto en los documentos de las etapas preparatorias y precontractual.

Así la cosas, el Grupo Administración de Documentos viene planificando una nueva actualización de las TRD, para aquellas series que requieren evidenciar la realidad de acuerdo con el contexto actual teniendo en cuenta la nueva situación contractual estatal, además de las normas internas y externas; por lo anterior se requiere contar con los insumos actualizados (procesos, procedimientos) con el fin de materializar dicha actualización.

CONCLUSIONES

Como puede apreciarse, el artículo 11 del Decreto legislativo 491 de 2011, reglamentado por el Decreto 1287 de 2020, autorizó a las entidades públicas para que durante la permanencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de la Protección Social con ocasión de la crisis generada por el coronavirus COVID-19, puedan válidamente suscribir los actos, providencias y decisiones que adopten mediante firma autógrafa mecánica, digitalizada o escaneada, según la disponibilidad de dichos medios.

Los servidores públicos que utilicen el uso de la firma autógrafa mecánica, digitalizada o escaneada para la expedición de actos, providencias o decisiones, deberán tener en cuenta las directrices impartidas en el artículo 3o del Decreto 1287 de 2020 así como las directrices que para el efecto dicte el Archivo General de la Nación.

Para el efecto, conforme con el artículo 3o ut supra, se deberán tener en cuenta las siguientes directrices:

- Aplicar los procedimientos indicados por el Archivo General de la Nación para la organización, conservación e incorporación al expediente respectivo los documentos de archivo producidos y gestionados durante el trabajo en casa.

- Garantizar la organización, conservación e incorporación al expediente de los documentos originados, recibidos, tramitados y firmados durante el trabajo en casa, en el marco de la emergencia sanitaria, para lo cual deberán validar si es necesario imprimir y tomar firmas manuscritas.

- Incluir los documentos de archivo producidos y gestionados durante el trabajo en casa a los expedientes, de acuerdo con su clasificación según la respectiva Tabla de Retención Documenta (TRD), actualizando la hoja de control y diligenciando el inventario Documental (FUID); los documentos electrónicos de archivo que cumplen con las características establecidas, deberán incluirse en el Sistema de Gestión de documentos electrónicos de archivo, actualizando el índice electrónico. Lo anterior deberá hacerse una vez se supere la emergencia sanitaria y se reactive el trabajo del servidor o contratista en las oficinas.

Acorde con lo anterior, en el SENA los actos administrativos y documentos podrán suscribirse válidamente mediante firma autógrafa mecánica, digitalizada o escaneada, para lo cual podrán utilizarse cualquiera de estas firmas, de acuerdo con la “Guía básica de Trabajo en Casa”, tal como lo autorizan las Circulares 055 y 061 de 2020 expedidas por la Secretaria General del SENA.

Para efectos del uso de la autógrafa mecánica, digitalizada o escaneada consideramos importante revisar la “Guía básica de Trabajo en Casa”.

De igual manera, la “Guía básica de Trabajo en Casa” establece el procedimiento y las recomendaciones para el uso de la firma digitalizada y electrónica en los documentos, actos y providencias que se expidan o produzcan las dependencias del SENA.

En este orden de ideas, estimamos que en relación con la impresión y firma de los documentos que se hayan producido y gestionado en forma física, digital o se hayan escaneado durante la emergencia sanitaria provocada por el coronavirus COVID- 19, debe tenerse en cuenta las directrices y lineamientos impartidos por el Archivo General de la Nación mediante la Circular Externa 001 de 2020 y la Secretaría General del SENA por medio de la Circular 055 y 061 de 2020, la “Guía básica de Trabajo en Casa”, y demás actos que sobre el particular se hubiesen dictado.

En relación con el soporte documental y la impresión física de los actos administrativos y documentos producidos, recibidos o gestionados durante la emergencia sanitaria y que se hayan suscrito mediante firma autógrafa mecánica, digitalizada o escaneada, deberán observarse los lineamientos y recomendaciones que para el efecto expida o haya expedido la Secretaría General del SENA directamente o por conducto del Grupo Administración de Documentos respecto a la forma o manera como se integrará la conformación de expedientes y el archivo digital y físico de los documentos respectivos una vez terminada la emergencia sanitaria ( Ver Circular 055 de 2020 numeral 10).

El trámite y gestión de los actos administrativos y documentos suscritos mediante firma autógrafa mecánica, digitalizada o escaneada, debe realizarse de acuerdo con la “Guía básica de Trabajo en Casa” y las Circulares 055 y 061 de 2020 expedidas por la Secretaria General del SENA, en consonancia con la Guía de Implementación de las Tablas de Retención Documental.

También debemos recordar que mediante Circular 152 de 2020 (28 de agosto) emanada de la Secretaría General del SENA se divulgó la Resolución 1-0927 de 2020 “Por la cual se adoptó la firma digital en las comunicaciones y los actos administrativos generados en ambientes electrónicos en virtud del uso de las tecnologías de información y comunicaciones”, en la cual se establece la autorización para la firma digital de comunicaciones oficiales, documentos y actos administrativos y los efectos jurídicos, confiabilidad y seguridad de la firma digital.

Frente a los interrogantes formulados en su consulta, dadas sus particularidades y por tratarse de aspectos de carácter operativo y técnico, consideramos que los debe resolver el interesado consultando la guía publicada en Compromiso sobre expedientes digitales, físicos e híbridos y en caso de duda acudir al Grupo de Administración de Documentos de la entidad.

El presente concepto se rinde de conformidad con el alcance dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incorporado por la Ley 1755 de 2015. Lo anterior no sin advertir, que el mismo se encuentra sujeto a las modificaciones legales y jurisprudenciales que se expidan y acojan dentro del asunto.

Cordial saludo,

Antonio José Trujillo Illera

Coordinador Grupo de Conceptos Jurídicos y

Producción Normativa - Dirección Jurídica

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